7.2.4. Всемирная торговая организация (ВТО)
§ 287. Всестороннее правовое регулирование международных экономических отношений в рамках ГАТТ/ВТО сегодня (2004 г.) можно, хотя не юридически, но фактически рассматривать в качестве глобально-универсального, поскольку даже и страны, формально не участвующие в ВТО (как, в частности, Россия), если хотят вписаться в мировой рынок, волей-неволей вынуждены придерживаться условий регулирования этого рынка, диктуемых правилами ВТО, приспосабливая и свое внешнеэкономическое, а более широко - общее экономическое регулирование к принципам и стандартам ВТО.
Ключевые противоречия между Севером и Югом, отложенные в 1994 г. на последующее решение, в том числе по торговле сельскохозяйственными товарами (сохранение в США и ЕС субсидий сельскому хозяйству), борьба с коррупцией, выработка новых "правил игры" в этих и других областях, - остаются неурегулированными и сегодня.
§ 288. Очередная конференция ВТО в сентябре 2003 г. в Канкуне (Мексика), где планировалось достичь договоренностей по сохраняющимся разногласиям, завершилась провалом. В Канкуне коалиция 22 развивающихся стран во главе с Индией и Бразей отказалась, как оценивают эксперты, "играть по продиктованным из США правилам". Страны Юга жестко потребовали смены протекционистской сельскохозяйственной, налоговой и таможенной политики стран Севера. Согласия добиться не удалось, и, как свидетельствует заместитель генерального директора ВТО Р.Эббот, ВТО ввергнута была в прострацию и "сможет полностью возобновить свою работу лишь к 2006 году". Как считают аналитики, следствием может быть дальнейшая регионализация торговых блоков.
Канкунский провал - исключительно тревожный, но и обнадеживающий симптом. Впервые более чем за полвека существования системы ГАТТ/ВТО конференция (раунд) переговоров на самом высоком уровне потерпела беспрецедентное фиаско. Впервые диктату США и их союзников противопоставлена была воля набирающих силу развивающихся государств, ранее так иначе всегда уступавших силе "богатого Севера" и приводившихся в "покорность". Во что выльется конфликт, трудно предсказывать, но нельзя забывать, что именно система ГАТТ/ВТО главный правовой плацдарм торгово-экономической глобализации.
§ 289. И все же ВТО представляет в настоящее время единственный реальный центр выработки правовых условий, принципов и норм международной торговли во всемирном масштабе. Даже, как отмечалось, и страны-"аутсайдеры", не участвующие в ВТО (включая Россию) и вынужденные приноравливать практику своей торговли к нормам ВТО, почти все ведут переговоры о присоединении к этой организации*(32). ВТО можно уподобить мощной монополии, к диктуемым правилам которой волей-неволей приходится всем приноравливаться и в которой выгоднее участвовать, нежели стоять в стороне.
Основной целью ВТО декларируется создание и обеспечение многосторонней, открытой на основе добросовестной конкуренции торговли, понимаемой, как отмечалось выше, в самом широком смысле. В числе главных правовых средств достижения этой цели, в русле "обкатанных" ранее в ГАТТ названных выше средств фигурируют: последовательное сокращение таможенных пошлин; снижение квидация всевозможных количественных, внетарифных и т.п. ограничений; неприменение экспортных субсидий и т.п. поощрений; недопущение демпинга, а также "добровольных" ограничений экспорта, к которым понуждаются отдельные страны, и т.д. Сохраняется на будущее выработанная в ГАТТ традиция созыва время от времени специальных - крупномасштабных конференций для согласования особенно важных международных торгово-экономических проблем и при необходимости пересмотра основ сотрудничества.
Стратегическими же целями ВТО на дальнюю перспективу исследователи считают: выработку единого права международной торговли, единого трудового и социального права, единых стандартов рыночной конкуренции. Главные труднорешаемые, болезненные проблемы дальнейшего развития системы ВТО лежат как раз в плоскости увязки глобального регулирования торгово-экономических связей с социальными и экологическими стандартами.
§ 290. Собственно Соглашение об учреждении ВТО, состоящее из преамбулы, 16 статей и 4 приложений, имеет сугубо институционный характер, в основном, по сути, с задачами организационного обслуживания, имплементации документов Марракешского пакета. Целевые установки по существу сотрудничества очерчены лишь в преамбуле Соглашения, дублирующей, по сути, преамбулу ГАТТ-1994.
По своему правовому статусу ВТО - полнозначная межправительственная организация. Бюджет ВТО складывается из взносов стран - членов, пропорционально их долям в мировой торговле. Надо подчеркнуть, что ВТО стоит вне системы ООН.
Высший орган ВТО - Конференция министров, созываемая раз в 2 года. В период между сессиями Конференции руководящим органом является Генеральный Совет в составе постоянных представителей стран. Особенностью Генерального Совета является то, что он по существу выполняет по мере надобности функции сразу 3 органов ВТО: собственно Генерального Совета, т.е. главного руководящего органа ВТО с компетенцией самой Конференции; Органа (Body) по урегулированию споров и Органа по обзору торговой политики (имеется в виду политика отдельных государств-членов). Важным органом ВТО является также Совет по торговле товарами, практически унаследовавший и выполняющий функции упоминавшихся Сессий Договаривающихся Сторон ГАТТ. Кроме того, в числе основных органов фигурируют: Совет по торговле услугами, корреспондирующий ГАТС - Генеральному соглашению по торговле услугами; Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности по обслуживанию Соглашения ТРИПС.
В подчинении Генеральному Совету находятся также комитеты по торговле и развитию; по бюджету и администрации; по ограничениям, связанным с платежным балансом. Под руководством Совета по торговле товарами работают более 10 комитетов по проблемам торговли как отдельными видами товаров (сельскохозяйственные, текстиль), так и по общим методам регулирования (по антидемпинговым мерам; по субсидиям и компенсационным мерам; по импортному лицензированию; по техническим барьерам в торговле; по инвестициям, относящимся к торговле; по правилам происхождения; по таможенной стоимости; по доступу на рынки; по санитарным и фитосанитарным мерам; по защитным мерам).
Административно-организационные функции выполняет расположенный в Женеве Секретариат ВТО (преемник Секретариата ГАТТ) во главе с Генеральным директором (также - преемником поста Генерального директора ГАТТ).
§ 291. Все это наглядно иллюстрирует в целом преемственность ГАТТ-ВТО, так же как и консенсуальный (от ГАТТ) метод принятия решений. При недостижении консенсуса решения принимаются простым большинством голосов (одна страна - один голос). Но в 4 случаях решения принимаются Конференцией министров квалифицированным большинством голосов, а именно:
- по интерпретации условий многосторонних соглашений и по освобождению от обязательств, налагаемых на государств-участников многосторонним соглашением - требуется 3/4 голосов;
- по принятию новых членов в ВТО - 2/3 голосов;
- по изменению какого-либо условия многостороннего соглашения, в зависимости от характера конкретного условия, требуется либо единогласное решение (ст. IX Соглашения о ВТО, ст. I и II ГАТТ, ст. II.1 ГАТС и ст. IV Соглашения ТРИПС), либо большинство в 2/3 голосов, причем в этом случае принятые изменения распространяются только на страны, проголосовавшие за эти изменения.
§ 292. Особо скрупулезно регулируются в Соглашении об учреждении ВТО вопросы присоединения к нему, что наглядно иллюстрирует по сути закрытость этой организации.
Участие в ВТО сопряжено с условиями наличия у страны собственной таможенной территории и полной автономии торговой политики. В этой связи, например, Европейский союз, страны-члены которого не обладают названными качествами, - участвует (наряду со странами - членами ЕС) в переговорах в ВТО как единое целое.
ВТО - "клуб" закрытый, но процедура вхождения в него достаточно гибка. Во-первых, неформально - она затруднена по чисто политизированным основаниям. Во-вторых, формально - по основаниям удовлетворения вступающей стороны всем отчасти довольно произвольным требованиям соответствия законодательного регулирования и применения этого регулирования в жизни, что касается не только внешнеэкономического, но и внутриэкономического режима, который должен, по идее, удовлетворять условиям свободной рыночной экономики и добросовестной конкуренции. Практически, однако, небольшие государства, такие как Грузия, Киргизия, Молдавия, торговля которых незначительна в мировых масштабах, принимаются в ВТО беспрепятственно. Россия, хотя тоже занимает довольно скромное место в мировой торговле (около 3%), ожидает приема в ВТО многие годы, довольствуясь статусом наблюдателя, практически не дающим каких-либо реальных выгод.
Прием в ВТО новых членов (кроме как для прежних участников ГАТТ) многоступенчат. Государство подает заявление Генеральному директору о приеме, затем представляет подробный меморандум о своем внешнеторговом режиме. Для рассмотрения условий принятия создается специальная рабочая группа ВТО. От нее поступают десятки и сотни вопросов по меморандуму и помимо него, в целом по состоянию экономики страны. Одновременно с выяснением экономического положения страны она должна провести двусторонние переговоры со всеми странами ВТО, которые этого захотят, по вопросам удовлетворения пожеланий стран ВТО о взаимном снижении торговых барьеров и обеспечения их торговых интересов. После завершения этих переговоров (в форме двусторонних протоколов) материалы в виде доклада рабочей группы направляются Генеральному совету ВТО вместе с проектом протокола о присоединении. После одобрения Советом доклада и проекта протокола проводится голосование о приеме нового члена, причем, как уже отмечалось, "за" прием должно быть подано не менее 2/3 голосов всех членов ВТО. После положительного решения Совета протокол должен быть ратифицирован вступающей страной. Конкретные условия принятия могут включать договоренность о льготном периоде для полного выполнения всех условий протокола новым членом.
§ 293. Россия с 1993 г. ожидает приема сначала в ГАТТ, а потом в ВТО. Вступление в ВТО будет несомненно означать усиление конкуренции иностранных товаров на внутреннем российском рынке в связи со снижением ставок импортных таможенных пошлин и других уступок со стороны России. В то же время участие в ВТО может означать некий конкурентный стимул для оздоровления российской экономики, а также отчасти поможет снять действующие за рубежом во многих случаях дискриминационные меры в отношении экспорта товаров и услуг из России. Россия сможет эффективнее защищаться от любых дискриминационных акций в ее адрес, в том числе с недобросовестными обвинениями ее в демпинге, используя эффективно действующую в ВТО процедуру урегулирования межгосударственных торгово-экономических споров. Немаловажно, что, будучи членом ВТО, Россия сможет и сама участвовать в выработке современных правил мировой торговли, которым она, оставаясь вне ВТО, все равно вынуждена следовать. Вхождение в ВТО, по большому счету, откроет для России двери для вхождения в мировое торгово-экономическое пространство. Но очень многое будет зависеть от результативности оздоровления внутренней экономики России. Если не удастся перестройка сырьевой ориентации и переход к современному высокотехнологичному эффективному хозяйству, Россию может постигнуть участь "бедного Юга", вечно безуспешно догоняющего "богатый Север".
Задержка в допуске России в ВТО объясняется отчасти неповоротливостью отечественного бюрократического аппарата в приспособлении внутренних внешнеторговых и иных прав практики к требованиям ВТО, но и довольно наглядным сопротивлением принятию России в ВТО со стороны государств, где российские товары и услуги могут оказаться конкурентно вредными для внутренних производителей, и наконец, не в последнюю, а возможно, в первую очередь, - традиционной политической, мягко выражаясь, недоброжелательностью в отношении любого усиления позиций России в мире (этот последний фактор, пожалуй, лучше всего подтверждает объективную выгоду для России от присоединения к ВТО) (см. § 597). Неизбежна, очевидно, задержка приема России и в связи с расстройством деятельности ВТО после провала конференции ВТО 2003 г. в Канкуне.
Ключевые противоречия между Севером и Югом, отложенные в 1994 г. на последующее решение, в том числе по торговле сельскохозяйственными товарами (сохранение в США и ЕС субсидий сельскому хозяйству), борьба с коррупцией, выработка новых "правил игры" в этих и других областях, - остаются неурегулированными и сегодня.
§ 288. Очередная конференция ВТО в сентябре 2003 г. в Канкуне (Мексика), где планировалось достичь договоренностей по сохраняющимся разногласиям, завершилась провалом. В Канкуне коалиция 22 развивающихся стран во главе с Индией и Бразей отказалась, как оценивают эксперты, "играть по продиктованным из США правилам". Страны Юга жестко потребовали смены протекционистской сельскохозяйственной, налоговой и таможенной политики стран Севера. Согласия добиться не удалось, и, как свидетельствует заместитель генерального директора ВТО Р.Эббот, ВТО ввергнута была в прострацию и "сможет полностью возобновить свою работу лишь к 2006 году". Как считают аналитики, следствием может быть дальнейшая регионализация торговых блоков.
Канкунский провал - исключительно тревожный, но и обнадеживающий симптом. Впервые более чем за полвека существования системы ГАТТ/ВТО конференция (раунд) переговоров на самом высоком уровне потерпела беспрецедентное фиаско. Впервые диктату США и их союзников противопоставлена была воля набирающих силу развивающихся государств, ранее так иначе всегда уступавших силе "богатого Севера" и приводившихся в "покорность". Во что выльется конфликт, трудно предсказывать, но нельзя забывать, что именно система ГАТТ/ВТО главный правовой плацдарм торгово-экономической глобализации.
§ 289. И все же ВТО представляет в настоящее время единственный реальный центр выработки правовых условий, принципов и норм международной торговли во всемирном масштабе. Даже, как отмечалось, и страны-"аутсайдеры", не участвующие в ВТО (включая Россию) и вынужденные приноравливать практику своей торговли к нормам ВТО, почти все ведут переговоры о присоединении к этой организации*(32). ВТО можно уподобить мощной монополии, к диктуемым правилам которой волей-неволей приходится всем приноравливаться и в которой выгоднее участвовать, нежели стоять в стороне.
Основной целью ВТО декларируется создание и обеспечение многосторонней, открытой на основе добросовестной конкуренции торговли, понимаемой, как отмечалось выше, в самом широком смысле. В числе главных правовых средств достижения этой цели, в русле "обкатанных" ранее в ГАТТ названных выше средств фигурируют: последовательное сокращение таможенных пошлин; снижение квидация всевозможных количественных, внетарифных и т.п. ограничений; неприменение экспортных субсидий и т.п. поощрений; недопущение демпинга, а также "добровольных" ограничений экспорта, к которым понуждаются отдельные страны, и т.д. Сохраняется на будущее выработанная в ГАТТ традиция созыва время от времени специальных - крупномасштабных конференций для согласования особенно важных международных торгово-экономических проблем и при необходимости пересмотра основ сотрудничества.
Стратегическими же целями ВТО на дальнюю перспективу исследователи считают: выработку единого права международной торговли, единого трудового и социального права, единых стандартов рыночной конкуренции. Главные труднорешаемые, болезненные проблемы дальнейшего развития системы ВТО лежат как раз в плоскости увязки глобального регулирования торгово-экономических связей с социальными и экологическими стандартами.
§ 290. Собственно Соглашение об учреждении ВТО, состоящее из преамбулы, 16 статей и 4 приложений, имеет сугубо институционный характер, в основном, по сути, с задачами организационного обслуживания, имплементации документов Марракешского пакета. Целевые установки по существу сотрудничества очерчены лишь в преамбуле Соглашения, дублирующей, по сути, преамбулу ГАТТ-1994.
По своему правовому статусу ВТО - полнозначная межправительственная организация. Бюджет ВТО складывается из взносов стран - членов, пропорционально их долям в мировой торговле. Надо подчеркнуть, что ВТО стоит вне системы ООН.
Высший орган ВТО - Конференция министров, созываемая раз в 2 года. В период между сессиями Конференции руководящим органом является Генеральный Совет в составе постоянных представителей стран. Особенностью Генерального Совета является то, что он по существу выполняет по мере надобности функции сразу 3 органов ВТО: собственно Генерального Совета, т.е. главного руководящего органа ВТО с компетенцией самой Конференции; Органа (Body) по урегулированию споров и Органа по обзору торговой политики (имеется в виду политика отдельных государств-членов). Важным органом ВТО является также Совет по торговле товарами, практически унаследовавший и выполняющий функции упоминавшихся Сессий Договаривающихся Сторон ГАТТ. Кроме того, в числе основных органов фигурируют: Совет по торговле услугами, корреспондирующий ГАТС - Генеральному соглашению по торговле услугами; Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности по обслуживанию Соглашения ТРИПС.
В подчинении Генеральному Совету находятся также комитеты по торговле и развитию; по бюджету и администрации; по ограничениям, связанным с платежным балансом. Под руководством Совета по торговле товарами работают более 10 комитетов по проблемам торговли как отдельными видами товаров (сельскохозяйственные, текстиль), так и по общим методам регулирования (по антидемпинговым мерам; по субсидиям и компенсационным мерам; по импортному лицензированию; по техническим барьерам в торговле; по инвестициям, относящимся к торговле; по правилам происхождения; по таможенной стоимости; по доступу на рынки; по санитарным и фитосанитарным мерам; по защитным мерам).
Административно-организационные функции выполняет расположенный в Женеве Секретариат ВТО (преемник Секретариата ГАТТ) во главе с Генеральным директором (также - преемником поста Генерального директора ГАТТ).
§ 291. Все это наглядно иллюстрирует в целом преемственность ГАТТ-ВТО, так же как и консенсуальный (от ГАТТ) метод принятия решений. При недостижении консенсуса решения принимаются простым большинством голосов (одна страна - один голос). Но в 4 случаях решения принимаются Конференцией министров квалифицированным большинством голосов, а именно:
- по интерпретации условий многосторонних соглашений и по освобождению от обязательств, налагаемых на государств-участников многосторонним соглашением - требуется 3/4 голосов;
- по принятию новых членов в ВТО - 2/3 голосов;
- по изменению какого-либо условия многостороннего соглашения, в зависимости от характера конкретного условия, требуется либо единогласное решение (ст. IX Соглашения о ВТО, ст. I и II ГАТТ, ст. II.1 ГАТС и ст. IV Соглашения ТРИПС), либо большинство в 2/3 голосов, причем в этом случае принятые изменения распространяются только на страны, проголосовавшие за эти изменения.
§ 292. Особо скрупулезно регулируются в Соглашении об учреждении ВТО вопросы присоединения к нему, что наглядно иллюстрирует по сути закрытость этой организации.
Участие в ВТО сопряжено с условиями наличия у страны собственной таможенной территории и полной автономии торговой политики. В этой связи, например, Европейский союз, страны-члены которого не обладают названными качествами, - участвует (наряду со странами - членами ЕС) в переговорах в ВТО как единое целое.
ВТО - "клуб" закрытый, но процедура вхождения в него достаточно гибка. Во-первых, неформально - она затруднена по чисто политизированным основаниям. Во-вторых, формально - по основаниям удовлетворения вступающей стороны всем отчасти довольно произвольным требованиям соответствия законодательного регулирования и применения этого регулирования в жизни, что касается не только внешнеэкономического, но и внутриэкономического режима, который должен, по идее, удовлетворять условиям свободной рыночной экономики и добросовестной конкуренции. Практически, однако, небольшие государства, такие как Грузия, Киргизия, Молдавия, торговля которых незначительна в мировых масштабах, принимаются в ВТО беспрепятственно. Россия, хотя тоже занимает довольно скромное место в мировой торговле (около 3%), ожидает приема в ВТО многие годы, довольствуясь статусом наблюдателя, практически не дающим каких-либо реальных выгод.
Прием в ВТО новых членов (кроме как для прежних участников ГАТТ) многоступенчат. Государство подает заявление Генеральному директору о приеме, затем представляет подробный меморандум о своем внешнеторговом режиме. Для рассмотрения условий принятия создается специальная рабочая группа ВТО. От нее поступают десятки и сотни вопросов по меморандуму и помимо него, в целом по состоянию экономики страны. Одновременно с выяснением экономического положения страны она должна провести двусторонние переговоры со всеми странами ВТО, которые этого захотят, по вопросам удовлетворения пожеланий стран ВТО о взаимном снижении торговых барьеров и обеспечения их торговых интересов. После завершения этих переговоров (в форме двусторонних протоколов) материалы в виде доклада рабочей группы направляются Генеральному совету ВТО вместе с проектом протокола о присоединении. После одобрения Советом доклада и проекта протокола проводится голосование о приеме нового члена, причем, как уже отмечалось, "за" прием должно быть подано не менее 2/3 голосов всех членов ВТО. После положительного решения Совета протокол должен быть ратифицирован вступающей страной. Конкретные условия принятия могут включать договоренность о льготном периоде для полного выполнения всех условий протокола новым членом.
§ 293. Россия с 1993 г. ожидает приема сначала в ГАТТ, а потом в ВТО. Вступление в ВТО будет несомненно означать усиление конкуренции иностранных товаров на внутреннем российском рынке в связи со снижением ставок импортных таможенных пошлин и других уступок со стороны России. В то же время участие в ВТО может означать некий конкурентный стимул для оздоровления российской экономики, а также отчасти поможет снять действующие за рубежом во многих случаях дискриминационные меры в отношении экспорта товаров и услуг из России. Россия сможет эффективнее защищаться от любых дискриминационных акций в ее адрес, в том числе с недобросовестными обвинениями ее в демпинге, используя эффективно действующую в ВТО процедуру урегулирования межгосударственных торгово-экономических споров. Немаловажно, что, будучи членом ВТО, Россия сможет и сама участвовать в выработке современных правил мировой торговли, которым она, оставаясь вне ВТО, все равно вынуждена следовать. Вхождение в ВТО, по большому счету, откроет для России двери для вхождения в мировое торгово-экономическое пространство. Но очень многое будет зависеть от результативности оздоровления внутренней экономики России. Если не удастся перестройка сырьевой ориентации и переход к современному высокотехнологичному эффективному хозяйству, Россию может постигнуть участь "бедного Юга", вечно безуспешно догоняющего "богатый Север".
Задержка в допуске России в ВТО объясняется отчасти неповоротливостью отечественного бюрократического аппарата в приспособлении внутренних внешнеторговых и иных прав практики к требованиям ВТО, но и довольно наглядным сопротивлением принятию России в ВТО со стороны государств, где российские товары и услуги могут оказаться конкурентно вредными для внутренних производителей, и наконец, не в последнюю, а возможно, в первую очередь, - традиционной политической, мягко выражаясь, недоброжелательностью в отношении любого усиления позиций России в мире (этот последний фактор, пожалуй, лучше всего подтверждает объективную выгоду для России от присоединения к ВТО) (см. § 597). Неизбежна, очевидно, задержка приема России и в связи с расстройством деятельности ВТО после провала конференции ВТО 2003 г. в Канкуне.