2.8. Конституція України — основа подальшого розвитку національного законодавства
2.8. Конституція України — основа подальшого розвитку національного законодавства
Конституцiя України 1996 р., як уже наголошувалось, є надзвичайно важливим полiтико-правовим документом, бо зафiксувала вiдповiдний стан розвитку нашої держави i суспiльства, їх правової системи. В нiй мiстяться норми не лише юридичного, а й полiтичного характеру, якi взаємозумовленi, взаємопов’язанi і створюють основу, необхiдну для регулювання найважливіших суспiльних вiдносин, забезпечення прав i свобод людини та гiдних умов її життя, подальшого розвитку нашої держави. Саме в цьому полягає соцiальна цiннiсть Основного Закону, що дає можливiсть розглядати його значення i роль як у полiтичному, так i юридичному аспекті. Насамперед слiд зазначати, що Конституцiя України, маючи найвищу юридичну силу в нашiй державi, не вiдрiзняється цим вiд конституцiй iнших держав. Вона є своєрiдним ядром нацiональної правової системи України, де дiє велика кількість законiв і пiдзаконних нормативно-правових актiв, якi створюють досить великий правовий простiр. Взагалi становлення законодавства у будь-якiй державi незалежно вiд її соцiально-економiчної орiєнтації, величини територiї, чисельностi населення, рiвня економiчного i соцiального розвитку тощо вiдбувається за певними закономiрностями. Однiєю з них є те, що конституцiя будь-якої держави — основа розвитку та вдосконалення чинного законодавства, своєрiдний фундамент побудови правової системи, здiйснення державно-правових перетворень. Тому нову Конституцію України слiд розглядати як основу подальшого розвитку законодавства i правової системи у цiлому.
Виокремимо чотири напрями такого розвитку: перший — це прийняття нових законiв, якi випливають з Конституцiї; другий зводиться до приведення чинного законодавства у вiдповiднiсть з Основним Законом; третій — це гармонізація законодавства з міжнародним правом. Щодо четвертого напряму, то вiн полягає у вдосконаленнi окремих норм самої Конституцiї.
Розглядаючи першi два напрями, насамперед слiд вказати, що Конституцiя України є особливим i єдиним законом, з якого бере витоки вся правова система держави. У ст. 8 Конституції мiститься важливе положення: «Конституцiя України має найвищу юридичну силу. Закони та iншi нормативно-правовi акти приймаються на основi Конституцiї України i повиннi вiдповiдати їй». Це важливе як методологiчне, так i суто юридичне вихiдне положення слiд враховувати у законотворчому процесi. Одночасно потрiбно зазначити, що Основний Закон мiстить норми, якi передбачають необхiднiсть прийняття конкретних законiв. I сьогоднi, реалiзуючи їх, уже прийнято деякі, в тому числі «Про Конституцiйний Суд України» (ст. 147—153), «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (ст. 101), «Про Рахункову палату» (ст. 98), «Про мiсцеве самоврядування в Українi» (ст. 140—146), «Про столицю України — місто-герой Київ» (п. 16 ч. 1 ст. 92), «Про місцеві державні адміністрації» (ст. 118, 119), «Про Національний банк України» (ст. 100), «Про Вищу раду юстицiї» (ст. 131), «Про звернення громадян» (ст. 40), «Про державнi нагороди України» (п. 5 ч. 2 ст. 92), «Про вiдпустки» (ст. 45), «Про вибори народних депутатiв України» (ст. 77), «Про політичні партії в Україні» (п. 11 ч. 1 ст. 92), «Про правовий режим надзвичайного стану» (п. 19 ч. 1 ст. 92) та деякі інші.
Взагалi необхiдно було розробити i прийняти понад 60 законiв, що випливають безпосередньо з Конституцiї України. Таким чином, вона визначає нагальність розробки i послiдовного здiйснення широкої програми законодавчих робiт, пов’язаної з прийняттям нових законiв і внесенням змiн до чинних законо-
давчих актiв.
Прийняття Конституцiї спричинило появу абсолютно нових суспiльних вiдносин, внесло суттєвi змiни в iснуючi. Це, в свою чергу, вимагає якнайшвидшого внесення змiн i у правове регулювання вiдносин, ще глибшого проникнення права у суспiльне i державне життя. У той же час слiд зазначити, що Верховна Рада України, починаючи з другої половини 1990 р., за 10 років прийняла близько 2 тис. законiв. Це надзвичайно велика робота. Вагоме значення для розвитку законодавства на основi Конституцiї України має прийняття нових кодексiв, зокрема Бюджетного, Податкового, Цивiльного, Господарського та ін. Як відомо, деякі зі згаданих нині уже прийняті, деякі перебувають на різних стадіях розгляду.
Конституцiя України 1996 р. вимагає i внесення певних змiн до чинних законодавчих актiв з тим, щоб вони їй вiдповiдали. Цi змiни стосуються питань органiзацiї самоврядування, власностi, охорони навколишнього природного середовища, надзвичайного стану, вдосконалення юридичної відповідальності, судоустрою, боротьби з корупцiєю та iн.
Згiдно з положеннями Основного Закону є необхiднiсть внесення змiн i до кодифiкованих законодавчих актiв, поки не будуть прийнятi новi. Це стосується кодексiв про надра, про адмiнiстративнi правопорушення, цивiльного i цивiльного процесуального, кримiнально-процесуального, повiтряного, торговельного мореплавства, митного, водного, сiмейного, земельного, про працю та iн.
Нині майже до половини прийнятих Верховною Радою України законодавчих актів вносяться відповідні зміни. Це зумовлюється передусім нестабільністю економічної, соціальної і політичної ситуацій в нашій державі, що вимагає адекватного реагування з боку законодавця.
Реалiзацiя положень Конституцiї України спричинила виникнення, як зазначалось, абсолютно нових суспiльних вiдносин (наприклад, дiяльностi Конституцiйного Суду України, Рахункової палати, Центральної виборчої комiсiї, Вищої ради юстицiї, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органiв мiсцевого самоврядування тощо).
Суттєве значення має Конституцiя України i для розвитку законодавства на основi мiжнародних договорiв, оскiльки, ратифiкуючи той чи iнший з них, Верховна Рада України таким чином «збагачує» нацiональне законодавство. Це, з одного боку. З iншого — український законодавець повинен намагатися привести вiтчизняне законодавство у вiдповiднiсть з мiжнародним правом. Це теж сприяє подальшому розвитку законодавства України. Пiсля прийняття у 1996 р. Основного Закону за п’ять наступних років було прийнято 341 закон (майже третина загальної кiлькостi прийнятих стосувались ратифiкацiї вiдповiдних мiжнародних договорiв). Варто зазначити, що Конституцiя України передбачає ратифiкувати мiжнароднi договори, якi не суперечать їй. Щодо iнших, навiть важливих для нашої держави, то їх укладення можливе лише пiсля внесення вiдповiдних змiн до Основного Закону.
Безперечно, прийняття у 1996 р. Конституцiї України є важливим кроком на шляху подальшого, системнішого розвитку законодавства нашої держави. Адже Конституцiя як Основний Закон є серцевиною, своєрiдним ядром як правової системи в цiлому, так i законодавчої зокрема. Як йшлося, вона виступає пiдґрунтям нормативно-правового масиву законодавчих актів з урахуванням iєрархiчного, галузевого та iнших аспектiв. Це стосується як прийняття нових законiв, так i приведення чинного законодавства у вiдповiднiсть з Конституцiєю. Інакше кажучи, її слiд розглядати i як органiзацiйну, координуючу основу не лише подальшого розвитку законодавства, а й здiйснення державно-правової реформи, адже мають вдосконалюватися як законодавча й iнша нормативно-правова система, так i ряд державних iнститутiв.
Щодо розвитку законодавства як однієї зі складових зазначеної державно-правової реформи, то в Iнститутi законодавства Верховної Ради України свого часу були проведенi вiдповiднi науково-дослiднi роботи. Результатом їх стали Концепцiя розвитку законодавства України на 1997—2005 рр., а також Орiєнтовна програма законопроектних робiт в Україні на цей же перiод. Цi матерiали були обговоренi у 1996 р. на Всеукраїнськiй науково-практичнiй конференцiї, органiзованiй i проведенiй Iнститутом законодавства. З урахуванням положень Конституцiї України 1996 р., а також рекомендацiй, висловлених на конференцiї, названi документи були доопрацьованi i сьогоднi використовуються парламентом у законодавчiй дiяльностi.
Щодо четвертого напряму — вдосконалення норм самої Конституції України, то слід сказати про таке. Як уже йшлося, рiвень розвитку законодавства, його якiсть значною мiрою залежать вiд його вiдповiдностi положенням Конституцiї України як Основного Закону. Чим досконалiшою вона буде, тим досконалiшим стане вiтчизняне законодавство. Це аксiома, яку можна застосувати до будь-якої держави. Одночасно варто зазначити, що змiст конституцiй багатьох держав вдосконалюється зі зміною потреб соцiального, економiчного i полiтичного життя, iнтересiв громадян. Взагалi зауважимо, що практично не iснує держав, якi б не вносили змiн до своїх конституцiй. Це звичайне явище для розвитку конституцiоналiзму в країнах свiту. Так, за чотири десятирiччя дiї Конституцiї Федеративної Республiки Нiмеччина було прийнято 35 законiв, якими до неї вносилося майже 100 поправок. У результатi зі 146 статей даної Конституцiї майже половину повнiстю змiнено, з’явилося 30 нових. Або візьмемо приклад Францiї. Невдовзi пiсля прийняття у 1958 р. Конституцiї цiєї держави до неї було внесено ряд змiн щодо органiзацiї державної влади i полiтичної системи. Як наслiдок — змiнився змiст 14 статей, з’явилося 6 нових. Можна згадати i про Сполученi Штати Америки, iсторiя яких налiчує понад 200 рокiв. За цей перiод було внесено майже 5 тис. пропозицiй стосовно змiн до Конституцiї США. Проте складнiсть i жорсткiсть процедур внесення таких змiн дозволили реалiзувати лише 27 поправок, остання з яких була ратифiкована у 1992 р.
Конституцiя нашої держави теж потребує внесення певних змiн до неї. Адже багатьом вiдомо, що вітчизняна Конституцiя — результат полiтичного компромiсу, якого було досягнуто в досить суперечливих на той час умовах за складних вiдносин мiж бiльшiстю полiтичних сил не лише у Верховнiй Радi, а й за її межами. А це значить, що при прийняттi Основного Закону окремi його положення були не досить досконалими. I це всi розумiли, але державi й суспiльству вкрай потрiбна була Конституцiя, за допомогою якої необхiдно було закрiпити загальнi засади органiзацiї суспiльного життя та державної влади, визначити систему прав, свобод та обов’язкiв людини i громадянина, правовий статус державних органiв та вирiшити iншi важливi питання. Вже тодi, на час прийняття Основного Закону, було цiлком зрозуміло, що до нього найближчим часом вноситимуться змiни. I справдi, не так уже й багато минуло часу, як найперше вiд народних депутатiв України як суб’єктiв законодавчої iнiцiативи, державних органiв, вчених, iнших осiб i органiзацiй почали надходити пропозицiї щодо вдосконалення окремих норм Конституцiї, тих, доцiльнiсть застосування яких не пiдтверджується практикою.
Тим паче, безпосередньо у самiй Конституцiї України передбачено внесення змiн до неї. Iнакше кажучи, закрiплено конституцiйний порядок своєрiдного її самовдосконалення. Роздiл XIII Основного Закону так i називається — «Внесення змiн до Конституцiї України» (ст. 154—159). Крiм того, в Основному Законі є i ст. 85, де у п. 1 визначено перелiк повноважень Верховної Ради України, один з яких — «внесення змiн до Конституцiї України в межах i порядку, передбачених роздiлом XIII цiєї Конституцiї».
Кiлька слiв про роздiл ХIII, яким визначається порядок внесення змiн до Конституцiї України. Насамперед, у ст. 154 йдеться, що законопроект про внесення змiн до Конституцiї України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як 1/3 народних депутатiв України вiд конституцiйного складу Верховної Ради України, тобто не менш як 150 народними депутатами України. А у ст. 155 закріплено, що законопроект про внесення змiн до Конституцiї України, крiм роздiлу I «Загальнi засади», роздiлу III «Вибори. Референдум» i роздiлу XIII «Внесення змiн до Конституцiї України», попередньо схвалено бiльшiстю вiд конституцiйного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступнiй черговiй сесiї Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як 2/3 вiд конституцiйного складу Верховної Ради України.
Якщо говорити про законопроект стосовно внесення змiн до роздiлу I «Загальнi засади», роздiлу III «Вибори. Референдум» i роздiлу XIII «Внесення змiн до Конституцiї України», то слiд сказати, що згiдно зi ст. 156 Основного Закону вiн подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як 2/3 вiд конституцiйного складу Верховної Ради України. За умови його прийняття не менш як 2/3 вiд конституцiйного складу Верховної Ради України цей законопроект затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Повторне подання законопроекту про внесення змiн до роздiлiв I, III i XIII Конституцiї України з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.
Одночасно у ст. 157 Основного Закону мiститься застереження стосовно того, що Конституцiя України не може бути змiнена, якщо змiни передбачають скасування чи обмеження прав i свобод людини i громадянина або спрямованi на лiквiдацiю незалежностi чи порушення територiальної цiлiсностi України. Крiм того, Конституцiя України не може бути змiнена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Важливо зазначити також, що вiдповiдно до ст. 158 Основного Закону законопроект про внесення змiн до Конституцiї України, який розглядався Верховною Радою України i не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не ранiше нiж через рiк з дня прийняття рiшення щодо нього. Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двiчi змiнювати однi й тi самi положення Конституцiї України.
Досить суттєвою є норма ст. 159 Основного Закону, в якiй встановлено, що законопроект про внесення змiн до Конституцiї України розглядається Верховною Радою України за наявностi висновку Конституцiйного Суду України щодо вiдповiдностi законопроекту вимогам ст. 157 i 158 цiєї Конституцiї, змiст яких уже аналiзувався.
Отже, будь-який законопроект про змiни до Конституцiї України повинен подаватись у тому порядку, який нею передбачений. Це гарантує те, що вiн розглядатиметься в межах конституцiйних вимог.