10.1. Особливості правового регулювання трубопровідного транспорту
10.1. Особливості правового регулювання трубопровідного транспорту
Трубопровідний транспорт є найбільш динамічною підгалуззю транспорту України, яка стабільно нарощує свою частку в загальному обсязі транспортування (на сьогодні більше 23 %). За вантажообігом він у 1997 р. вийшов на перше місце (47 % від загального обсягу), випередивши постійного лідера — залізничний транспорт.
Характерним є те, що уся мережа трубопровідного транспорту в Україні орієнтована на постачання нафти і газу з однієї країни — Росії (лише 5 % загальної потреби газу — з Туркменістану).
Вибір нових пріоритетів щодо джерел постачання енергоносіїв визначає майбутнє цієї підгалузі. Це диктує необхідність будівництва на території України нових ділянок нафтопроводів, найбільш істотний з яких — сполучний нафтопровід від порту Південний біля Одеси до м. Броди в Західній Україні проектною вартістю близько 0,5 млрд дол. та його продовження до міста Полоцьк (Польща). Доцільне відродження будівництва нафтопроводу Одеса — Снігирівка — Кременчук, що дозволило б завантажити потужності Херсонського, Кременчуцького і Лисичансько-
го нафтопереробних заводів.
Транспортні відносини визначаються певними спільними ознаками, які відособлюють їх від інших, зокрема, наявність транспортної організації, виконання транспортування перевізником, наявність відправників і одержувачів.
Особливе місце cеред транспортних правовідносин займають відносини на трубопровідному транспорті.
Головна особливість відносин на трубопровідному транспорті — це відсутність класичного елемента — рухомого складу, що переміщується, і, виходячи із технічної особливості трубопроводу — збіг відправника з перевізником та постачальником.
Трубопровідний транспорт займає особливе місце в транспортній системі України. Згідно із Законом України «Про транспорт» трубопровідний транспорт є стратегічним енергозабезпечуючим об’єктом, що і визначає його місце в системі.
Трубопровідний транспорт в народному господарстві виконує функцію транспортування спеціальних вантажів особливих властивостей (газ, рідина тощо) і забезпечує найбільш ефективне переміщення, виходячи із природи вантажу. Вантаж, який переміщується трубопроводами, може також транспортуватись багатьма іншими видами транспорту, але трубопровід в даній ситуації — найбільш економічно вигідний та надійний спосіб транс-
портування. Сфера його застосування обмежується тільки природою об’єктів транспортування та високою капіталоємністю освоєння нових напрямків постачання продукції. Трубопровідний транс-
порт переживає час розвитку і інтернаціоналізації, виходячи з інтеграційних тенденцій у міжнародному співтоваристві та особливої потреби України в диверсифікації енергопостачання.
Законодавство України не дає окремого визначення трубопровідного транспорту, розмежування з іншими галузями транспорту здійснюється за ознакою використання трубопроводів і відповідно, виходячи з окремих законодавчих визначень специфіки транспортування трубопроводами, можна зробити загальне визначення трубопровідного транспорту.
Трубопровідний транспорт — це сукупність правовідносин, що виникають із приводу транспортування трубопроводами вуглеводнів, хімічних продуктів, води та інших продуктів і речовин із місць їх знаходження, видобутку (промислів), виготовлення або зберігання до місць їх переробки чи споживання, перевантаження та подальшого транспортування.
Система трубопровідного транспорту України складається з таких елементів (ст. 2 Закону України «Про трубопровідний транспорт»):
— магістральний трубопровідний транспорт;
— промисловий трубопровідний транспорт.
Магістральний трубопровідний транспорт, який буде головним об’єктом нашої уваги, — це технологічний комплекс, що функціонує як єдина система і до якого входить окремий трубопровід з усіма об’єктами і спорудами, зв’язаними з ним єдиним технологічним процесом, або кілька трубопроводів, якими здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам, або інші трубопроводи, спроектовані та збудовані згідно з державними будівельними вимогами щодо магістральних трубопроводів (ст. 1 Закону України «Про трубопровідний транспорт»).
Щодо промислового трубопровідного транспорту, то він є частиною, елементом, складовою магістрального трубопровідного транспорту і являє собою трубопроводи в межах окремих виробництв, а також нафтобазові, внутрішньопромислові нафто-, газо- і продуктопроводи, міські газопровідні, водопровідні, теплопровідні, каналізаційні мережі, розподільні трубопроводи водопостачання, меліоративні системи тощо, які обслуговують окремі регіони, райони. Також законодавець виділяє як підвид промислового трубопровідного транспорту розподільний трубопровід (високого, середнього та низького тиску), який забезпечує транспортування газу від газорозподільних станцій, джерел газопостачання до промислових підприємств, котелень та інших споживачів.
Завданням законодавства у відношенні трубопровідного транс-
порту є регулювання відносин на всіх етапах створення та функціонування (проектування, будівництво, експлуатація, капітальний ремонт, реконструкція тощо) трубопровідного транспорту, встановлення гарантій безпеки життя та здоров’я населення, забезпечення охорони навколишнього природного середовища і на-
ціонального багатства України від можливого негативного впливу під час експлуатації об’єктів цього виду транспорту.
Джерелами трубопровідного права є загальний Закон України «Про транспорт», Закон України «Про трубопровідний транспорт», де визначені засади функціонування трубопроводів, правовий статус підприємств і споживачів продуктів, що транспортуються трубопроводами, основи державного управління цим транспортом. Особливості застосування Закону України «Про трубопровідний транспорт» щодо функціонування промислового трубопровідного транспорту визначаються Кабінетом Міністрів України.
Значне місце в регулюванні займають підзаконні акти законодавства України, які визначають правила проектування, будівництва, експлуатації, капітального ремонту та реконструкції об’єктів трубопровідного транспорту, організацію пожежної та екологічної безпеки, санітарних норм та охорони праці під час їх будівництва та експлуатації. Інструкції Держпідприємництва та Національної комісії з регулювання електроенергетики України вста-
новлюють ліцензійні умови діяльності на трубопроводах та типові договори про постачання та транспортування.
Сфера транспортної галузі включає в себе адміністративну та цивільну складову: адміністративна складова виражається в організації державного управління галуззю, а цивільна складова виражає майнові та зобов’язальні відносини на транспорті.
Державне управління у сфері трубопровідного транспорту здійс-
нюють центральні та місцеві органи державної виконавчої влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування в ме-
жах їх компетенції.
Серед центральних органів державної виконавчої влади основне місце в державному управлінні трубопровідним транспортом належить Кабінету Міністрів України, який здійснює державну політику на транспорті взагалі і на трубопровідному транспорті зокрема, вирішуючи питання про правові засади забезпечення потреб народного господарства в трубопровідному транспортуванні стратегічної продукції та забезпечення безпеки цієї діяльності для суспільства і навколишнього середовища.
Галузевим органом є Міністерство транспорту України, яке здійснює державне управління усією транспортною системою.
Спеціальне управління цією галуззю транспорту має свої особливості, зокрема згідно з Указом Президента України № 335/98 від 21 квітня 1998 року до компетенції Національної комісії регулювання електроенергетики України (НКРЕ) віднесено участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку і функціонування оптового ринку електроенергії, ринків газу, нафти та нафтопродуктів.
Також управління трубопровідним транспортом здійснюється об’єднаннями та підприємствами, у власності яких перебувають від-
повідні трубопроводи (ДАТ «Придніпровські магістральні нафтопроводи», НАК «Нафтогаз України», ВАТ «Укртранснафта» тощо).
Для вирішення окремих завдань державне управління здійснюється спеціальними органами. Створено Міжвідомчий коорди-
наційний центр із питань диверсифікації джерел постачання газу та нафти в Україну, до компетенції якого входить координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій; підготовка та розгляд проектів міжнародних угод про створення інфраструктури постачання і транзиту газу та нафти.
На особливий період безпосереднє керівництво підприємствами трубопровідного транспорту та контроль за їх діяльністю забезпечуються органами Міністерства оборони України.
Місцеві органи державної виконавчої влади (місцеві державні адміністрації), представницькі органи та органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень:
погоджують розміщення споруд та інших об’єктів трубопровідного транспорту на землях, наданих у користування підприємствам трубопровідного транспорту згідно із Земельним кодексом України;
вживають заходів щодо безпеки експлуатації підприємствами, установами та організаціями об’єктів трубопровідного транс-
порту;
беруть участь у складанні та узгодженні планів захисту персоналу і населення, спільних заходів щодо виконання робіт в умовах надзвичайного стану;
забезпечують оповіщення та інформування населення про заходи захисту і правила поведінки в умовах надзвичайного стану, а також під час експлуатації об’єктів трубопровідного транспорту із залученням до цієї роботи спеціалістів підприємств трубопровідного транспорту;
приймають від підприємств, установ та організацій трубопровідного транспорту матеріали виконавчої зйомки і надають їх іншим підприємствам, установам та організаціям.
Роботи, пов’язані з ліквідацією і попередженням аварійних ситуацій на діючих трубопроводах, виконуються негайно, з повідомленням про це відповідних органів державної виконавчої влади, представницьких органів та органів місцевого самоврядування, територіальних штабів Цивільної оборони України.
Місцеві органи державної виконавчої влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування, власники землі і землекористувачі, що сприяють відведенню земель під об’єкти трубопровідного транспорту, рішення про будівництво яких було прийнято у встановленому чинним законодавством України порядку, мають пріоритетне право на забезпечення продуктами транспортування.
Взаємовідносини суб’єктів, яким передано в управління об’єкти трубопровідного транспорту, лінії електропередач, зв’язку, залізниці, автомобільні дороги та інші комунікації, що проходять в одному технічному коридорі або перетинаються, здійснюються на основі договорів, якими передбачаються права і обов’язки сторін щодо проведення спільних заходів, спрямованих на підвищення надійності експлуатації споруд та об’єктів трубопровідного транспорту.
Підприємства, установи та організації, що експлуатують трубопроводи, які підпорядковані різним відомствам, але розташовані в одному технічному коридорі, повинні узгодити умови їх експлуатації, а також мати погоджений з Міністерством оборони України та Штабом Цивільної оборони України план взаємодії і взаємодопомоги під час виконання робіт в особливий період.
Контроль у сфері трубопровідного транспорту спрямовується на забезпечення дотримання вимог законодавства про трубопровідний транспорт органами державної виконавчої влади, представницькими органами та органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та видів діяльності і громадянами.
Державний контроль у сфері трубопровідного транспорту здійс-
нюється відповідними міністерствами та відомствами, органами державного нагляду і контролю та іншими спеціально уповноваженими на те державними органами, а також представницькими органами та органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Іншими важливими учасниками — суб’єктами правового регулювання відносин у галузі трубопровідного транспорту є юридичні і фізичні особи, діяльність яких безпосередньо стосується:
оборони держави;
науково-дослідних, пошукових, проектно-конструкторських, експертних та інших інженерних робіт і послуг у цій галузі;
будівельних, будівельно-монтажних, спеціалізованих монтажних, ремонтних, налагоджувальних, пускових та інших робіт і послуг у цій галузі;
експлуатації трубопроводів;
виробництва і поставок будівельних та конструкційних матеріалів, обладнання, машин, механізмів;
контрольно-вимірювальних приладів та іншого обладнання для підприємств, їх об’єднань і організацій, діяльність яких пов’язана з проектуванням, будівництвом, комплектацією та експлуатацією об’єктів трубопровідного транспорту;
забезпечення захисту персоналу і населення, а також навколишнього природного середовища під час будівництва, експлуатації, капітального ремонту та реконструкції об’єктів трубопровідного транспорту;
забезпечення безпеки на трубопровідному транспорті, зовнішньоекономічних відносин у сфері трубопровідного транспорту;
державного нагляду і контролю за будівництвом і експлуатацією об’єктів трубопровідного транспорту.
Особливості цивільно-правового статусу підприємств трубопровідного транспорту визначаються Законом України «Про транспорт» з урахуванням положень трубопровідного законодавства. Діяльність підприємств в Україні, власниками яких є інші держави, регулюється трубопровідним законодавством у частині, яка не суперечить міждержавним договорам України.
Підприємства, установи та організації трубопровідного транспорту здійснюють приймання, збереження, перевантаження і транс-
портування трубопроводами, у тому числі з метою транзиту, вуглеводнів, хімічних продуктів, води та інших продуктів і речовин на основі договорів з урахуванням економічної ефективності та пропускної спроможності магістральних трубопроводів.
Важливою умовою діяльності на трубопровідному транспорті є ліцензування та сертифікація робіт. Закон визначає, що діяльність, пов’язана з проектуванням, будівництвом, ремонтом та експлуатацією об’єктів трубопровідного транспорту, здійснюється на підставі спеціального дозволу (ліцензії) і підлягає обов’язковій сертифікації. Ліцензії видаються НКРЕ у порядку, встановленому Ка-
бінетом Міністрів України (Постанова Кабінету Міністрів України від 29 квітня 1999 р. № 753 «Положення про порядок видачі ліцензій Національною комісією регулювання електроенергетики на здійснення окремих видів підприємницької діяльності»).
Також встановлено особливі вимоги щодо організаційної струк-
тури підприємств, установ та організацій трубопровідного транспорту, яка залежить від покладених на організацію завдань, визначається самими підприємствами, установами та організаціями і затверджується органами, що здійснюють управління майном цих підприємств.
Підприємства, установи та організації трубопровідного транспорту мають право:
контролювати виконання робіт, визначених Правилами охорони магістральних трубопроводів (Постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 р. № 1747 «Про затвердження Правил охорони магістральних трубопроводів»);
порушувати питання про притягнення проектних організацій до відповідальності за помилкові проектні рішення в порядку, встановленому законодавством України;
на пріоритетне забезпечення на їх вимогу матеріально-технічними ресурсами в необхідних обсягах і асортименті та належної номенклатури через систему державного замовлення;
та інші права, передбачені ст. 16 Закону України «Про трубопровідний транспорт».
Підприємства, установи та організації трубопровідного транспорту зобов’язані забезпечувати:
постачання споживачам вуглеводнів, хімічних продуктів, води та інших продуктів і речовин відповідно до умов договорів;
дотримання діючих норм і правил безпеки та технічної експлуатації трубопроводів, правил пожежної охорони та охорони навколишнього природного середовища;
діагностичний контроль за станом трубопроводів та інші обов’язки, передбачені ст. 16 Закону України «Про трубопровідний транспорт».
Підприємства трубопровідного транспорту зобов’язані здійснювати моніторинг поставок трубопроводами токсичних хімічних продуктів, зріджених вуглеводневих газів та широкої фракції легких вуглеводнів. Збір, обробка, збереження та аналіз інформації про стан транспортування трубопроводами здійснюються відповідними органами державної виконавчої влади в межах єдиної системи державного моніторингу відповідно до чинного законодавства України.
В умовах надзвичайного стану трубопровідний транспорт набуває особливого значення, зокрема, до робіт, що проводяться обов’язково, включаються роботи, пов’язані з ліквідацією наслідків стихійного лиха (повені, пожежі, замети тощо), аварій та катастроф, які призвели до порушення роботи трубопровідного транспорту. Підприємства, установи та організації, а також громадяни, які виявили пошкодження трубопроводу чи вихід (витікання) продукту, що транспортується, зобов’язані терміново повідомити про це підприємство, яке експлуатує трубопровід, або місцеві органи державної виконавчої влади чи представницькі органи та органи місцевого самоврядування.
Підприємства, установи та організації трубопровідного транспорту разом з місцевими органами державної виконавчої влади, представницькими органами та органами місцевого самоврядування, на підпорядкованій території яких прокладено трубопроводи, з уповноваженими Міністерством оборони України органами, іншими заінтересованими підприємствами та організаціями розробляють плани спільних заходів щодо забезпечення умов безаварійної експлуатації об’єктів трубопровідного транспорту і виконання робіт в умовах надзвичайного стану, які погоджуються з територіальними штабами Цивільної оборони України. Інформування населення щодо виникнення умов надзвичайного стану здійснюють місцеві органи державної виконавчої влади. Плани спільних заходів щодо взаємодії в умовах надзвичайного стану затверджуються відповідними органами державного нагляду і контролю, а також місцевими органами державної виконавчої влади, представницькими органами та органами місцевого самоврядування.
Підприємства трубопровідного транспорту розробляють і затверджують плани ліквідації можливих аварій, які переглядаються щорічно в разі заміни технологічного обладнання.
З метою зміцнення обороноздатності України та забезпечення взаємодії підприємств трубопровідного транспорту із спеціалізованими частинами Міністерства оборони України в ході виконання робіт в умовах надзвичайного стану при органах, що здійснюють управління майном цих підприємств, створюється представництво Міністерства оборони України.
На особливий період представництво Міністерства оборони України створюється також при відповідному центральному органі державної виконавчої влади, яке виконує функції органу державного управління магістральних нафтопродуктопроводів.
Охорона об’єктів магістрального трубопровідного транспорту здійснюється спеціальними відомчими підрозділами цих підприємств, порядок роботи яких визначається Правилами охорони магістральних трубопроводів (Постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 р. № 1747).
Охорона (у тому числі пожежна) найбільш важливих об’єктів трубопровідного транспорту, включаючи лінійну частину (перелік таких об’єктів встановлюється Кабінетом Міністрів України), здійснюється також органами Міністерства внутрішніх справ України на договірних засадах.
Для визначення екологічної безпеки під час розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих об’єктів трубопровідного транспорту, а також під час їх експлуатації проводиться обов’яз-
кова державна екологічна експертиза у порядку, встановленому законодавством України.