2. 7. Державне управління в галузі інформаційних ресурсів
Державне управління та захист національних інформаційних ресурсів є важливою складовою державної інформаційної політики та інформаційної безпеки України.
Системою управління та захисту інформаційних ресурсів доцільно вважати організовану сукупність центральних державних органів, органів регіонального і місцевого самоврядування, їхніх спеціальних підрозділів, служб, посадових осіб, підприємств, установ, інших суб'єктів господарювання, громадських організацій та окремих громадян, об'єднаних цілями і завданнями щодо формування, зберігання, поширення інформаційних ресурсів, задоволення інформаційних потреб особистості, суспільства й держави, впровадження спеціальних заходів і засобів захисту інформаційних ресурсів та прав суб'єктів інформаційної діяльності в рамках чинного законодавства України.
Чинне інформаційне законодавство не дає повного юридичного трактування поняття «національні інформаційні ресурси», а без теоретично і юридичне обґрунтованого визначення понятійного апарату щодо інформаційних ресурсів формування як системи національних інформаційних ресурсів, так і державного управління цією системою є проблематичним. Так, у ст. 1 Закону України «Про національну програму інформатизації» «інформаційний ресурс» визначено як «сукупність документів в інформаційних системах (бібліотеках, архівах, банках даних тощо)».
Важливими ознаками інформаційного ресурсу є те, що він може мати такі характеристики: бути системотворним і керівним фактором діяльності людини, суспільства і держави; позитивно впливати на соціально-економічний розвиток суспільства і держави та забезпечення національної безпеки; завдавати шкоди суспільному життю у разі дефіциту, низької його якості або негативної інформаційної експансії з боку інших країн; бути об'єктом кримінальних зазіхань і спеціальних заходів і засобів захисту; мати якості й ознаки, Що притаманні іншим ресурсам.
Таким чином, узагальнення суттєвих ознак інформаційних ресурсів та об'єктивних законів, що діють в інформаційній сфері, є підставою для висновку про те, що в основі формування, розвитку і ефективного використання національних інформаційних ресурсів, за умов постіндустріально-го суспільства та ринкової економіки, повинна бути споживча вартість в усіх сферах діяльності особи, суспільства і держави, а саме: політичній, економічній, науковій, освітній, соціо-культурній, оборонній, ринковій інформаційній тощо.На думку вітчизняних дослідників, зокрема, Кани-гіна Ю.М., Калитича Г. І., інформаційний ресурс — це доступні для безпосереднього використання дані й знання, невід'ємною характеристикою яких є їхня прагматична цінність, що визначається практичними потребами в їхньому матеріально-енергетичному уречевленні в інтересах вирішення певних практичних завдань. Інформаційний ресурс є інтелектуальним ресурсом, результатом колективної творчості й головна складність у розумінні його природи і функцій полягає у розкритті механізму переходу «знань в силу», способів його впливу на фактори розвитку людства.
На думку авторів, для всебічного обговорення і визначення у правовому плані може бути запропоновано поняття «національні інформаційні ресурси» у такій редакції.
Національні інформаційні ресурси — це результати інтелектуальної діяльності в усіх сферах життєдіяльності людини, суспільства і держави, зафіксовані на відповідних матеріальних носіях інформації як окремі документи і масиви документів, бази і банки даних і знань, усі види архівів, бібліотеки, музейні фонди та інші, що містять дані, відомості і знання, які є об'єктом права власності будь-якого суб'єкта України і мають споживчу цінність (політичну, економічну, наукову, освітню, соціокультурну, оборонну, ринкову, історичну, інформаційну тощо).
На національні інформаційні ресурси має розповсюджуватись юрисдикція України. Це — здобуток нації.
Чинне законодавство України також не встановлює повного юридичного трактування складових інформаційних ресурсів. Не визначені вичерпні критерії віднесення інформаційних ресурсів до категорій державних та недержавних. Таке становище створило і надалі створюватиме труднощі щодо формування системи національних інформаційних ресурсів (CHIP), управління цією системою, а також у правовому оформленні функцій, пов'язаних з володінням, використанням і розпоряджанням інформаційними ресурсами.
Відповідно до Закону України «Про власність», суб'єктами права власності в Україні визначені: народ України, громадяни, юридичні особи та держава. Таке право власності може належати також й іншим державам, їхнім юридичним особам, спільним підприємствам, громадянам інших держав та особам без громадянства (ст. 3). У ст. 40 цей Закон визначає суб'єкти права інтелектуальної власності, серед яких є і держава.
У Законі України «Про інформацію», встановлено, що підставами виникнення права власності на інформацію можуть бути: створення інформації своїми силами і за свій рахунок; договір на створення інформації; договір, що містить умови переходу права власності на інформацію до іншої особи. Інформація, створена на кошти державного бюджету, є державною власністю.
З огляду на наведене і з урахуванням права власності, до складових національних інформаційних ресурсів можна віднести:
• інформаційні ресурси держави;
• інформаційні ресурси інших суб'єктів інформаційної
діяльності.
Особливо важливим є визначення підстав для віднесення інформаційних ресурсів до категорії державних. Правова норма про те, що інформація, яка створена на кошти державного бюджету, є державною власністю, не є вичерпною.
У зарубіжній практиці визначальним критерієм віднесення інформаційних ресурсів до категорії державних або інформації державного сектору, встановлюється на підставі джерел їхнього походження та фінансування.
В Україні значна частина інформаційних ресурсів створюється за рахунок вторинного розподілу бюджетних коштів через різні позабюджетні фонди, що створюються за рахунок платників податків. Частина інформаційних ресурсів органів місцевого самоврядування створюється не тільки за рахунок державного бюджету, а й за кошти платників податків. Залишається невизначеним і правовий статус, з погляду права власності, інформаційних ресурсів акціонерних товариств, в яких держава володіє 100% або контрольним пакетом акцій, а також некомерціиних організацій, які створені державою чи за її участю.
Отже, до державних інформаційних ресурсів доцільно було б відносити інформаційні ресурси створені, придбані, накопичені за рахунок коштів державного бюджету, позабюджетних державних фондів та платників податків. Такий підхід до визначення державних інформаційних ресурсів створюватиме умови, за яких буде неможливим неправомірне привласнення або приховування інформаційних ресурсів, віднесених до цієї категорії, особливо у процесі приватизації виробничих і наукових підприємств, установ і організацій, витоку за кордон разом з науковими емігрантами та недобросовісними партнерами і конкурентами.
Залишається актуальною проблемою правове визначення галузей і видів інформаційних ресурсів з урахуванням наявної практики і накопичення суспільного досвіду.
Законом України «Про інформацію» встановлено, що основними галузями інформації є політична, економічна, духовна, науково-технічна, соціальна, екологічна, міжнародна (ст. 17), а основними видами інформації — статистична, масова, про діяльність державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування, правова, про особу, довідково-енциклопедичного характеру, соціологічна (ст. 18).
Якщо визначення галузей дає певне уявлення про відносно самостійні сфери життя і діяльності суспільства й держави, то визначення видів інформаційних ресурсів призначене для формування системи державного управління національними інформаційними ресурсами. Наведений перелік видів інформації не є вичерпним і не враховує деякі види та підвиди інформаційних ресурсів, що традиційно існують і для формування та накопичення яких створено певні системи управління. Окрім того, визначені види інформації не розкривають змісту галузей інформації. Так, в Законі України «Про інформацію», наприклад, визначена як галузь інформації «економічна» (ст. 17), однак зміст цієї галузі у вигляді видів інформації, з яких вона складається, Законом не встановлено, що створює певні труднощі щодо формування системи національних інформаційних ресурсів. До галузі економічної інформації було б доцільно, на думку авторів, віднести види інформаційних ресурсів сфери матеріального виробництва, фінансів, зовнішньоекономічної діяльності, природних ресурсів тощо.
Аналогічних підходів слід було б дотримуватися і щодо складових (видів і підвидів) інших галузей інформації, а саме: політичної, духовної, соціальної тощо. Дискусійним є питання щодо виділення (як окремих видів інформації) інформаційних ресурсів довідково-енциклопедичного характеру та соціологічної інформації (ст. 24, 25). Очевидно, при розробці згаданих положень, було взято до уваги спосіб створення інформації визначеного виду, а також технологічні можливості її надання. Тому рекламні повідомлення і оголошення віднесені до довідкової, за характером, інформації. Це ж стосується і енциклопедичної та соціологічної інформації. Питання щодо виділення таких видів інформації, як окремих, потребує відповідного нормативного доопрацювання.
Закон України «Про інформацію» не враховує, що в Україні створено і традиційно діє система національних інформаційних ресурсів, яка має міжвідомчі й відомчі ознаки та охоплює:
^ інформаційні ресурси матеріального виробництва, соціальної, фінансової сфер та державного майна і нерухомості;
>• інформаційні ресурси державної статистики;
> інформаційні ресурси науково-технічної інформації;
> інформаційні ресурси архівного фонду;
> інформаційні ресурси бібліотечного фонду;
> інформаційні ресурси музейного фонду;
> інформаційні ресурси податкової служби України;
> інформаційні ресурси правоохоронних і силових струк
тур тощо.
Функціонування вказаних систем інформаційних ресурсів регламентується відповідними законами та низкою нормативних документів.
Важливе місце в загальній системі національних інформаційних ресурсів належить інформаційним ресурсам органів державної влади і управління, місцевого і регіонального самоврядування.
У Законі України «Про інформацію», як вид інформації, визначена «інформація про діяльність державних органів влади та місцевого самоврядування» (ст. 18). «Це офіційна документована інформація, яка створюється в процесі поточної діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади, органів місцевого і регіонального самоврядування» (ст. 21).
Закон України «Про науково-технічну інформацію» визначає основи державної політики в галузі науково-технічної інформації, порядок її формування і реалізації в інтересах науково-технічного, економічного і соціального прогресу країни. Метою Закону є створення в Україні правової бази для одержання та використання науково-технічної інформації.
Законом регулюються правові і економічні відносини громадян, юридичних осіб, держави, що виникають при створенні, одержанні, використанні та поширенні науково-технічної інформації, а також визначаються правові форми міжнародного співробітництва в цій галузі.
У Законі України «Про науково-технічну інформацію» до основних завдань національної системи науково-технічної інформації віднесена «підготовка аналітичних матеріалів, необхідних для прийняття державними органами місцевого і регіонального самоврядування рішень з питань науково-технічного, економічного і соціального розвитку країни» (ст. 9).
Наведене е підставою для висновків про те, що інформаційні ресурси державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування містять такі складові (підвиди інформаційних ресурсів):
- інформаційні ресурси для задоволення потреб органів
державної влади і управління для прийняття управлінських
рішень на всіх рівнях ієрархічної структури (формується по
за органами державної влади і управління);
- інформаційні ресурси про діяльність законодавчої, ви
конавчої, судової влади, органів місцевого і регіонального са
моврядування (внутрішній ресурс цих органів).
Система державного управління першою складовою цього виду інформаційних ресурсів залишається неврегульованою на законодавчому рівні, оскільки не визначено обов'язки, , права і відповідальність суб'єктів інформаційних відносин, що виникають у процесі їхньої діяльності. Друга складова вказаного виду інформаційних ресурсів, що містять інформацію про діяльність законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, чинним законодавством регулюється, в основному, через забезпечення права на інформацію (Закон України «Про інформацію», ст. 9, 10).
Разом з тим, реалізація права на інформацію не забезпечується необхідним правовим регулюванням суспільних інформаційних відносин, а саме:
- рекомендовані шляхи доведення інформації про
діяльність державних органів та органів місцевого самовря
дування до зацікавлених осіб і до населення виявилися не
ефективними (Закон України «Про інформацію», ст. 21);
| 4і |
- право на інформацію не корелюється з обов'язками дер
жавних органів і юридичних осіб формувати інформаційні
ресурси, які передбачені для відкритого загального доступу,
а також залишається невизначеним питання про те, хто приймає рішення про порядок, строки, обсяги й форми реєстрації й накопичення таких інформаційних ресурсів;
- законодавством передбачено створення у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації, однак без визначення на рівні правових норм компетенції державних органів щодо обов'язкового створення таких служб і систем вказана правова норма залишиться декларацією.
Закон про захист інформації в автоматизованих системах (АС)1 встановлює основи регулювання правових відносин щодо захисту інформації в автоматизованих системах за умови дотримання права власності громадян України і юридичних осіб на інформацію та права доступу до неї, права власника інформації на її захист, а також встановленого чинним законодавством обмеження на доступ до інформації. Інформація в АС — сукупність усіх даних і програм, які використовуються в АС незалежно від засобу їх фізичного та логічного представлення. Захистом інформації є сукупність організаційно-технічних заходів і правових норм, призначених для запобігання заподіянню шкоди інтересам власників інформації.
Згідно Закону, право власності на інформацію, створену як вторинну в процесі обробки в АС, встановлюється з урахуванням норм авторського права на підставі угоди між власником вхідної інформації і користувачем АС. Якщо такої угоди немає, то така інформація належить користувачу АС, який здійснив цю обробку. Користувач АС може проводити обробку інформації лише за наявності згоди на те її власника або уповноваженої ним особи, якщо ця інформація не віднесена до категорії загальнодоступної.
Указ Президента України №928/2000 від 31.07.2000 «Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні» вказує, що у найближчий час повинні були бути створені відповідні економічні, правові, технічні та інші умови для забезпечення широкого доступу громадян, навчальних закладів, наукових та інших установ і організацій всіх форм власності, органів державної влади і органів місцевого самоврядування, суб'єктів підприємницької діяльності до мережі Інтернет.