5.2. Адміністративний механізм природокористування

5.2. Адміністративний механізм природокористування*

В народному господарстві сформувалась і функціонує розгалужена природоохоронна система. Всі ланки цієї системи складають єдине ціле і доповнюють одна одну. В той же час кожна з цих ланок наділена самостійними функціями, вирішує певне коло завдань і має свою структуру.

Підсистема нагляду і контролю за станом навколишнього середовища. Відповідальність за організацію цієї підсистеми несе Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет природних ресурсів, Держстандарт, Міні­стерство охорони здоров’я та інші міністерства і відомства України, а також місцеві обласні, міські і районні органи відповідного профілю.

Інформативна та техніко-економічна підсистема обробки і аналізу статистичних та інших даних в галузі охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Керує цією підсистемою Державний комітет статистики України і його обласні та районні управління, а також Міністерст­во охорони навколишнього природного середовища. Ці органи разом формують єдиний банк даних з різних аспектів охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування як в територіальному, так і в галузевому розрізах.

Підсистема використання і охорони природних ресурсів. Вона знаходиться в компетенції місцевих рад, які контролюють і регулюють всю природоохоронну роботу міністерств і відомств. Галузевий і міжгалузевий характер раціонального природокористування визначається специфікою господарської діяльності струк­турних підрозділів міністерств і відомств і залежить від виробничого профілю підприємств і об’єднань.

Підсистема фундаментальних і прикладних досліджень зі взаємодії використання ресурсів біосфери і розвитку суспільного вироб­ництва. Ця підсистема базується на діяльності Національної Академії Наук України, Міністерства освіти і науки України. Вони ра­зом з міністерствами і відомствами розробляють і затверджують плани науково-дослідних робіт з наукових основ раціонального при­родокористування, координують діяльність наукових закладів у розробці найважливіших проблем охорони навколишнього середовища.

Підсистема управління і планування в галузі охорони навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів. Це одна з центральних ланок всієї природоохоронної системи. Керівництво і координацію діяльності цієї підсистеми здійснюють Кабінет Міністрів України, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство еконо­міки та з питань європейської інтеграції. При цьому необхідно враховувати, що в системі планового управління раціональним природокористуванням провідним є територіальний підхід.

Адміністративне управління охороною навколишнього природ­ного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій нагляду, дослідження, екологічної експертизи, контролю, прогнозування, програмування, інформування і іншої виконавчо-розпо­рядчої діяльності.

Метою управління в галузі охорони навколишнього середовища є реалізація законодавства, контроль за виконанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комп­лексних заходів з охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узгоджень дій державних і громадських органів у галузі охорони природного середовища.

В Україні існує система органів управління в галузі охорони навколишнього середовища. Це — юридично самостійні державні і громадські організації, які уповноважені здійснювати організаційно-розпорядчі, координаційні, консультативні, організаційно-експертні, контрольні та інші функції задля екологічної без­пеки, активного використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.

До системи органів управління в галузі охорони навколишнього середовища належать:

І. Органи загального державного управління, а саме:

Органи центральної державної влади:

Верховна Рада України;

Адміністрація Президента України;

Кабінет Міністрів України;

Постійна урядова комісія з питань техногенної екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій;

Рада національної безпеки і оборони.

Органи державної виконавчої влади Автономної Республіки Крим:

Уряд Автономної Республіки Крим.

Органи місцевої державної виконавчої влади:

обласні державні адміністрації;

Київська міська державна адміністрація;

Севастопольська міська державна адміністрація;

районні державні адміністрації;

районні в м. Києві державні адміністрації;

районні в м. Севастополі державні адміністрації.

ІІ. Органи спеціального державного управління:

1. Органи відомчого управління і контролю в галузі екології:

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України;

Міністерство охорони здоров’я України.

2. Органи спеціального управління з використання окремих видів ресурсів:

Державний комітет України з земельних ресурсів;

Державний комітет України з водного господарства;

Державний комітет України з нагляду за охороною праці;

Державний комітет лісового господарства України.

3. Органи спеціалізованого функціонального управління:

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;

Міністерство внутрішніх справ України.

Органи спеціалізованого галузевого управління:

Міністерство палива та енергетики України.

ІІІ. Органи місцевого самоврядування:

1. Міські ради; обласні ради.

2. Селищні ради; районні ради.

3. Сільські ради; районні в містах ради.

ІV. Органи громадського управління:

Українське товариство охорони природи.

Українська екологічна академія наук.

Українська екологічна асоціація «Зелений світ».

Національний екологічний центр.

Український екологічний фонд.

Всеукраїнська екологічна Ліга.

Однак, слід зазначити, що система управління в галузі навколишнього середовища і раціонального використання природних ресурсів є поки що недостатньо гнучкою і забезпечує, в першу чергу, галузеві інтереси. Тому удосконалення управління тут повинно йти шляхом подальшого уточнення ролі і місця територіального і галузевого факторів у формуванні основних якісних параметрів навколишнього середовища.

У майбутньому планується створити систему державного управління використанням природних ресурсів, регулюванням техногенного впливу на навколишнє середовище як складову час­тину управління загальним розвитком суспільства.

Функції управління в галузі екології — основні напрями діяльності державних, самоврядних та громадських об’єднань у сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологіч­ної безпеки.

До числа функцій державного управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища належить:

розподіл і перерозподіл природних ресурсів між природокористувачами являє собою таку функцію державного управління, в результаті здійснення якої у природокористувачів виникають, змінюються і припиняються права на користування (власність) природними ресурсами. Юридичною формою впровадження цієї функції є компетенція органів управління з надання природних ресурсів у користування (власність) та припинення права користування (власності) природними ресурсами;

облік природних ресурсів і ведення природоресурсних ка­дастрів припускає отримання сукупності достовірних і необхідних відомостей про природне, господарське та правове становище кожного об’єкта природного світу. Екологічне законодавство розрізняє такі види природноресурсового кадастру: земельний, водний, лісовий, родовищ корисних копалин, тваринного світу тощо;

просторово-територіальний устрій об’єктів природи здійснюється у таких формах, як землеустрій, лісовпорядкування, прос­торово-територіальний устрій надр, мисливський устрій, паспортизація водних об’єктів тощо;

планування використання відтворення й охорони навколишнього природного середовища — діяльність відповідних органів щодо розробки й прийняття екологічних програм, планів, що визначають мету, напрям і конкретні завдання охорони довкілля, а також засоби їх досягнення на основі наукових принципів природокористування: розробка та прийняття місцевої, регіональної та державної програм щодо використання й охорони земель, вод, лісів, надр, тваринного світу тощо;

прогнозування, спостереження (моніторинг) та інформування в галузі використання, відновлення й охорони навколишнього природного середовища; екологічні програми; передпроектні документи; територіально-планувальні документи; цільові комплекс­ні програми;

контроль за використанням, відновленням природних ресурсів і охороною навколишнього природного середовища — діяльність певних державних органів, що має забезпечити додержання всіма міністерствами, державними комітетами й відомствами, установами та приватними особами встановленого порядку корис­тування природними ресурсами, правил охорони навколишнього природного середовища;

вирішення спорів про право природокористування — діяльність компетентних державних органів з розгляду та прийняття рішень щодо розбіжностей, які викликані порушенням права володіння і права користування об’єктами природи;

нормативи екологічної безпеки та нормативи використання природних ресурсів.

Здійснення перелічених функцій базується як на основних принципах державного управління в цілому (плановість, компетентність, участь громадськості), так і на специфічних принципах, властивих природокористуванню в цілому (науковість, плат­ність спеціального природокористування тощо).

Основна питома вага управлінської діяльності в даній галузі припадає на центральні органи державного управління, місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, визначеної законодавством.

Повноваження Верховної Ради України в сфері природокорис­тування і охорони навколишнього середовища:

здійснює законодавчу діяльність у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища;

визначає основні напрями державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища;

затверджує державні екологічні програми;

визначає правові основи регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища;

приймає рішення про припинення діяльності підприємств і об’єктів у разі порушення ними законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

визначає повноваження Рад народних депутатів, порядок організації та діяльності органів управління в галузі охорони нав­колишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

установлює правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації, оголошує такі зони на території республіки та визначає статус потерпілих громадян.

Повноваження Кабінету Міністрів України в сфері природокористування і охорони навколишнього середовища:

здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України екологічної політики;

забезпечує розробку державних республіканських, міждержавних і регіональних екологічних програм;

координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України з питань охорони навколишнього природного середовища;

визначає порядок розробки та затвердження екологічних нор­мативів, лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

встановлює порядок та граничні розміри плати за користування природними ресурсами, забруднення навколишнього природного середовища, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

приймає рішення щодо категорійності та організації нових об’єктів природно-заповідного фонду країни;

організує екологічне виховання та екологічну освіту громадян;

приймає рішення про зупинення або припинення діяльності підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності і підпорядкування) у разі порушення ними екологічного законодавства;

керує зовнішніми зв’язками України в галузі охорони навколишнього природного середовища.

Кабінет Міністрів України може здійснювати і інші повноваження у відповідності з законодавством України.

Державні органи спеціальної компетенції уповноважені контролювати діяльність підприємств, установ, організацій і громадян тільки з питань охорони навколишнього середовища. Деякі з них мають внутрівідомчі, а інші — невідомчі контрольні повноваження. Розглянемо діяльність останніх.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях:

здійснюють комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в країні, проводять єдину науково-технічну політику з питань охорони навколишнього природ­ного середовища й використання природних ресурсів, координують діяльність міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій в цій галузі;

проводять державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континен­тального шельфу й виключної (морської) економічної зони держави, а також за додержанням норм екологічної безпеки;

забезпечують роботу державної екологічної інформаційної системи;

затверджують нормативи, правила, беруть участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;

здійснюють державну екологічну експертизу;

одержують безплатно від міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань;

видають дозволи на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, на скиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище та спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України;

обмежують чи припиняють діяльність підприємств і об’єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, дозволів на використання природних ресурсів з перевищенням лімітів на викиди та скиди забруднюючих речовин;

подають позови щодо відшкодування збитків і витрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

складають протоколи та розглядають справи про адміністративні правопорушення в галузі охорони природного середовища й використання природних ресурсів;

керують заповідною справою, ведуть Червону книгу Ук­раїни;

координують роботу інших спеціально вповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;

здійснюють міжнародне співробітництво з питань охорони навколишнього природного середовища, вивчають, узагальнюють і поширюють міжнародний досвід у цій галузі, забезпечують виконання зобов’язань України за міжнародними угодами з питань охорони навколишнього природного середовища.

На Державну гідрометеорологічну службу Міністерства охорони навколишнього середовища покладено наступні функції:

забезпечувати спостереження за станом забрудненості природного середовища;

регулювати використання повітряного басейну міст і промис­лових центрів, державний контроль за джерелами його забруднення, додержання норм граничних викидів забруднювальних речовин в атмосферу;

проводити спостереження за транскордонним забрудненням повітря;

здійснювати радіаційний моніторинг у районах розташування АЕС України;

складати карти радіаційного забруднення територій;

попереджувати про небезпечні і стихійні гідрометеорологічні явища, забруднення атмосферного повітря.

Міністерство охорони здоров’я України здійснює:

державний контроль за проведенням заходів, спрямованих на ліквідацію і відвернення забруднення навколишнього середовища, в тому числі атмосферного повітря, ґрунтів, поверхневих і підземних вод, які використовуються для харчових, побутових і рекреаційних цілей;

систематичне вивчення впливу отрутохімікатів на водні організми і ґрунти, визначення гранично допустимих концентрацій і викидів забруднювальних речовин в навколишнє середовище.

7. Компетенція органів спеціального управління з використання окремих видів ресурсів:

Державний комітет України з земельних ресурсів:

здійснює державний контроль за додержанням земельного законодавства і порядком користування землею;

координує проведення земельної реформи, створює умови для всіх форм власності на землю;

відповідає за організацію охорони і раціональне використання земель, проводить моніторинг земель;

наглядає за виконанням комплексу протиерозійних заходів.

Державний комітет України з водного господарства:

державне управління в галузі водного господарства, забезпечення єдиної технічної політики, впровадження у водне господарство досягнень науки і техніки, нових технологій і передового досвіду;

розробка і встановлення режимів роботи водосховищ комп­лексного призначення, водогосподарських систем і каналів, затвердження правил їх експлуатації;

розробка та участь у реалізації державних, міждержавних і регіональних програм використання й охорони вод та відтворення водних ресурсів;

забезпечення потреб населення й галузей економіки у водних ресурсах та здійснення їх міжбасейнового перерозподілу;

радіологічний і гідрологічний моніторинг водних об’єктів комплексного призначення, водогосподарських систем міжгалузевого та сільськогосподарського водопостачання;

проектування, будівництво і експлуатація водогосподарських систем та об’єктів комплексного призначення;

заходи щодо комплексного екологічного оздоровлення поверхневих вод та догляду за ними;

державний облік водокористування та державного водного кадастру;

погодження дозволів на спеціальне водокористування;

міжнародне співробітництво у галузі використання й охорони та відтворення водних ресурсів прикордонних вод;

заходи, пов’язані з відверненням шкідливої дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист населених пунктів та земель;

контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ та водогосподарських систем.

Державний комітет України з нагляду за охороною праці:

бере участь у розробці програм видобутку корисних копалин;

надає гірничі відводи на всі види користування надрами;

здійснює державний нагляд за розробкою родовищ корисних копалин;

видає дозвіл на експлуатацію родовищ та спеціальні дозволи на користування надрами для розробки підземних вод;

веде державний облік підземних вод;

веде державний моніторинг підземних вод;

погоджує умови спеціального водокористування в разі використання підземних вод;

погоджує дозволи на виконання проектних і будівельних робіт, пов’язаних з видобуванням підземних вод.

Державний комітет лісового господарства України курирує:

ведення лісового господарства, включаючи питання охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів та відтворення лісів;

розробку норм, правил та інших нормативних документів у галузі охорони, захисту та відтворення лісів;

розробку та організацію комплексних державних і регіональних програм у галузі охорони, захисту, використання та відтворення лісів.

У відповідності з законодавством України управління екологічною безпекою на місцевому рівні здійснюють обласні, міські і районні ради, їх виконавчі і розпорядчі органи (місцеві органи влади) і спеціально уповноважені державні органи.

До спеціально уповноважених державних органів відносять:

органи охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів (обласні управління екологічної безпеки, міські і районні екологічні інспекції), які входять у систему Міністерства охорони навколишнього природного середовища України;

міські та районні санітарно-епідеміологічні станції Міністерства охорони здоров’я України;

органи з використання і охорони водних ресурсів Державного комітету України з водних ресурсів;

органи з використання і охорони земельних ресурсів Держав­ного комітету України з земельних ресурсів;

органи геологічного контролю Державного комітету природ­них ресурсів України;

органи гірничого нагляду Державного комітету України з нагляду за охороною праці;

лісову охорону Державного комітету лісового господарства України;

Місцеві органи влади в межах своєї компетенції:

дають згоду на розміщення на підвідомчій території підприємств і організацій;

затверджують проекти планування і забудови населених пунктів, їх генеральні плани і схеми промислових вузлів;

видають і відміняють дозволи на спеціальне використання місцевих природних ресурсів;

організовують розробку і затверджують місцеві екологічні програми;

затверджують ліміти викидів в атмосферу, скид стічних вод і розміщення відходів;

організовують збір, переробку, утилізацію і захоронення промислових і побутових відходів;

погоджують плани роботи підприємств і організацій з охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів;

організовують вивчення навколишнього природного середовища;

надають підприємствам, організаціям і громадянам інформацію про стан навколишнього природного середовища і захворювання населення;

здійснюють контроль за додержанням природоохоронного законодавства;

обмежують, призупиняють чи припиняють господарську діяльність підприємств і організацій у випадках порушень ними природоохоронного законодавства;

організовують роботу з ліквідації екологічних наслідків аварій і стихійних лих.

Організаційні функції управління природокористуванням в міському середовищі здійснюють відділи екології при міськвиконкомах. Звичайно, вони входять до складу управління з капітального будівництва і житлово-комунального господарства.

Спеціально уповноважені державні органи в межах своєї компетенції:

здійснюють управління і контроль за використанням і охороною атмосферного повітря, поверхневих і підземних вод, земель, надр, лісів;

видають дозволи на спеціальне використання природних ресурсів;

встановлюють ліміти і видають дозволи на викиди в атмосферу, скид стічних вод і захоронення відходів;

обмежують чи припиняють діяльність підприємств і організацій, якщо їх експлуатація ведеться з порушенням природоохоронного законодавства;

застосовують адміністративні санкції щодо осіб, винних в порушенні природоохоронного законодавства.

В містах функціонують управління чи відділи (інспекції) спеціально уповноважених державних органів у галузі природокористування, підпорядковані відповідним міністерствам і відомствам України. Координація діяльності всіх органів в галузі природокористування здійснюється органами екологічної безпеки Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Директивне регулювання чи екологічна регламентація господарської діяльності — це вплив на організаторів, інвесторів і учас­ників виробництва з допомогою юридичних, нормативних і адміністративних обмежень, регламентів і заборон, які мають обов’яз­ковий характер. До нього відносяться:

Регулювання розміщення виробництва:

а) заборона на будівництво промислових підприємств чи інших об’єктів виробничої і соціальної інфраструктури в межах територій;

б) обмеження росту виробничих потужностей у відповідності з екологічною техномісткістю території.

Регламентація техногенних потоків:

а) встановлення гранично допустимих емісій — викидів, скидів, складування відходів — для всіх груп джерел;

б) встановлення нормативів і квот очистки викидів і скидів;

в) специфікація технології виробництва і очистки відходів із забороною застосування застарілих і несучасних технологічних засобів, заборона чи обмеження виробництва відходомісткої по технології виробництва продукції.

Вимоги до екологічної якості продукції:

а) заборона чи обмеження випуску продукції, яка антиекологіч­на за своїм основним впливом та побічним ефектом;

б) обмеження виробництва продукції, використання якої дає велику кількість неутилізованих відходів;

в) дотримання норм домішок і забруднювальних речовин в продукції, яка виробляється. Ці ж вимоги пред’являються і до сфери торгівлі.

Порушення вказаних обмежень і норм у відповідності з законом супроводжується адміністративною і кримінальною відповідальністю і штрафами.