6.2. Організація системи банківського регулювання

6.2. Організація системи банківського регулювання

В усіх країнах з ринковою економікою в тому чи іншому вигляді функціонує система банківського регулювання. В окремих із них вона існує вже понад століття. Так, у США ця система почала створюватися ще в 60-х роках ХІХ ст. В останні десятиріччя ХХ ст. відбувалося реформування банківського сектору в постсоціалістичних країнах, і невід’ємним компонентом цього процесу було становлення системи банківського регулювання. Одночасно і в деяких країнах зі сталими банківськими традиціями відбуваються суттєві зміни у концепції побудови цієї системи, передусім у напрямі активізації її діяльності, що пов’язано з глобалізацією банківської справи, підвищенням ризику діяльності банків, які освоюють нові фінансові інструменти і нетрадиційні для банків операції, зі створенням фінансових конгломератів.

У світовій банківській практиці не існує єдиного підходу до інституційної побудови системи банківського регулювання. У більшості ринкових економік законодавчі й нормативні акти, що регламентують діяльність центрального банку, покладають на нього повноваження щодо регулювання банківської діяльності. Причому в деяких країнах, наприклад у Нідерландах, Росії, винятково центральний банк має повноваження щодо банківського регулювання (в тому числі і банківського нагляду). У США, Німеччині, Франції та в деяких інших країнах існує змішана система банківського регулювання, в межах якої центральний банк розподіляє регулятивно-наглядові повноваження з іншими спеціальними органами, які можуть створюватися під егідою центрального банку, міністерства фінансів, казначейства або бути взагалі незалежними органами, підзвітними законодавчій владі.

Наприклад, у Німеччині до недавнього часу функціонувало під егідою Міністерства фінансів Федеральне відомство з нагляду за банками, яке тісно співпрацювало з центральним банком (Німецьким федеральним банком, або Бундесбанком). З 1 травня 2002 р. у Німеччині почала діяти нова система нагляду за фінансовими посередниками грошового ринку. Згідно з Законом про нагляд за сектором фінансових послуг органи банківського, страхового і біржового нагляду були об’єднані в нове Федеральне відомство фінансового нагляду. Із створенням цього відомства було конкретизовано розподіл повноважень між ним і Бундес­банком. Основні повноваження Федерального відомства фінансо­вого нагляду у сфері банківського регулювання: видає банкам ліцензії, приймає рішення щодо застосування санкцій до них, відкликає ліцензії. Німецький федеральний банк (Бундесбанк) здійснює безвиїзний нагляд за банками на підставі аналізу банківської звітності, аналізує аудиторські висновки, проводить інспекційні перевірки на місцях.

У Франції функціонують три спеціальні структури під егідою Банку Франції і Міністерства фінансів та економіки — Комітет банківської регламентації, Комітет кредитних установ і Банківська комісія з розподілом регулятивно-наглядових повноважень між ними і Банком Франції.

Прикладом банківської регулятивно-наглядової структури, незалежної від центрального банку й уряду, є Федеральна корпорація страхування депозитів у США, підзвітна законодавчому органу державної влади.

Інституційна побудова системи банківського регулювання визначається особливостями історичного та економічного розвитку тієї чи іншої країни, традиціями і значною мірою характером бан­ківської системи. Так, у Великобританії завдяки відсутності антимонопольного законодавства і жорсткого контролю за злиттям банків був досягнутий високий ступінь концентрації банківського капіталу. Утворилися великі банківські об’єднання з розвинутою мережею філій у країні і за кордоном, які сконцентрували значну частку ресурсів, операцій, безготівкового грошового обороту. Концентрація банківської системи зумовила зосередження повноважень щодо банківського регулювання в єдиній установі — Банку Англії. Причому центральний банк (Банк Англії) традиційно здійснював банківське регулювання, у тому числі нагляд за діяльністю банків на неформальній основі, тобто через безпосередні контакти з банками та шляхом морального переконання.
У 70—80-ті роки ХХ ст. ця система зазнала серйозних випробувань у зв’язку з фінансовими кризами. Поступово британські власті надали перевагу більш формальному підходу до регулювання бан­ківської діяльності та нагляду і створили з цією метою у 80-ті роки спеціальні підрозділи у структурі Банку Англії.

У 1998 р. у Великобританії було створено новий регулятивно-наглядовий орган з повноваженнями здійснювати нагляд за діяльністю всіх фінансових посередників грошового ринку, тобто банків, страхових та інвестиційних компаній, будівельних товариств тощо.

Інша ситуація склалась у США. Особливості банківського законодавства в цій країні[1] сприяли збереженню децентралізованої і роздробленої банківської системи. На відміну від Великобританії у США збереглося багато дрібних безфілійних банків. Протягом багатьох років створювалася розгалужена система банківського регулювання як на федеральному рівні, так і на рівні окремих штатів. Основні структури цієї системи: Федеральна резервна система, Служба контролера грошового обігу, Федеральна корпорація страхування депозитів і банківські департаменти в урядах штатів.

Отже, у світовій практиці існують різні моделі інституційної побудови системи банківського регулювання, проте для всіх їх дуже важливо, щоб регулятивно-наглядові органи мали всі необхідні повноваження для ефективного виконання поставлених перед ними завдань. Крім того, ці повноваження мають бути передбачені на законодавчому рівні.

До основних повноважень органів банківського регулювання належать такі:

регулювати доступ до банківської системи. Це означає, по-перше, можливість визначати певні вимоги й умови, що є обов’язковими для отримання ліцензії на право здійснювати банківську діяльність, і, по-друге, здійснювати нагляд за дотриманням цих вимог та умов;

установлювати для банків економічні нормативи, що регламентують капітальну базу, ліквідну позицію та ризики у діяльності банків;

вимагати від банків формування резервів для покриття ризиків від проведення активних операцій, а також вимагати резервування частини залучених депозитів у межах установленої норми обов’язкових резервів;

ініціювати створення системи гарантування банківських депозитів та забезпечувати ефективність її функціонування;

установлювати для банків принципи та стандарти ведення бухгалтерського обліку, правила складання статистичної звітності та порядок проведення внутрішнього аудиту;

здійснювати методичне забезпечення організації банківського кредитування та організації грошових розрахунків;

регулярно отримувати від банків звітність і на базі аналізу цієї звітності проводити безвиїзний нагляд, тобто дистанційний моніторинг діяльності окремих банків і банківської системи в цілому. Безвиїзний нагляд використовується як система раннього застереження, що дає змогу регулятивно-наглядовим органам ухвалювати рішення про застосування до банків коригувальних заходів до загострення ситуації в банках або до проведення інспекційної перевірки на місці;

проводити інспекційні перевірки банків на місцях. Порівняно з безвиїзним наглядом інспекційні перевірки надають регулятивно-наглядовим органам більше можливостей щодо виявлення реальної якості банківських активів, якості управління банком і взагалі якості управління банківськими ризиками. Оптимальний варіант банківського нагляду передбачає координацію зусиль безвиїзного нагляду та інспектування, тому що ці наглядові методи є взаємодоповнювальними;

застосовувати заходи примусового впливу щодо проблемних банків, зокрема забороняти оголошення і виплату дивідендів, накладати штрафи тощо;

брати неплатоспроможні банки під контроль, призначати тимчасову адміністрацію в такі банки, призупиняти їхню діяльність, організовувати реорганізацію та ліквідацію банків.

Протягом останніх років продовжується пошук шляхів підвищення ефективності, «продуктивності» банківського регулювання, що пов’язано зі змінами у банківському бізнесі, а саме:

глобалізацією банківського бізнесу. Усуваються бар’єри між внутрішнім національним грошовим ринком і світовим ринком, створюється єдиний загальносвітовий простір;

розширенням спектра банківських операцій і послуг. У практику банків все частіше входять нетрадиційні операції: торговельні, страхові, операції з нерухомістю тощо. Глобальна комп’ютеризація, розширення мережі інтернет-технологій сприяють впровадженню зовсім нових банківських послуг, наприклад internet-banking.

Зазначені зміни призвели до концентрації ризиків у банківській діяльності і відповідно до розроблення нових підходів і взагалі нової філософії щодо банківського регулювання. В основу нової філософії покладені:

оцінка здатності банків своєчасно виявляти ризики й усувати їх або мінімізувати;

перехід від формального оцінювання поточного стану банків до якісної діагностики, пов’язаної з їх майбутнім;

активне застосування в процесі регулювання не тільки внутрішньої інформації (звітність банків), а й зовнішньої (звіти зовнішніх аудиторів, оцінка рейтингових компаній, зустрічі з керівниками банків);

удосконалення техніки аналізу та оцінювання діяльності банків. Використання методів моделювання процесів, зокрема стрес-тестування, тобто оцінювання стійкості банку при заданих несприятливих умовах його функціонування;

введення інституту кураторів банку. Сутність «кураторства» полягає у створенні спеціальної групи (команди), якій доручають нагляд за конкретним банком і надають право приймати рішення з наглядового реагування;

перехід до ризик-орієнтованого (ризик-сфокусованого) нагляду, який передбачає концентрацію нагляду на таких аспектах, як:

виявлення сфер діяльності банків, що пов’язані з найбільшими ризиками;

виявлення слабких банків і здійснення нагляду за ними у більш інтенсивному режимі;

запровадження системи раннього реагування, метою якої є виявлення на ранніх стадіях імовірних проблем у діяльності банків.

Характерною рисою розвитку системи банківського регулювання на рубежі століть є посилення вимог до банків щодо забезпечення прозорості (транспарентності) їхньої діяльності, що пов’язано значною мірою з проблемою відмивання грошей та фінансування тероризму.

Із середини 1980-х років міжнародна спільнота повела активну боротьбу з відмиванням (легалізацією) доходів, здобутих злочинним шляхом. Згідно з рекомендаціями FATF — незалежної міжнародної організації, створеної у 1989 р. спеціально з метою розроблення і вдосконалення методів боротьби з відмиванням грошей — однією з передумов ефективної боротьби з відмиванням грошей є створення в кожній країні незалежного державного органу фінансового моніторингу. Основні завдання цього органу полягають у збиранні та аналізі інформації про значні й/або сумнівні фінансові операції і за наявності достатніх підстав про одержану інформацію необхідно повідомити правоохоронні органи. Рекомендації FATF передбачають також, що регулятивно-наглядові органи повинні забезпечувати застосування у банках програм захисту від відмивання грошей, від фінансування тероризму та здійснювати нагляд за дотриманням вимог цих програм.

В останні десятиріччя у світовій банківській практиці спостерігається тенденція до поступової уніфікації регулятивних вимог до банків. Певною мірою ця тенденція пов’язана з діяльністю Міжнародного комітету з банківського регулювання та нагляду, який називається Базельським (за місцем його базування у Швейцарії у м. Базелі при Банкові міжнародних розрахунків). Базельський комітет є найавторитетнішою організацією у світі щодо визначення політики в галузі банківського регулювання та нагляду. До комітету входять представники центральних банків і органів банківського регулювання та нагляду дев’яти європейських країн, а також США, Канади і Японії. Комітет було створено в 1974 р. у зв’язку з глобалізацією банківської системи з метою координації зусиль національних регулятивно-наглядових банківських органів. Комітет не є директивною структурою. Мета його діяльності — надати можливість кожній країні користуватися його досвідом і рекомендаціями в галузі банківського регулювання та нагляду з урахуванням особливостей національної економіки.

У ЄС тенденція уніфікації регулятивних вимог до банків пов’язана, крім того, зі створенням єдиного євроринку та Європейської системи центральних банків. Нагляд за діяльністю банків єврозони здійснюють уповноважені регулятивно-наглядові органи, утворені згідно з законодавством тієї чи іншої країни, тобто наглядова діяльність не делегована Європейському центральному банку і не створено наднаціонального органу банківського нагляду. Разом з тим Директива 2000/12/ЄС Європейського парламенту та Ради Європи від 20 березня 2000 р. «Щодо започат­кування та подальшого здійснення діяльності кредитних установ» визначає єдині для всіх держав-членів вимоги щодо можливості відкриття та здійснення діяльності кредитних установ, єдині принципи та технічні інструменти пруденційного нагляду. При Комісії ЄС створено Банківський консультативний комітет органів банківського нагляду держав-членів.

Ще однією загальносвітовою тенденцією розвитку системи банківського регулювання є об’єднання органів, які здійснюють нагляд за діяльністю фінансових посередників грошового ринку, у єдиний наглядовий орган. Є певний сенс у створенні такого органу, адже визначальна ознака всіх фінансових посередників — єдиний характер їхньої діяльності, а саме: акумуляція вільного грошового капіталу та розміщення його серед позичальників-витратників. Водночас слід зауважити, що банки є особливими посередниками, адже тільки вони спроможні створювати депозитні гроші і впливати на пропозицію грошей. Ця обставина визначає стабільність банківської системи як принципово важливу передумову стійкості грошової системи. Виходячи з призначення центрального банку здійснення саме ним банківського регулювання, і в тому числі нагляду за банками, видається економічно доцільним.

В Україні згідно із Законом «Про Національний банк України», а також із Законом «Про банки і банківську діяльність» регулювання діяльності банків здійснює Національний банк України. Крім того, відповідно до Закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» були розподілені повноваження державних органів у сфері регулювання різних секторів грошового ринку. Розподіл повноважень був здійснений у такий спосіб:

регулювання ринку банківських послуг здійснює Національний банк України;

регулювання ринків цінних паперів та їх похідних здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку;

регулювання інших ринків фінансових послуг здійснює Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг.

Наприкінці 2003 р. керівники державних органів, що здійснюють регулювання грошового ринку, підписали меморандум про співпрацю та координацію дій зі здійснення нагляду за учасниками ринку.

Повноваження Національного банку України щодо банківського регулювання на рівні центрального апарату покладені на різні департаменти з урахуванням їх функціонального призначення. Так, діяльність комерційних банків на валютному ринку регулює Департамент валютного регулювання, Департамент готівково-грошового обігу регламентує порядок роботи банків із готівкою, а також готівковий обіг у позабанківській сфері, Депар­тамент бухгалтерського обліку визначає порядок бухгалтерсь-
кого обліку і звітності в банках тощо.

Значну роль у регулюванні банківської діяльності відіграє система банківського нагляду, що функціонує як єдиний механізм у складі центрального апарату та територіальних управлінь НБУ. На рівні центрального апарату НБУ ця система представлена Комісією з питань нагляду і регулювання діяльності банків та Генеральним департаментом банківського нагляду, до якого входять:

Департамент стратегічного розвитку банківського нагляду;

Департамент державної реєстрації та ліцензування банків;

Департамент роботи з проблемними банками;

Департамент безвиїзного нагляду та інспекційних перевірок.

Система банківського нагляду на рівні територіального управління НБУ також представлена Комісією з питань нагляду і регулювання діяльності банків і відповідними структурними підрозділами (зокрема, відділ реєстрації та ліцензування банківських установ, відділ інспектування та моніторингу діяльності банків, відділ інформаційно-аналітичної роботи).