2.4. Критерії ефективності та основні етапи природокористування в Україні

2.4. Критерії ефективності та основні етапи природокористування в Україні

Термін «природокористування» є одним із найпоширеніших у сучасній літературі. Але виповнений він різним змістом. Найчастіше його вживають тоді, коли мова йде про використання природних ресурсів у процесі суспільного виробництва з метою задоволення матеріальних і культурних потреб суспільства. Іноді під ним розуміють сукупність впливу людства на географічну оболонку Землі. Але в усіх випадках під природокористуванням мається на увазі сукупність усіх форм експлуатації природо-ресурсного потенціалу і заходів з його збереження, вирізняючи з цього процесу три аспекти: а) видобуток і переробку природних ресурсів, їх відновлення чи відтворення; б) використання та охорону природних умов середовища проживання; в) збереження, відтворення (відновлення) екологічної рівноваги природних систем, що служить основою збереження природо-ресурсного потен­ціалу суспільства.

Механізм господарювання в царині природокористування являє собою систему заходів з управління, планування та економіч­ного стимулювання, спрямованого на раціональне природокористування.

Об’єктивним критерієм винесення рішень з приводу альтернативних стратегій використання навколишнього середовища служить економічна оцінка природних ресурсів.

Під системою економічних оцінок природних ресурсів розуміють систему централізовано встановлених нормативів максимально допустимих затрат на збереження даного природного блага і нормативів мінімально допустимої ефективності експлуатації природних ресурсів.

Економічна оцінка природних ресурсів являє собою грошовий вираз довгострокового ефекту від їх експлуатації. Вартісна оцінка природних ресурсів необхідна для економічного обґрунтування вкладень у відтворення, охорону і раціоналізацію використання природних багатств і вибору найвигідніших із народногоспо­дарських позицій засобів їх утилізації. Необхідність визначення економічної оцінки природних ресурсів було визнано не відразу. У стратегії природокористування можна виокремити три етапи:

Перший етап — початок 20-х — середина 50-х років ХХ століття. В економічній науці домінувала концепція безкоштовності природних ресурсів. Вважалося, що оскільки природні ресурси не є об’єктами купівлі — продажу, то методологічно неправильно оцінювати їх у вартісному виразі, а впровадження оцінки природних ресурсів у господарську практику гальмуватиме розроблення корисних копалин, розширення сільськогосподарського виробництва. Спробу ввести рентні відносини було перервано зі створенням колгоспів, а земельні кадастри оголошено буржуазною категорією, неприйнятною для соціалістичної практики. Природні ресурси, особливо в довоєнні роки, здавалися невичерп­ними. Тому розроблялися найзручніші родовища з високим вмістом корисної речовини в руді, в сільськогосподарському виробництві переважали екстенсивні методи господарювання, цілинні землі уявлялися вели­ким резервом для екстенсивного розвитку сільського господарства, а лісові ресурси Східного Сибіру і Далекого Сходу Росії — безмежними для лісозаготівлі. Затрати, необхідні для освоєння нових земель і втягнення їх у господарський обіг, були невеликими.

Другий етап стратегії природокористування розпочався на зламі 60—70-х років і тривав до початку 80-х ХХ століття. Резерви сільськогосподарських угідь, придатні до експлуатації, було вичерпано. Істотно погіршились умови видобутку ресурсів на родовищах, розроблення яких дозволяло отримувати дешеву сировину, зокрема почала рости собівартість видобутку донецького вугілля. Із 25 млн га розораних цілинних земель 12 млн виявились ерозійними, суховії зривали на значних площах розораний глибокими плугами гумус. У лісовому господарстві знизився обсяг заготівлі деревини та й собівартість її також зросла. Все це свідчило про помилкові уявлення про природні ресурси щодо їх безкоштовності, невичерпності, про те, що вони — тільки подарунок природи людині.

Третій етап (початок 80-х років ХХ століття) пов’язаний з необхідністю економічної оцінки природних ресурсів на основі певних вартісних критеріїв, уявлення про які пройшло відносно тривалу еволюцію.

Питання про економічну оцінку природних ресурсів постає лише, коли людина вступає у взаємодію з ними в процесі господарської діяльності. Саме тому оцінка має відображати результат зіставлення властивостей природного об’єкта з вимогами до нього суспільства. Матеріали дискусії з питань оцінки природних ресурсів, яка проводилася в кінці 60-х років, показують, що об’єктивна необхідність оцінки природних ресурсів обумовлюється дією загальних економічних законів, їх роллю і змістом в процесі виробництва незалежно від будь-якої певної суспільної формації, а ступінь цієї необхідності — рівнем розвитку матеріального виробництва, характером способу виробництва.

Не існує досі однозначного розуміння щодо терміну «економічна оцінка» як в загальному смислі, так і стосовно природних ресурсів. Г. М. Мкртчян при визначенні розміру втрат, які завдає виробництво довкіллю, стверджує, що необхідно передусім мати інформацію про цінність природних ресурсів і умов як благ, з точ­ки зору їх корисності, тобто здатності задовольняти певні потреби суспільства.

Такою інформацією має бути їх економічна оцінка — міра народногосподарського ефекту, що привноситься ними. Економічна оцінка природних ресурсів також розуміється як грошовий вираз народногосподарської цінності (народногосподарського ефекту) природних благ, які отримуються при їх використанні. Іншими словами, відносної дохідності, що одержана від природних ресурсів різної якості в різних природноекономічних районах. А. К. Гофман під системою економічних оцінок природних ресурсів розуміє систему централізовано встановлених народногосподарських нормативів ефективності експлуатації природних багатств[1]. Економічну оцінку природних ресурсів О. О. Мінц розумів як урахування впливу закономірних територіальних відмінностей у природних властивостях ресурсів і їх джерел на продуктивність суспільної праці. Під економічною оцінкою природних ресурсів в широкому значенні слова інші автори вбачають їх якіс­ну і кількісну характеристику як факторів і умов виробництва на основі єдиного критерію із застосуванням економічних показників або їх системи для оптимального використання у різних напрямах в інтересах суспільства і виявлення долі природних ресурсів у формуванні вартості готового продукту. Як бачимо, поняття економічної оцінки природних ресурсів тлумачиться неоднозначно. Воно застосовується в широкому діапазоні, починаючи від загальних положень про можливість використання тих чи інших багатств природи і закінчуючи визначенням «ціни» природних ресурсів, що виражає їх вартість. І все ж усі автори мають спільну позицію в тому, що розглядають як основний зміст економічних оцінок обумовлену закономірностями розвитку природи територіальну різницю у впливі природних властивос­тей ресурсів на продуктивність суспільної праці.

Існує думка, що економічну оцінку природних ресурсів не можна розглядати як економічну категорію, оскільки вона не виступає складовою частиною економічних відносин у процесі суспільного виробництва. Економічна оцінка природних ресурсів є результатом економічних розрахунків, на основі яких визначається прогноз цінності окремих компонентів природи. Економічна оцінка природних ресурсів має безперечний вплив на формування структури економіки, вибір заходів, пов’язаних з природо­охоронною діяльністю, формування соціально-економіч­них, науково-технічних програм розвитку підприємства, регіонів, країни. Економічна оцінка забезпечує стратегію розвитку окремого підприємства (від формування затрат до розподілу прибутку). За її допомогою формуються відносини на ринку природних ресурсів та ін. І оскільки природні ресурси є основою суспільного виробництва, то економічна оцінка грає роль у формуванні всіх економічних зв’язків суспільного виробництва, виконує планово-облі­кову і стимулюючу функції і в цьому контексті, безумовно, є еко­номічною категорією.

В економічній науці виникла затратна концепція природокористування, сутність якої полягає в тому, що природні ресурси повинні мати економічну оцінку, оскільки вони є предметом праці. Але критерієм вартісної оцінки природних ресурсів вважалися затрати на освоєння й підтримання об’єктів природокористування у стані, придатному для експлуатації. Хибність концепції полягала в тому, що в експлуатацію вводилися передусім ті ресурси, на освоєння яких витрачалося менше матеріальних і фінан­сових ресурсів та праці. Крім того, згідно з цією концепцією виходило, що ділянка чорнозему, яка має найвищу родючість і характеризується високою врожайністю, до того ж із низькими затратами праці на її освоєння, має меншу цінність для суспільст­ва, ніж ділянка дерново-підзолистих чи підзолистих ґрунтів, на освоєння якої витрачається більша кількість праці та матеріальних ресурсів.

Оскільки критерій економічної оцінки — «затрати» мав багато істотних вад, в економічній літературі з’явилася «результатна» концепція вартісної оцінки природних ресурсів. Критерієм оцінки природних ресурсів пропонувалися результати у вартісній фор­мі, що їх отримували внаслідок освоєння природного ресурсу. Наприклад, для економічної оцінки земельних ресурсів за основу брався грошовий вираз продукції, яку отримали з певної ділянки. Але ж результати сільськогосподарського виробництва залежать не тільки від затрат і розташування ділянки відносно ринку збуту тощо. Отже, жодна із запропонованих оцінок природних ресурсів — чи то оцінка, що базується на затратах з освоєння і підтримання об’єкта в експлуатаційному стані, чи побудована на вимірах результатів його функціонування, — не може повною мірою відображати ту цінність, яку має для суспільства той чи інший об’єкт природокористування. Тільки діалектична єдність (а не просто сума) затратного і результативного аспектів оцінки природних ресурсів дозволяє об’єктивно їх оцінити.

На цьому етапі природокористування було розроблено кадаст­ри природних ресурсів.

Проте наслідком затратно-результатного підходу до природокористування стала економічна оцінка природних ресурсів, яку звели до якісних характеристик: в основу її було покладено різні системи бальності, бонітети і подібні умовні шкали оцінок.

Ігнорування вартісної оцінки ресурсів та безкоштовність природних ресурсів обумовили певною мірою їх безгосподарне використання, некомплексну переробку сировини, недостатній рівень використання вторинних ресурсів. Так, під час спорудження ГЕС проектувальниками враховувалась лише вартість незібраного урожаю за один рік: звідси — неточне уявлення про буцімто найдешевшу електроенергію, яку виробляють ГЕС.

Як своєрідний синтез двох попередніх підходів в економічній науці обґрунтовується необхідність економічної оцінки природних ресурсів за критерієм ренти. Будучи, з одного боку, результат­ною характеристикою (перевищення результатів експлуатації будь-якого об’єкта над витратами), рента також виражає затрати. Але на відміну від фактичних, затрати, виражені в ренті, є затратами суспільно необхідними, що виникають за умови вибуття ресурсу, котрий підлягає оцінці.

Диференційна рента визначається різницею в затратах за використання гіршої з утягнених в обіг чи конкретної земельної ділянки, чи певних обсягів інших природних ресурсів. Приміром, земельна рента І виникає як надлишок суспільної ціни виробництва над індивідуальною ціною виробництва сільськогосподарської продукції на кращих і середніх за родючістю та вигідно розташованих стосовно ринку земельних ділянках порів­няно з гіршими. Оскільки ринкові ціни на ту саму продукцію однакові, а суспільству продукція сільського господарства потрібна як з кращих, так і з гірших ділянок землі, регулятором ринкових цін на неї стає вартість сільськогосподарської продук­ції, яка виробляється на гірших ділянках. Внаслідок цього сільськогосподарська продукція з кращих і середніх ділянок чи вигідно розташованих щодо ринку збуту дає додатковий прибуток — ренту.

Диференційна рента ІІ виникає як результат ефективності додаткових капіталовкладень у сільське господарство та видобувну промисловість, тобто вона обумовлена інтенсифікацією виробництва.

Отже, рента відображає диференціацію об’єктивних умов використання природних ресурсів. Вона становить прибуток, обумовлений не зусиллями працівників, а тільки якістю ресурсів, їх вичерпністю чи обмеженістю та близькістю до ринку збуту. Тому вона використовується для створення рівних умов функціонування підприємств і служить об’єктивним критерієм економічної оцінки природних ресурсів.

Цей етап природокористування відзначається намаганням створити господарський механізм управління процесом природокористування адміністративними, правовими, економічними і екологічними методами. На початку 80-х років запроваджуються платежі за природні ресурси і забруднення навколишнього середовища. І хоча вони мали здебільшого символічний характер, порівняно з попередніми етапами це був крок уперед до раціонального природокористування.

На третьому етапі природокористування особливі зміни відбулися в наукових підходах до раціонального використання природного середовища. Економічна наука вперше розробляє нові поняття, насамперед суспільні витрати, пов’язані з проблемами навколишнього середовища, куди входять і затрати на додаткову компенсацію негативних наслідків забруднення довкілля і затрати на відвернення і боротьбу із його забрудненням. Вперше
обґрунтовується поняття екологічних і соціальних збитків, які завдаються забрудненням середовища, обґрунтовуються і роз­робляються методики визначення їх обсягів.

В науковій літературі (К. Г. Гофман та ін.) виділяють три основні групи витрат, обумовлених забрудненням навколишнього середовища:

витрати на боротьбу із забрудненням (будівництво та експ­луатація різних очисних і переробних пристроїв), впровадження безвідходних технологій тощо;

витрати на компенсацію негативних наслідків забруднення довкілля;

витрати на компенсацію втрат сировини, оскільки через недосконалі процеси частина його надходить в навколишнє середовище.

Одним із складних наукових завдань є розрахунок і зіставлення загальної суми витрат держави на охорону навколишнього середовища і раціональне використання природних ресурсів.

Проблема правильної оцінки загального обсягу і структури витрат продовжує залишатися дискусійною і належить до пріоритетних завдань екологічної політики, оскільки це вкрай необхідно при формуванні відповідних статей державного бюджету, визначенні обсягів і напрямів природоохоронної діяльності.

Рис. 2.2. Структура екологічних витрат суспільного виробництва
(Лук’янчик М. Н., Потравний І. М. — 2001 р.)

Автори М. Н. Лук’янчик, І. М. Потравний до екологічних затрат відносять:

поточні затрати підприємств, організацій і закладів на охорону навколишнього середовища;

затрати на капітальний ремонт основних фондів природоохоронного призначення;

капітальні вкладення на охорону довкілля;

утримання заповідників та інших територій, які особливо оберігаються державою;

витрати на наукові дослідження в галузі охорони довкілля;

витрати на утримання і діяльність державних органів у сфері навколишнього середовища, в тому числі оплата праці управлінських і контролюючих органів з охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів;

затрати на екологічну освіту;

витрати різних суспільних і комерційних організацій екологічної спрямованості.

Додаткові складності виникають і при визначенні обсягів екологічних затрат підприємств і організацій, пов’язаних із впровадженням екологічно чистих видів палива, сировини, маловідходних ресурсо- та енергозберігаючих технологій тощо.

На сьогодні в Україні в основному сформовано правову базу природокористування. Вона виходить із визнання вартості та ціни різного роду природних ресурсів, регулює платність природокористування на основі рентних відносин. Поряд з диференційованими платежами за користування ресурсами вона передбачає платежі за забруднення навколишнього природного середовища за принципом «забруднювач платить», штрафи та інші санкції за порушення лімітів природокористування тощо. Але існуюча правова база, що регулює природокористування, потребує подальшого удосконалення. Не менш важливим є суворе дотримання чинного законодавства в цій сфері.