1.3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕКРЕАЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Развитие методов комплексного исследования и решения межотраслевых и территориальных проблем - одна из важных задач экономической теории и практики. Современное социалистическое общество характеризуется значительными масштабами производства, усилением интеграционных процессов в социально-экономической сфере, усложнением связей между всеми элементами народнохозяйственного комплекса, усилением взаимосвязей производственных и социальных процессов. В настоящее время возрастает влияние общественного производства на социально-демографические процессы - миграцию и расселение, профессиональную и социальную структуру населения, рождаемость и формирование семей.

Увеличение масштабов производства, усложнение хозяйственных связей делают структуру экономики не только более развитой, но и более сложной. При этом наряду с прямыми и однозначными производственно-экономическими связями образуются опосредованные и многозначные. В результате становится труднее прослеживать связи между затратами ресурсов в одной сфере и полученным результатом в другой.

В силу многоаспектности и сложности современных проблем интенсификации народного хозяйства вполне обоснованно повышаются требования к народнохозяйственному планированию, где наряду с расширением планового горизонта требуется учесть экономические, социальные, научно-технические и экологические аспекты развития социально-экономической системы. При разработке народнохозяйственных планов возникают вопросы, каким образом из многообразия проблем выбрать наиболее актуальные, значимые на данном этапе развития общества, как определить временные и пространственные параметры решения проблемы?

Исследуя процесс возникновения проблем, следует отметить, что не цели личности или общества являются основой постановки проблемы, а, наоборот, проблемы и противоречия развития общества обусловливают процесс целеполагания. В.И.Ленин писал: "Маркс рассматривает общественное движение как естественно - исторический процесс, подчиняющийся законам, не только не зависящим от воли, сознания и намерений людей, а, напротив, определяющим их волю, сознание и намерения" [11, 166]. В проблеме отражается вечный процесс движения, возникновения и разрешения противоречий. Движение противоречий есть внутренний источник всякого развития [13,725].

Противоречия общественного развития проявляются в виде несоответствия уровня развития производительных сил характеру производственных отношений, диспропорций и дисбалансов развития взаимосвязанных сфер хозяйствования, а также нарушения динамического равновесия в системе "природа - общество - человек". Проявившиеся таким образом противоречия свидетельствуют о наличии сложных социально-экономических проблем, актуальность решения которых становится все более настоятельной. Проблемы, как и противоречия, носят объективный характер и для правильного формулирования проблем необходимо познать их природу, структуру и формы проявления противоречий. Но одного только познания "недостаточно для того, чтобы подчинить общественные силы господству общества. Для этого необходимо прежде всего общественное действие" [9, 329-330], под которым понимается осознанная целенаправленная деятельность людей, связанная с решением проблем.

Для программно-целевого планирования важно установить взаимосвязь категорий проблемы и цели. К.Маркс, высказываясь о диалектическом единстве и взаимной обусловленности производства и потребления, писал: "И если ясно, что производство предоставляет потреблению предмет в его внешней форме, то точно так же, что потребление полагает предмет производства идеально, как внутренний образ, как потребность, как побуждение и как цель" [2,717-718]. Связь между категориями проблемы и цели логически выражается цепочкой: проблема - потребность - интересы (побуждения) - цель. В определенном смысле эта цепочка выражает механизм действия экономических законов [140,51].

Определение проблем, формирование системы целей и создание на их основе специальных целереализующих систем требуют особого методического инструментария. Одним из методов, с помощью которого исследуются цели и сложные социально-экономические проблемы развития народного хозяйства и его структурных звеньев, является программно-целевой подход и базирующийся на его основе метод планирования. Будучи ведущим рычагом совершенствования планирования и управления развитием социалистической экономики, программно-целевой подход и ныне обсуждается в экономической литературе, в частности его место и роль в системе планирования и управления народным хозяйством, методика разработки и использования программ.

Ряд важных методологических положений планирования народного хозяйства разработан еще в 20-е годы. Например, были сформулированы проблемный и целевой принципы планирования. Проблемная ориентация плановых разработок позволила создать и реализовать крупномасштабные комплексные проекты решения важных народнохозяйственных проблем: электрификации (план ГОЭЛРО) и восстановления сельского хозяйства (план восстановления сельского хозяйства в пострадавших от неурожая районах и борьба с засухой). Целевой принцип явился одним из важнейших элементов создания первых долгосрочных и среднесрочных планов [62, 93].

Концепция программно-целевого планирования теоретически и практически основана на принципах социалистического планирования. Особенности современного этапа развития социалистического общества, прогресс знаний и научной методологии, углубляющий представления о формах и методах познания общественных и естественных процессов, обусловливают относительное обособление программно-целевого планирования как специального метода, имеющего свой предмет, инструментарий, терминологию [140,56]. Отсюда вытекает необходимость обобщения исторического опыта использования отдельных принципов этого метода в практике народнохозяйственного планирования и дальнейшей разработки его теоретических и методических положений.

Одним из первых в нашей стране проблемы методологии программно-целевого планирования исследовал Е.З. Майминас. В работе "Процессы планирования в экономике: информационный аспект" он анализирует соотношение целевого и ресурсного аспектов в народнохозяйственном планировании, рассматривая программы как инструмент их совмещения. В целях совершенствования методики народнохозяйственного планирования вводятся принципиальные положения программно-целевого метода, раскрывающие содержание программы, соотношение программ с народнохозяйственным планом. Анализируются программы, различающиеся по масштабам, виду, направленности, целям, ресурсам (целевые и ресурсные) и степени важности [85,315-336].

Несколько иное представление о программно-целевом планировании и его сущности отражено в работах Г.С. Поспелова [107, 108]. Основываясь на том, что в планировании исходят из первичных целей советского общества, т.е. его конечных потребностей, а также учитывая необходимость интеграции научно-технического и производственного планирования по так называемому жизненному циклу технических систем, автор рассматривает возможность формирования народнохозяйственного плана как системы программ развития народного хозяйства. При этом выделяются прежде всего первичные цели (потребление, здравоохранение, образование, культура, обороноспособность), которым соответствуют программы I рода, и цели второго уровня (развитие производства - промышленности, строительства, сельского хозяйства и т.п.) с соответствующими программами IІ рода.

По мнению Г.С. Поспелова, программно-целевое планирование должно охватывать социальные программы непроизводственной сферы (программы I рода), долгосрочные планы развития отраслей производства и крупные целевые народнохозяйственные программы (программы ІІ рода). Г.С. Поспелов считает, что предложенный им механизм увязки этих программ и планов позволяет рассматривать программно-целевой подход как принципиально новый метод разработки государственных планов экономического и социального развития.

Практическая реализация указанных предложений кажется проблематичной, так как при объективной ограниченности ресурсов для увязки многочисленных программ между собой в рамках народнохозяйственных планов потребуется перераспределение ресурсов, что приведет к нарушению комплексности программ. Кроме того, в условиях динамизма научно-технического прогресса и изменения социальных предпочтений в материальной и духовной сферах вряд ли целесообразно формировать заказы отраслям материального производства в натуральных показателях на период 15- 20 лет.

В.Н. Кириченко в ряде работ [60, 61, 62] раскрыл логику программно-целевого планирования в таких понятиях: проблема - цель – целее реализующий комплекс - система мероприятий - целевое распределение ресурсов. Предложенная логика раскрывает сущность программно-целевого планирования как специфического метода формирования системы целей социально-экономического развития и создания соответствующих им целее реализующих систем.

В работах группы ученых под руководством Н.П.Федоренко программы рассматриваются как инструмент решения важнейших плановых проблем общественного развития. Комплексное планирование, охватывающее практически все звенья планирующей системы, предполагает существенное изменение сложившейся методологии, методики и организации народнохозяйственного планирования, а значит, и соответствующее совершенствование хозяйственного механизма. Вместе с тем программы могут разрабатываться и внедряться до завершения создания системы комплексного планирования [69, 101, 135]. На базе этих исследований обоснованы Методические рекомендации по разработке комплексных народнохозяйственных программ [88].

В условиях крупномасштабной социалистической экономики целевые комплексные программы (ЦКП) направлены на приоритетное решение важнейших социально-экономических и научно-технических проблем. Необходимость разработки и реализации ЦКП характеризуют следующие признаки: напряженность проблемы, отражающая степень разрыва между желаемым и достигаемым уровнем удовлетворения потребности; значимость проблемы для развития социально-экономической системы, обусловленная настоятельностью ее решения именно на данном этапе развития; возможность количественного выражения предполагаемого результата решения; локализуемость проблемы, означающая, что соответствующая ей ЦКП должна быть ограничена во времени и в пространстве и охватывать лишь часть плановой деятельности; комплексность - межотраслевой, межтерриториальный, многоаспектный характер проблемы, возникающей, как правило, на стыке различных звеньев общественного производства; реализуемость, т.е. отсутствие не выполнимых в рассматриваемой перспективе задач, связанных с решением проблемы; новизна - отсутствие аналогов решения и всесторонней научно-теоретической проработки проблемы; сложность решения проблемы в заданные сроки при сложившихся тенденциях, структуре, темпах и пропорциях развития социально-экономической системы; не разработанность методов и средств ее эффективного решения в желаемые сроки при сложившейся системе управления распределением ресурсов; отсутствие в системе управления специализированного звена, отвечающего за комплексное решение проблемы. Учитывая эти признаки, можно дать предварительное заключение о возможности и целесообразности создания программы для решения той или иной проблемы, принимая во внимание, что приоритетность реализации программ может быть обеспечена только при ограниченном их количестве.

Целевая комплексная программа - это утверждаемый директивными органами плановый документ, включающий целевое требование, основу которого составляет сбалансированный по ресурсам, исполнителям и срокам реализации комплекс адресных мероприятий для создания специальной целереализующей системы, призванной решить возникающую социально-экономическую проблему и обеспечить получение заданного конечного целевого результата.

Целевые комплексные программы как инструменты реализации сложных народнохозяйственных задач отличает ряд особенностей, которые не вписываются в существующую логику подготовки плановых решений. К их числу А.И. Чистобаев и Ю.Н. Баженов относят:

высокую степень комплексности и сбалансированности, которая проявляется в органической увязке целей и средств их достижения, скоординированности экономических, социальных, научно-технических и организационных мероприятий по исполнителям, учете внутренних и внешних связей программы с показателями других программ и планов;

адресность, которая обеспечивается формированием конкретных плановых заданий и мероприятий программы, выделением ответственных за выполнение этих заданий предприятий и организаций независимо от ведомственной подчиненности;

нетрадиционность логики формирования программы - "сверху вниз", т.е. от целей к ресурсам;

высокую степень жесткости программы как директивного планового документа в силу необходимости достижения целей и проведения мероприятий в установленные плановые сроки;

сложность и трудоемкость балансирования межотраслевых и территориальных связей, стыковки с другими программами и разделами планов экономического и социального развития [140,79].

К этому следует добавить еще одну особенность. В программах учитываются неэкономические факторы общественного развития, в том числе и такие, которые в явном виде не отражаются в современных народнохозяйственных планах (идеологические, организационные).

Под целереализующей системой (ЦРС) понимается совокупность взаимосвязанных управляемых объектов народного хозяйства, функционирование которых сориентировано на достижение заданной цели (выраженной количественно или структурно) в установленный срок. Однако не исключена детализация исходной цели на более частные, конкретные цели. Например, для программы развития Нечерноземной зоны РСФСР в качестве ЦРС выступает совокупность колхозов, совхозов, инфраструктурных объектов, строительных, мелиоративных, культурно-просветительных, научно-исследовательских и проектных организаций, объектов материально-технического снабжения, организаций по охране и восстановлению природной среды, подсистем идейно-воспитательного воздействия и обеспечения выравнивания жизненного уровня населения зоны по отношению к другим регионам страны. Названные подсистемы входят в единую ЦРС и сориентированы на достижение поставленной цели: обеспечить стабильное производство и продажу государству сельскохозяйственной продукции в заданном объеме, закрепление населения на территории региона путем достижения заданного уровня жизни населения.

Под мероприятием ЦКП понимается хозяйственное решение, направленное на достаточно резкое локализованное изменение сложившихся темпов, пропорций, оргструктур, элементов хозяйственного механизма в определенной сфере народного хозяйства. Например, крупномасштабным мероприятием выступает освоение зоны, примыкающей к Байкало-Амурской магистрали. Оно включает тысячи частных заданий по строительству объектов магистрали, заводов, фабрик, инфраструктурных объектов, городов и поселков, созданию новых оргструктур управления и др. Все эти мероприятия выполняются впервые (пионерное освоение ряда территорий региона) или же непосредственно направлены на резкое изменение сложившихся тенденций социально-экономического развития освоенных территориально-административных областей.

По признаку территориальной локализации выделяются республиканские, областные, городские и районные программы. Они исходя из масштабности проблем, наличия ресурсов и мощностей, территориальных интересов могут быть ограничены пространственно пределами административно-территориальной единицы. По тому же признаку целесообразно рассматривать и региональные программы, локализованные в пределах территорий, охватывающих (полностью или частично) несколько административно-территориальных единиц (например, межобластные или межреспубликанские программы). Часто региональный характер имеют программы, связанные с вовлечением в хозяйственный оборот природных ресурсов. Таковыми являются, например, программа развития зоны БАМ, Западно-Сибирской топливно-энергетической базы.

Необходимость сочетания местных (территориальных) интересов с общегосударственными и отраслевыми, а также с интересами соседних территорий, потребность в ликвидации диспропорций в производственном и социальном развитии регионов - основные проблемы региональной экономики, которые можно решить с помощью программных методов. Региональные программы направлены на хозяйственное освоение регионов страны или преобразование экономической и социальной структур отдельных подсистем, сложившихся в регионе. При этом территориальные границы реализации планируемых для решения проблем соответствующих программ могут не совпадать с административными границами территорий.

В настоящее время в применении программно-целевого метода на региональном уровне наметились два основных направления. К первому относятся работы, в которых он используется для решения конкретной региональной проблемы. В качестве объекта исследования рассматривается межотраслевая проблема определенного региона или же сугубо территориальная. Так, А.В. Евсеенко и В.П. Орлова рассматривают возможность применения программных методов для ретроспективного анализа социально-экономического развития региона, в частности, при создании нефтедобывающего комплекса в среднем Приобье [47].

В качестве объектов региональных программ исследуются проблемы совершенствования социальной структуры и улучшения условий жизни населения в регионе [121], природопользования и охраны окружающей среды [139], развития городов и других территориально-административных единиц [112], формирования территориально-производственных комплексов [23, 32,73].

Итак, сторонники первого направления за основу исследования берут региональную или межотраслевую проблему, привязанную к конкретному региону. На основе программно-целевого метода анализируется ее содержание, предлагаются разработки по частным методическим вопросам. Представители второго направления за основу исследования берут разработку общих методических положений подготовки региональных программ, не останавливаясь конкретно на какой-либо проблеме. Они разрабатывают общие положения, основную структуру и порядок составления территориальных (региональных) программ [38,89,114,140].

Наиболее существенная часть региональных проблем, которые следует решать с помощью целевых программ, связана с такими специфическими функциями региона:

обеспечение условий развития отраслей, находящихся на территории региона, к продукции или услугам которых предъявляются общесоюзные или межрегиональные требования (отражает аспект межрегионального разделения труда);

обеспечение охраны, восстановления и развития элементов природной среды региона (отражает необходимость сохранения и улучшения естественных условий проживания населения);

удовлетворение потребностей населения региона в специфических для региона продуктах, услугах и условиях потребления (отражает социальный аспект поступательного развития региона).

При определении направлений использования программ следует учитывать следующее. Программа должна быть сориентирована на решение сложной социально-экономической проблемы, что придает конструктивный смысл формулировке программы, способствуя выделению из плана совокупности проблемных целей. Далеко не всегда комплексный подход к проблеме требует программного (т.е. приоритетного, с усилением централизованного начала в управлении) решения: если планируется нормальное пропорциональное развитие в сложившейся структуре (включая 2-3 % - ный рост всех подразделений), программы не нужны; комплексные же планы полезны для лучшей сбалансированности и предотвращения излишних затрат ресурсов. Там же, где требуется изменение пропорций, а также сложившейся структуры развития территории, целесообразно использовать программы. Следует учитывать, что применение программно-целевого метода в территориальных разработках не даст должного эффекта, если территориальное планирование не опирается на целостную систему территориальных предплановых исследований, прогнозов воздействия научно-технического прогресса на социально-экономическое развитие региона.

Учитывая возрастающие потребности населения в рекреационной деятельности для регионов страны со специфическими (уникальными) благоприятными природными условиями для лечения, оздоровления и отдыха населения, должны разрабатываться целевые комплексные программы освоения рекреационного потенциала. Это тем более важно, что в перспективе потребности в рекреационных территориях составят 10-20% земельного фонда. В центральном районе РСФСР для рекреации планируется отвести 12,5 % территории, в БССР- 13% [100,13]. Потребность в рекреационных территориях почти в 3 раза выше потребности в территории для жилой застройки, а с учетом природных парков, заповедников и заказников - в 6-7 раз [53,72].

Региональная программа рекреационного природопользования отличается от остальных разрабатываемых программ. Особенность ее состоит прежде всего в специфике объекта программирования. Рекреационная деятельность в настоящее время формируется в качестве специфической отрасли народного хозяйства. Она опирается на определенную совокупность природных и других ресурсов, приобретает стабильные связи со многими отраслями народного хозяйства и дает ощутимый социально-экономический эффект. Интенсивное развитие рекреации в регионе оказывает влияние как на природную среду, так и на развитие отраслей хозяйства региона. В то же время рекреационная деятельность предъявляет повышенные требования к качеству окружающей среды. В отечественной практике еще нет опыта построения и реализации рекреационных программ. В них должны найти отражение проблемы, решаемые в программах различной направленности: природоохранных, хозяйственного освоения территорий, изменения пропорций в размещении производительных сил, формирования территориальных хозяйственных систем на основе нового строительства, реконструкции и совершенствования системы управления. Все это свидетельствует о необходимости решения в рамках программно-целевого подхода ряда специфических теоретических и методических вопросов разработки региональной программы рекреационного природопользования, которая могла бы рассматриваться как типовая для любого региона страны. При формировании структуры рекреационной отрасли важно изучить эволюцию рекреационной деятельности, отражающую изменения в структуре рекреационных потребностей (семейный организованный отдых, туризм и др.), а также процесс возникновения новых форм реализации этих потребностей.

При формировании программы необходимо определить совокупность объектов, которые требуется создать, развить, реконструировать, объединить в комплекс, имеющий целевое назначение. Рекреационные комплексы становятся основным звеном в организации народного хозяйства, где конкретно решаются проблемы природопользования, планомерно оптимизируется взаимодействие общества и природы. В связи с этим в объектную область программы в качестве элементов включаются: рекреационные территории, рекреационные ресурсы, рекреационный комплекс обслуживания потребителей, инфраструктурные общерегиональные элементы, обеспечивающие функционирование рекреационного комплекса. Основным объектом программы является территориально-рекреационный комплекс, в рамках которого происходит рекреационное природопользование.

В составе целевой комплексной программы рекреационного природопользования выделяются четыре крупных блока - целевой, мероприятий, ресурсный и управленческий. Специфика целевой комплексной программы рекреационного природопользования в регионе отражается в содержании блоков. Целевой блок программы включает цель программы и составляющие ее подцели; количественную характеристику целей, т.е. функциональные целевые нормативы (ФЦН); развернутую структуру целереализующей системы программы; структуру обеспечивающей подсистемы ЦРС (совокупность объектов и подсистем, не удовлетворяющих непосредственно программные цели, но обеспечивающие функционирование элементов целереализующей системы); комплекс объектных целевых нормативов (ОЦН) - количественное выражение программных требований к элементам целереализующей системы программы. Блок мероприятий содержит описание мероприятий, необходимых для организации рационального рекреационного природопользования. В него включаются мероприятия по формированию рекреационного комплекса и созданию условий для его эффективного функционирования, по рациональному использованию естественных рекреационных ресурсов и их охране. Обязательное условие - адресность мероприятий с указанием срока, места их проведения и исполнителей. В комплекс мероприятий включаются непосредственно технологические процессы, соответствующие полному жизненному циклу создаваемой системы рекреационного природопользования (научно-исследовательские, проектно-конструкторские работы, строительство, эксплуатация), и организационные.

В ресурсном блоке сгруппированы ресурсные потребности для осуществления программных мероприятий: в капитальных вложениях и необходимых для их освоения строительных мощностях, основных видах ресурсов, рабочей силе и др. Обязательно должны быть указаны источники покрытия ресурсных потребностей. Все множество ресурсов следует разбить по группам в зависимости от их происхождения - природные, материальные, финансовые, трудовые. Кроме того, специфичной для региональной программы рекреационного природопользования является разделение ресурсов на внешние и внутренние по отношению к региону, что служит основанием для определения элементов хозяйственного механизма реализации программы.

В управленческом блоке выделены управление реализацией программы, т.е. созданием территориально-рекреационного комплекса, и управление объектом программной реализации, т.е. созданным комплексом и всей системой рекреационного природопользования. Вместе с тем указанные управленческие структуры не могут быть абсолютно автономными. Оптимальна такая организация управления, при которой система управления реализацией программы по мере ее выполнения перерастает в орган управления рекреационным комплексом. Управление программой, как и рекреационным природопользованием, подчинено реализации программных целей и формируется исходя из утвержденного проекта программы, что и определяет место рассматриваемого блока в структуре целевой комплексной программы. Цели программы формируются с учетом сферы рекреационной деятельности как целостной системы удовлетворения потребностей населения в отдыхе и оздоровлении с широким использованием природных и культурно-исторических рекреационных ресурсов. При этом необходимо обеспечить вовлечение в хозяйственный оборот рекреационных ресурсов и формирование на их основе разнообразных рекреационных учреждений, сбалансированное развитие рекреационного комплекса, выполнение системы мероприятии природоохранного и природовосстановительного характера, эффективность рекреационной деятельности.

Структура целереализующей системы рекреационной программы соответствует структуре основных видов рекреационной деятельности и функциональных целей. Она включает учреждения и объекты санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, а также природоохранные объекты и организации - заповедники, заказники, территории с режимом особого природопользования, службы контроля и мониторинга окружающей среды и др.

Обеспечивающая подсистема ЦРС представляет собой совокупность предприятий и организаций, способствующих стабильному и качественному функционированию целереализующих систем, - сеть общественного питания, розничной торговли, коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения, внутренний транспорт, стройиндустрия, предприятия и организации сельского хозяйства и промышленности, вовлеченные в рекреационное обслуживание. Элементы обеспечивающей подсистемы универсальны. Для них удовлетворение рекреационных потребностей - не единственная и не всегда основная функция.

Рекреационные потребности могут удовлетворяться в полной мере при наличии скоординированной деятельности непосредственно целее реализующих объектов и обеспечивающих их подсистем. Однако существующие отдельные объекты целее реализующей системы потенциальной программы рекреационного природопользования ныне ведомственною разобщены. Помимо профсоюзов, санаторно-курортные учреждения и специальные клиники подчинены союзному или республиканскому Министерству здравоохранения. Наряду с Центральным советом по туризму и экскурсиям ВЦСПС действует еще несколько ведомств, имеющих собственные рекреационные учреждения: Интурист, Бюро молодежного туризма ЦК ВЛКСМ "Спутник", Центральная детская туристско-экскурсионная станция и бюро путешествий Министерства просвещения. Собственные базы отдыха имеют практически все министерства и ведомства, а также многие промышленные предприятия и вузы. Различную ведомственную подчиненность объектов целее реализующей системы, несоответствие системы управления объектами рекреационного хозяйства их функциональной структуре приходится учитывать не только при разработке системы управления программой, но и при формировании комплекса объектных целей.

Существующие элементы обеспечивающей подсистемы характеризуются еще большей разобщенностью, чем основные элементы ЦРС. При проектировании обеспечивающей подсистемы конкретной программы важно предусмотреть формы координации ее элементов, а возможно, и создать специализированные обеспечивающие подсистемы. Например, в строительстве, которое служит одним из основных звеньев реализации программ такого типа, оправдано создание специализированной строительной организации.

Одно из важных условий успешного использования целевой комплексной программы как инструмента планирования - эффективное управление ее разработкой и реализацией. Решение организационных вопросов разработки и реализации программы включает формирование структуры органов, координирующих эту деятельность, и установление последовательности процедур ее разработки и реализации. При этом следует выделить два аспекта - структурный и процедурный. Первый связан с установлением структуры и состава исполнителей, определением функций, прав и ответственности заказчика, головного разработчика, соисполнителей, принципов взаимоотношения между ними, функциональных обязанностей по контролю за формированием и реализацией программы. В процессе разработки программы уточняется реальный статус программных организаций, определяются ресурсы на разработку и реализацию программы, порядок распоряжения ими, совмещения материального и морального стимулирования исполнителей. Процедурный аспект определяет порядок и сроки выполнения работ по разработке и реализации программы, правила сдачи и приема результатов.

При разработке программы рекреационного природопользования следует выделить три стадии, завершающиеся подготовкой и утверждением итоговых документов: анализ проблемы и обоснование целесообразности ее программного решения; разработка исходного задания на программу; разработка проекта. На каждой стадии формирования программы проводят такие работы: формирование целей программы; определение количественных характеристик функциональных и объектных целей, целевых нормативов и показателей; проектирование целее реализующей системы и обеспечивающей подсистемы программы; разработка комплекса мероприятий программы по способам достижения установленных количественных характеристик; анализ необходимых затрат ресурсов; оценка эффективности программы, разработка системы управления программой и объектом программной реализации, согласование показателей программы с народнохозяйственными планами. Более детально каждый этап описан в монографии "Карпатский рекреационный комплекс" [45, 105-126].

Проект программы целесообразно формировать из следующих разделов: целевой, в котором описывается и формулируется проблема рекреационного природопользования в регионе, главная цель программы и подцели, а также указываются целевые показатели "Программы; структурный, включающий описание выделенных подпрограмм, структурных изменений в использовании ресурсов, размещении объектов, в оказании рекреационных услуг и т.п., которые ожидаются в процессе реализации программы; сводный, содержащий систему основных показателей, подлежащих включению в республиканские и общесоюзные планы; мероприятий по реализации программы, увязанных по исполнителям и во времени; ресурсный, в котором отражены лимиты различных видов ресурсов и источники их обеспечения по периодам реализации программы, а также общий бюджет программ; организационный, определяющий формы и порядок осуществления программы, систему управления этим процессом; оценки эффективности программы, содержащий обоснование и расчет величины народнохозяйственного эффекта.

Исходная цель формулируется на основе зафиксированной функциональной потребности в терминах необходимости ее удовлетворения, создания системы, реализующей определенную функцию, или ликвидации нежелательного явления, процесса, системы.

Исходную цель региональной программы рекреационного природопользования можно сформулировать так: обеспечить развитие рекреационного комплекса региона на базе имеющихся рекреационных ресурсов. Рассматриваемая цель часто может не иметь строгой количественной определенности, поэтому необходима ее структуризация - выделение составляющих частных целей (подцелей). Эта процедура сводится к построению дерева целей, где реализация любой подцели подчинена достижению главной цели. В данном случае цель верхнего уровня конкретизируется на первом уровне дезагрегации четырьмя группами подцелей, отражающими народнохозяйственные требования к решению рекреационной проблемы: обеспечить максимальное удовлетворение потребностей населения в рекреационных услугах региона; обеспечить сбалансированное развитие рекреационной системы; обеспечить сохранение, восстановление и контроль за использованием естественных и культурно-исторических рекреационных ресурсов; обеспечить максимальный социально-экономический эффект рекреации.

Исходя из выделенных подцелей и их декомпозиции разрабатываются укрупненные нормативные прогнозы потребности в продукции, услугах рекреационного комплекса региона, а также объемах требующихся ресурсов. Состав нормативных прогнозов определяется выделенными подцелями программы. При этом исходные цели региональных программ должны соответствовать основным целям развития региона.

Задание целевых нормативов (количественной характеристики целей) основывается на анализе таких материалов: прогнозов потребностей в рекреационных услугах по контингентам населения данного региона и страны, аналогичных показателей развитых в рекреационном отношении регионов, наконец, требований общесоюзных и республиканских органов, планирующих развитие рекреации. Так, проведенные расчеты показали, что для обеспечения производства рекреационных услуг исходя из потребностей населения в туризме (это одна из подцелей программы "Рациональное использование рекреационного потенциала Карпат") в 2000 г. потребуется 12,8 мест на 1 тыс. чел.

После расчета целевых нормативов потребностей населения в услугах рекреационного комплекса региона на плановый период требуется оценить его потенциальные возможности в удовлетворении рекреационных потребностей. Они определяются природно-ресурсной базой рекреации (естественным рекреационным потенциалом), а также настоящими и будущими социально-экономическими условиями (наличие мобильных трудовых ресурсов, степень развитости производственной и социально-культурной инфраструктуры в регионе).

В соответствии с логикой программно-целевого планирования требуется выбрать стратегию решения проблемы, лежащей в основе программы, т.е. дать общее описание будущих состояний системы. На начальном этапе анализа проблемной ситуации составляется несколько вариантов ее развития в зависимости от принимаемых решений и воздействия внешних условий. К моменту утверждения исходного задания должна быть выбрана одна определенная стратегия решения проблемы.

Для региона, обладающего определенными естественными рекреационными ресурсами, возможны три основные стратегии развития.

1. Рекреация признается ведущей отраслью специализации, и развитие
остальных происходит постольку, поскольку они удовлетворяют рекреационные нужды и не мешают функционированию рекреационного комплекса. Такая стратегия оправдана в случае, если регион обладает уникальными рекреационными ресурсами (лечебными минеральными водами, климатом, аттрактивным ландшафтом и пр.), освоению которых отдается безусловный приоритет. Так, рекреационная отрасль стала ведущей в Крыму, на Кавказских Минеральных Водах, в районе Большого Сочи.

2. В пределах региона нет уникальных рекреационных ресурсов, имеющих общесоюзное значение, а развитие рекреационного комплекса определяется в основном повышенным внутренним спросом на рекреационные услуги. В этом случае рекреация в регионе развивается так, чтобы не препятствовать функционированию других отраслей, и сориентирована на удовлетворение исключительно внутреннего спроса. Такое решение проблемы характерно для рекреационных комплексов, возникающих вокруг крупных промышленных центров. Примером могут служить рекреационные комплексы Подмосковья, Ленинградской области.

3. Это стратегическое направление развития рекреационной системы в
регионе представляет собой компромисс между двумя предыдущими. Регион не получает ярко выраженной рекреационной ориентации, но в то же время ограничивается развитие отраслей, несовместимых с рекреацией. Проводятся дорогостоящие мероприятия по предотвращению вредных воздействий производства на природную среду. Такая стратегия характерна для развития рекреации в регионе, где наряду с уникальными рекреационными ресурсами общесоюзного значения имеются полезные ископаемые, социально-экономическая ценность которых сравнима с ценностью ресурсов рекреации, а также для развития рекреационной отрасли в регионе со сложившейся хозяйственной структурой, высокоразвитой промышленностью и сельским хозяйством. Наиболее целесообразно именно такое решение проблемы создания рекреационного комплекса, например, в Карпатском регионе, где уникальные рекреационные ресурсы соседствуют с месторождениями ценных полезных ископаемых, а регион отличается высокоразвитой промышленностью, сельским хозяйством и сложившейся инфраструктурой.

Учитывая значимость территориальной природно-ресурсной базы и сложившуюся специализацию производства, директивный орган, принимающий решение о целесообразности развития рекреационной отрасли в регионе, анализирует и выбирает одну из приведенных стратегий развития. Если для создания рекреационного комплекса принято решение о необходимости разработки целевой комплексной программы, характер ее, особенности разработки зависят от избранной стратегии развития рекреационного комплекса. Отметим некоторые из этих особенностей.

Выбор первой стратегии, т.е. признание рекреации ведущей отраслью в регионе и подчинение ее развитию остальных отраслей региона, делает объектом программного решения весь региональный народнохозяйственный комплекс. Разрабатываемая в этом случае региональная программа рекреационного природопользования представляет собой ведущую программу развития региона, объектная область которой охватывает целереализующую систему (санатории, дома отдыха, туристические базы, гостиницы и т.д.) и объекты обеспечивающей системы (предприятия общественного питания, легкой и пищевой промышленности, транспорта и связи, сельскохозяйственные предприятия и др.).

Рекреационная ориентация региона требует адресования программных мероприятий наряду со специализированными и их обеспечивающими и предприятиям, не связанным (или слабо связанным) с рекреационной системой, например тяжелого машиностроения, химии, добывающей промышленности и пр. Такие мероприятия могут носить активный и пассивный характер. Пассивные мероприятия - ограничение развития производства, частичное его свертывание, создание очистных устройств, переход на замкнутый цикл водоснабжения, наконец, полное свертывание производства. Примерами таких мероприятий могут служить ограничения добычи строительных материалов в отдельных районах Кавказских Минеральных Вод, ведущейся взрывным способом, отказ от развития нефтедобычи в районах Прикарпатья, имеющих повышенную рекреационную ценность. Активные мероприятия программы предполагают изменение профиля предприятий, ассортимента их продукции в интересах рекреационной отрасли.

Характерной особенностью программы при условии рекреационной ориентации региона является высокий удельный вес пассивных и активных мероприятий, адресованных объектам, не связанным непосредственно с рекреационной деятельностью, но оказывающим значительное влияние на состояние природно-ресурсной базы. Региональная программа рекреации, разрабатываемая в рамках второй стратегии, предусматривает использование природных предпосылок рекреации для удовлетворения не общесоюзной, а внутренней потребности в рекреационных услугах за счет имеющихся ограниченных рекреационных ресурсов.

Существенные отличия при разработке программ двух указанных типов наблюдаются при внутрирегиональной локализации рекреационной деятельности. Если при первой стратегии локализацию очагов развития рекреации в регионе определяет размещение рекреационных ресурсов, например морских пляжей в Крыму или месторождений лечебных минеральных вод в Трускавце и Моршине, то в случае выбора второй - такими факторами являются близость промышленных центров, где сконцентрирован спрос на рекреационные услуги, и транспортная доступность рекреационных территорий. Характерная особенность программ, разрабатываемых в рамках второй стратегии, - преобладание среди планируемых объектов учреждений отдыха и туризма (домов отдыха, туристских баз, баз отдыха предприятий, пионерских лагерей и пр.). Это объясняется тем, что локализация лечебно оздоровительных учреждений в большей степени связана с природными предпосылками, чем с локализацией спроса.

Следующей характерной чертой рассматриваемой разновидности программ является ориентация рекреационной системы на кратковременный отдых, так как в этом случае решающим фактором оказывается близость мест отдыха к населенным пунктам. Инициатива разработки рекреационных программ в данном случае должна принадлежать местным партийным, советским и профсоюзным органам. Программный подход при этом обеспечивает комплексное развитие рекреационной системы, аккумулирование средств и сохранность окружающей среды региона.

Третья из выделенных стратегий развития рекреационных систем имеет черты, характерные как для первого, так и для второго варианта развития. Общей особенностью первого и третьего вариантов является наличие уникальных рекреационных ресурсов общесоюзного значения, а второго и третьего - рекреационная отрасль не является ведущей в регионе. Характерная особенность разработки программы в случае выбора третьей стратегии развития - особая важность задачи внутрирегиональной локализации различных суботраслей рекреации. Наличие ценных полезных ископаемых в регионе с развитым промышленным производством и сельским хозяйством ставит вопрос о выделении территории для рекреационного использования и задачу оценки отдельных территорий с точки зрения их предпочтительного использования в рекреационных либо других целях.

Для районов с ярко выраженной производственной специализацией можно выделить следующие функциональные зоны: преимущественного городского строительства и размещения промышленности; преимущественного развития сельского хозяйства; преимущественного развития лесного хозяйства; преимущественного рекреационного использования; охраняемого и восстанавливаемого природного ландшафта. Кроме того, наличие уникальных рекреационных ресурсов обусловливает необходимость создания курортных зон союзного значения, а близость крупных промышленных центров - зон отдыха на близлежащих территориях.

Программы, разрабатываемые в рамках одной из трех указанных стратегий, различаются по способам организации разработки и финансирования. Программы первого типа направлены на удовлетворение общесоюзных и республиканских потребностей. Для реализации их требуются крупные капитальные вложения. Они разрабатываются по заказу Совета Министров СССР или союзной республики и финансируются за счет как бюджетных, так и ведомственных ресурсов. Программы второго типа, являясь внутрирегиональными по своей значимости, разрабатываются по инициативе местных органов и финансируются главным образом за счет аккумулированных профсоюзных средств и отчислений предприятий с привлечением бюджетной дотации либо без таковой. Программы третьего типа могут финансироваться как первым, так и вторым путем.