1.2. Статус та основи організації центральних банків

1.2. Статус та основи організації центральних банків

Центральний банк — це державний орган. Під правовим статусом[1] центрального банку розуміють його роль і місце в системі інших державних органів, які закріплені на конституційному і законодавчому рівнях.

Основні положення, що визначають статус центрального
банку:

порядок визначення основних завдань центрального банку;

характер взаємовідносин центрального банку з органами державної влади;

рівень економічної незалежності центрального банку;

порядок призначення керівництва центрального банку.

Основні завдання центрального банку в багатьох країнах визначаються на законодавчому рівні, як правило, у спеціальному законі, що регламентує діяльність центрального банку[2]. Завдання центрального банку — це об’єктивно обумовлені цілі, досягнення яких він повинен постійно прагнути. Тривалий термін функціонування центральних банків у різних країнах світу дає змогу сформулювати основні їх завдання:

забезпечення стабільності національної грошової одиниці (цінової стабільності) і таким чином сприяння (опосередковано) стабільному економічному зростанню;

сприяння ефективному розвитку банківської системи та її надійності;

забезпечення безперебійного та ефективного функціонування платіжної системи країни.

Взаємовідносини центральних банків з органами державної влади характеризуються певними відмінностями в різних країнах. У сучасних умовах у країнах з розвиненою ринковою економікою, як правило, передбачається підзвітність центральних банків законодавчим органам державної влади. У більшості таких країн центральні банки мають певну незалежність від виконавчих органів державної влади. Так, статут Європейського центрального банку (ЄЦБ) передбачає, що Банк не може отримувати ніяких інструкцій від політичних органів Європейського Союзу (ЄС) і національних урядів, а останні зобов’язані не порушувати принципу незалежності ЄЦБ. Такі самі вимоги щодо взаємовідносин центральних банків і виконавчих органів державної влади були внесені в закони, що регламентують діяльність центральних банків країн ЄС. Незалежність центрального банку як обов’язкового елементу передбачає його самостійність у визначенні та реалізації грошово-кредитної політики. При цьому незалежність центрального банку розглядається як гарантія його ефективної діяльності, тобто як гарантія проведення банком виваженої грошово-кредитної політики, спрямованої на забезпечення стабільності національної грошової одиниці і зорієнтованої на перспективу.

Проте слід відзначити, що незалежність центрального банку має відносний характер, тобто вона не є абсолютною. Центральний банк не може проводити грошово-кредитну політику ізольовано від уряду, адже вона є лише однією зі складових загальнодержавної економічної політики, і для того, щоб грошово-кредитна політика була успішною, центральний банк повинен взаємодіяти з урядом, який визначає фіскальну, бюджетну, цінову, інвестиційну політику тощо.

Важливим аспектом, що характеризує взаємовідносини центральних банків з органами державної влади, зокрема з урядом, є фінансові відносини з приводу фінансування дефіциту державного бюджету. Для того щоб запобігти можливому тиску уряду на центральний банк щодо додаткової емісії грошей з метою розв’язання проблеми дефіциту бюджету, у переважній більшості країн з розвиненою ринковою економікою на законодавчому рівні передбачається розмежування державних фінансів і коштів центрального банку. Це розмежування набуває форми заборони центральному банку надавати уряду прямі кредити на фінансування дефіциту державного бюджету, а також купувати державні цінні папери на первинному ринку, тобто безпосередньо в емітента, в уряду.

Центральні банки, як правило, є економічно незалежними органами, що мають самостійний бюджет (кошторис). Вони здійснюють свої видатки за рахунок власних доходів, а перевищення доходів над видатками спрямовують до державного бюджету, не сплачуючи при цьому податків[3]. Економічна незалежність підкреслює особливий статус центрального банку порівняно з іншими владними структурами, які фінансуються за рахунок бюджетних асигнувань і залежать, таким чином, від виділення їм коштів парламентом та урядом.

Порядок призначення керівництва центрального банку також є важливим фактором, що визначає його статус. У переважній більшості розвинених країн керівники центрального банку (президент, віце-президент) призначаються на посаду главою держави або обираються законодавчим органом державної влади із кандидатур, запропонованих главою держави[4]. Строки, на які призначаються керівники центрального банку, зазвичай перевищують строк дії мандата виконавчої влади, що дає можливість, по-перше, усунути в діяльності центрального банку елемент політичної нестабільності у період зміни уряду, а по-друге, проводити грошово-кредитну політику, зорієнтовану на довгострокову перспективу.

У різних країнах існують різні моделі побудови центральних банків та їхньої організаційної структури. Розглянемо для порівняння побудову центральних банків двох країн — США, країни з розвинутою ринковою економікою, та Росії — новоствореної країни.

У США роль центрального банку виконує Федеральна резервна система (ФРС). Вона має найнезвичайнішу структуру з усіх центральних банків світу, що являє собою особливе поєднання державних та приватних елементів, централізованих та децентралізованих складових. Зокрема, організаційна структура ФРС, відображає, з одного боку, принципи децентралізації у реалізації грошово-кредитної політики та у регулюванні діяльності банків, а з іншого — підпорядкування єдиному центру, який визначає основні засади грошово-кредитної політики і скеровує діяльність усієї системи.

ФРС складається з кількох організаційних ланок: Рада керуючих, Федеральний комітет відкритого ринку, 12 федеральних резервних банків, консультаційні ради[5].

Рада керуючих — вищий адміністративний орган управління ФРС. Він складається з семи членів, яких призначає президент США за згоди сенату. Термін їхніх повноважень тривалий — 14 років і розведений у часі, тобто один член Ради змінюється кожні два роки. Голова Ради призначається президентом на чотири
роки з членів Ради. Він може бути призначений повторно, якщо термін його роботи як члена Ради не минув.

Рада керуючих визначає стратегію грошово-кредитної політики та основні інструменти її реалізації. Зокрема, Рада має повноваження затверджувати зміни офіційної облікової ставки, що приймаються за рішенням федеральних резервних банків, установлювати для комерційних банків норму обов’язкових резервних вимог, доводити до федерального комітету відкритого ринку основні орієнтири щодо зміни грошової маси. Рада керуючих виконує регулятивно-наглядову функцію стосовно федеральних резервних банків, банків — членів ФРС, банківських холдингових компаній, банківських об’єднань тощо.

Рада керуючих підзвітна Конгресу. Її обов’язком є регулярні доповіді парламенту США та його комітетам про стан економіки, грошового ринку, банківської системи, про політику ФРС та її реалізацію на конкретному етапі.

Федеральний комітет відкритого ринку відіграє важливу роль у ФРС, оскільки в його розпорядженні перебуває найефективніший інструмент реалізації грошово-кредитної політики — проведення операцій з цінними паперами на відкритому ринку. Крім того, з метою реалізації політики ФРС щодо обмінного курсу національної грошової одиниці Комітет проводить операції на міжнародних ринках грошей і капіталів та з центральними банками інших країн. Комітет здійснює операції через федеральний резервний банк Нью-Йорка. До складу Комітету входять усі сім членів Ради керуючих ФРС та п’ять президентів федеральних резервних банків, одним з них є президент Федерального резервного банку Нью-Йорка. Інші президенти працюють у комітеті за принципом ротації, тобто їх призначають на посаду членів Комітету на рік.

Федеральні резервні банки створені у 12 резервних округах. Вони не є державними структурами, їх капітал належить банкам — членам ФРС. Проте у своїй діяльності банки керуються Основними засадами грошово-кредитної політики, визначеними Радою керуючих ФРС, а не принципом максимізації прибутку. Федеральні резервні банки відповідають за реалізацію грошово-кредитної політики, здійснюють емісію та вилучення банкнот з обігу, обслуговують комерційні банки свого округу, здійснюють нагляд за ними, ведуть рахунки Казначейства, розміщують державні цінні папери, здійснюють інкасування чеків, організовують кліринг та оплату чеків, беруть участь у проведенні міжбанківських розрахунків через систему Fedwіre, якою володіє та управляє ФРС, тощо.

Центральний банк Російської Федерації (Банк Росії) утворює єдину централізовану систему з вертикальною структурою управ­ління. До системи Банку Росії входять центральний апарат, територіальні установи, розрахунково-касові центри, польові установи, навчальні заклади та інші підприємства, установи та організації, які необхідні для здійснення діяльності Банку Росії. Територіальні установи Банку Росії — це національні банки автономних республік у складі Російської Федерації (РФ) та головні територіальні управління в інших суб’єктах РФ (краях, областях, автономних округах). Територіальні установи Банку Росії не мають статусу юридичної особи. Вони беруть участь у проведенні єдиної державної грошово-кредитної політики, підтримують стабільність банківської системи, забезпечують безперебійність функціонування системи розрахунків, здійснюють регулювання та нагляд за діяльністю банків тощо. Розрахунково-касові центри здійснюють розрахунково-касове обслуговування банків, а також представницьких і виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів Федерального казначейства, Міністерства фінансів Росії, державних позабюджетних фондів. Польові установи Банку Росії призначені для банківського обслуговування військових частин, установ і організацій Міністерства оборони РФ. На відміну від територіальних управлінь польові установи мають особливий статус. З одного боку, вони є складовою Банку Росії, з іншого — військовими установами і керуються військовим законодавством.

Банк Росії організований на базі державної власності. Він підзвітний Державній думі Федеральних зборів Російської федерації. Керівним органом Банку Росії є Рада директорів. До складу Ради входить голова Банку Росії і 12 членів. Голова Банку Росії призначається на посаду Державною думою терміном на чотири роки за поданням президента РФ. Члени Ради директорів призначаються на посаду Державною думою терміном на чотири роки за поданням голови Банку Росії, узгодженим з президентом РФ. Члени Ради директорів працюють на постійній основі в Банку Росії.

Рада директорів у взаємодії з Урядом розробляє Основні засади єдиної державної грошово-кредитної політики і забезпечує їх виконання, затверджує річну фінансову звітність, звіт про діяльність і кошторис видатків Банку Росії, приймає рішення щодо кількісних параметрів інструментів грошово-кредитного регулювання, зокрема нормативів, що регламентують діяльність банків, норми обов’язкових резервних вимог, рівня процентних ставок Банку Росії, ліміту операцій на відкритому ринку тощо.

З метою вдосконалення грошової і банківської систем Російської Федерації при Банку Росії створено Національну банківську раду. Вона складається із представників Ради федерації, Федераль­них зборів РФ, Державної думи, президента РФ, уряду РФ і голови Банку Росії. Повноваження Національної банківської ради такі:

розглядає Основні засади єдиної державної грошово-кре­дитної політики, а також інформацію Ради директорів з основних питань діяльності Банку Росії;

затверджує на черговий рік загальний обсяг витрат на утри­мання службовців Банку Росії, загальний обсяг витрат на їх пенсійне забезпечення, страхування життя і медичне страхування;

визначає аудиторську організацію — аудитора річної фінансової звітності Банку Росії;

вносить у Державну думу пропозицію щодо перевірки Рахунковою палатою РФ фінансово-господарської діяльності Банку Росії тощо.