10.1. Поняття, предмет і джерела права соціального забезпечення
10.1. Поняття, предмет і джерела права соціального забезпечення
Право на соціальне забезпечення — одне з природжених прав людини, яке визнане світовим співтовариством і одержало закріплення в міжнародно-правових актах — Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права, Європейській соціальній хартії.
Конституція України встановила право громадян на соціальний захист, у т. ч. й на соціальне забезпечення. Юридичний механізм забезпечення цього суб’єктивного права здійснюється за допомогою самостійної галузі права — права соціального забезпечення.
Право соціального забезпечення — це система правових норм, які регулюють відносини щодо забезпечення громадян у старості, у разі непрацездатності, відносини материнства та дитинства, державної допомоги сім’ї, а також тісно пов’язані з ними процедурні та процесуальні відносини.
Кожній галузі права притаманні стійкі ознаки: особливий предмет регулювання і метод. Крім цього, в юридичній літературі підкреслюється і третя ознака, яку можна назвати суб’єктивною — заінтересованість суспільства у становленні і розвитку системи правових норм як галузі права.
До предмета правового регулювання права соціального забезпечення входять три основні групи суспільних відносин: майнові, управлінські, охоронні. Проте головне місце серед них відводиться майновим відносинам, тобто таким, що пов’язані з наданням фізичним особам різних видів забезпечення.
Основою суспільних відносин, які складають предмет права соціального забезпечення, є пенсійні відносини та відносини по забезпеченню допомогами. Крім основних відносин соціально-забезпечувального характеру, до предмета права соціального забезпечення входять процедурні відносини, які визначають порядок надання різних видів забезпечення. До відносин щодо соціального забезпечення примикають і тісно з ними пов’язані відносини щодо здійснення соціального страхування, формування і використання Пенсійного фонду і фондів соціального страхування, медичне й санаторно-курортне лікування, надання пільг ветеранам війни і праці. Безумовно, що всі перелічені компоненти повинні враховуватись при визначенні предмета права соціального забезпечення. Це й складатиме предмет права соціального забезпечення.
Метод права соціального забезпечення є комбінацією кількох способів регулювання: влади і підпорядкування; юридичної рівності; дозволу (право вибирати той чи інший вид соціального забезпечення); наказу (щодо платників податків); заборони (забороняється використовувати кошти Пенсійного фонду не за призначенням).
Соціальне забезпечення виступає в кількох організаційно-правових формах і видах, що пов’язано зі специфікою забезпечення окремих категорій громадян.
Страхування: обов’язкове державне пенсійне страхування, обов’язкове державне соціальне страхування працівників, страхування на випадок безробіття та в разі нещасного випадку чи професійного захворювання; соціальне забезпечення за рахунок прямих асигнувань з Державного бюджету; забезпечення за рахунок коштів соціальних фондів підприємств, благодійних організацій і приватних добровільних внесків громадян; утримання непрацездатних громадян у державних, комунальних та інших установах соціального призначення; адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям, непрацездатним громадянам за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів; недержавне пенсійне забезпечення громадян.
Названі організаційно-правові форми соціального забезпечення доповнюють одна одну і складають систему соціального захисту населення.
Соціальне забезпечення виражається у вигляді певних грошових сум або матеріальних і побутово-культурних благ та послуг, що надаються окремим категоріям громадян. Перелік видів забезпечення визначено Конституцією України. Грошові суми виплачуються, як правило, у вигляді пенсій та допомог.
Пенсії — це щомісячні виплати громадянам із спеціальних фондів у випадках старості, інвалідності, вислуги років, втрати годувальника. Їх характерними ознаками є: виплати в старості та при непрацездатності, коли особа звільняється від обов’язку працювати або не може працювати за станом здоров’я; виплачуються зі спеціальних фондів; розмір залежить в основному від минулого заробітку.
Допомоги — це всі інші (крім пенсій) грошові виплати громадянам у випадках, передбачених законом. Окремі види допомог відрізняються між собою їх безпосередньою метою та рядом юридичних ознак. Допомоги можна класифікувати за періодичністю виплат (одноразові та регулярні), за їх метою (в разі тимчасової непрацездатності, при народженні дитини і т. д.).
Третім видом соціального забезпечення є соціальні послуги та пільги побутового характеру, до яких законодавство відносить оплату житлово-комунальних послуг, проїзд на транспорті, санаторно-курортне, медичне обслуговування і лікування, професійну реабілітацію інвалідів, допомогу сім’ям з дітьми, соціальні послуги ветеранам війни, військової служби, «чорнобильцям».
Усі ці види соціального забезпечення мають спільну мету — соціальний захист громадян у передбачених законом випадках.
Право соціального забезпечення має свою систему, під якою слід розуміти науково обґрунтований, об’єктивно існуючий зв’язок інститутів і норм, що складають самостійну галузь права. Визначення системи сучасного права соціального забезпечення України ускладнюється тим, що у жодному законодавчому акті вона не встановлена. Єдиний акт, де передбачено основні її структурні частини, — це Концепція соціального забезпечення населення України (1993 р.), яка окреслює загальну будову галузі у напрямі її реформи. Однак Концепція не має юридичної сили закону.
Система може бути виявлена і встановлена за різними критеріями: функціональним, інституціональним, суб’єктним та ін. В основі класифікації норм права соціального забезпечення лежить їх поділ на норми Загальної й Особливої частин. До Загальної частини галузі права соціального забезпечення належать норми, що характеризують предмет, метод, завдання галузі: ст. 46 і 92 Конституції України, ст. 1, 3, 5, 7 Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 05.11.91, ст. 1, 2, 3, 4, 5 «Основ законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» від 14.01.98.
До Особливої частини права соціального забезпечення належать усі інші норми, що детально регламентують умови і порядок надання громадянам різних видів соціального забезпечення, їх розміри. Система Особливої частини досить складна. Вона має у своїй структурі не тільки правові інститути, а й підгалузі. Такими підгалузями є право загальнообов’язкового соціального страхування і право державної соціальної допомоги. Кожна з цих структурних частин має свою загальну частину, власні принципи. В той же час вони перебувають у зоні дії загальних положень цілої галузі права соціального забезпечення.
Системність у праві соціального забезпечення як об’єктивна вимога до правового механізму має відображатися у системі законодавства.
Правовідносини у сфері соціального забезпечення — це врегульовані нормами права фактичні відносини з приводу надання грошових виплат, послуг, пільг, які виникають між державними органами і фізичними особами, що мають на них право.
Залежно від того, результатом реалізації якої норми є правовідносини, їх можна поділити на матеріальні, процедурні і процесуальні.
Матеріальні правовідносини — це правовідносини стосовно надання грошових виплат або послуг побутового характеру, які безпосередньо пов’язані з певними коштами (обслуговування вдома, протезування та ін.). Найбільш традиційною залишається класифікація матеріальних правовідносин по видах забезпечення: пенсійні, з приводу допомог та компенсаційних виплат, із соціального обслуговування.
Передують реалізації матеріальних правовідносин або виникають разом з ними процедурні правовідносини по встановленню юридичних фактів (наприклад, тривалості трудового стажу, групи та причини інвалідності) та винесенню рішень про призначення або про відмову у наданні конкретних видів соціального забезпечення. Юридичним фактом, що породжує процедурні правовідносини, є звернення зацікавленої особи або її представника з проханням підтвердити конкретний факт. При цьому громадянин має не тільки право вимагати від компетентних державних органів розгляду свого прохання, але й несе обов’язок по наданню необхідних доказів. Такі правовідносини є обов’язковими, оскільки без них неможливо надати особі відповідний вид соціального забезпечення.
При незгоді з рішенням відповідного компетентного державного органу громадянин має право звернутися за вирішенням спору в адміністративному чи судовому порядку. У зв’язку з розглядом спору виникають процесуальні правовідносини. Процес розгляду спору охоплює не всі, а лише спірні обставини.
Суб’єкти правовідносин із соціального забезпечення — фізична особа та державний орган, які є носіями суб’єктивних прав та обов’язків.
Серед фізичних осіб як суб’єктів правовідносин із соціального забезпечення насамперед слід назвати громадян України. Крім них, суб’єктами даних правовідносин можуть бути іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні.
Існує також одне правовідношення, в якому суб’єктом виступає сім’я, а не фізична особа. Це пенсійне правовідношення у разі втрати годувальника.
Щоб бути учасником правовідносин із соціального забезпечення громадянин повинен мати правосуб’єктність, зміст якої становить два структурних елементи — правоздатність і дієздатність.
Суб’єктом пенсійних правовідносин за певних умов може бути будь-який громадянин. Щоб стати пенсіонером, особа повинна мати пенсійну правоздатність. Під нею розуміється здатність громадянина здобувати суб’єктивне право на пенсію і володіти ним, вступати в конкретні пенсійні правовідносини. Момент виникнення пенсійної правоздатності залежить від виду конкретних правовідносин: у пенсійних правовідносинах за віком — в 60, 55 років; у пенсійних правовідносинах з інвалідності — з початку суспільно корисної діяльності.
Пенсійна правоздатність, як правило, супроводжується дієздатністю — здатністю реалізовувати права і виконувати обов’язки. Питання про дієздатність суб’єктів пенсійного правовідношення треба погоджувати з видом пенсії.
Іншим суб’єктом пенсійних правовідносин є відповідний державний орган. Як правило, таким органом є районне (міське) управління соціального захисту, функції, права та обов’язки якого визначені відповідним положенням. Управління завжди виступає як орган виконавчої влади, що діє в рамках функцій, покладених на нього державою.
Під об’єктом матеріальних правовідносин із соціального забезпечення розуміють конкретне благо, щодо якого вони виникають, тобто конкретний вид соціального забезпечення: об’єктом пенсійних правовідносин є пенсія; об’єктом правовідносин з приводу надання допомог — відповідна допомога. У процедурних правовідносинах об’єктом виступають дії — рішення державних органів про призначення конкретного виду соціального забезпечення, без яких неможлива реалізація матеріальних правовідносин. У процесуальних правовідносинах по розгляду спорів — рішення по суті спору.
Об’єкти правовідносин не слід плутати зі змістом правовідносин. Змістом матеріального правовідношення із соціального забезпечення є суб’єктивне право громадянина на конкретний вид соціального забезпечення в установленому законом розмірі і визначені законом строки та обов’язок державного органу прийняти рішення про його надання або про відмову в його наданні. Змістом процедурного правовідношення є суб’єктивне право громадянина на встановлення юридичних фактів, необхідних для виникнення права на конкретний вид соціального забезпечення, і відповідний обов’язок державного органу здійснити перевірку і винести акт-рішення про задоволення суб’єктивного права громадянина або про відмову в цьому. Змістом процесуальних правовідносин виступає суб’єктивне право на поновлення порушеного права і відповідний обов’язок державного органу розглянути сутність спору і прийняти рішення.
Джерела права соціального забезпечення розрізняються за своєю юридичною чинністю залежно від положення нормотворчого органу в механізмі держави. Але один і той же орган державної влади може приймати різні нормативні акти. Тому краще проводити класифікацію актів за правовими особливостями. За цією ознакою всі нормативні акти поділяються на закони та підзаконні акти.
Основним нормативно-правовим актом, що встановлює право громадян на соціальний захист, є Конституція України. У ній записано, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, настання безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та інших випадках, передбачених законом.
Серед нормативних актів соціального забезпечення важливе місце посідають Основи законодавства України про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від 14.01.98, де сформульовані основні принципи, форми і види соціального страхування працівників і членів їх сімей, Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 05.10.01, який визначає правові засади формування та застосування соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій. У регулюванні пенсійних відносин важлива роль належить Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 05.11.91. Закон гарантує усім непрацездатним громадянам України право на матеріальне забезпечення за рахунок коштів Пенсійного фонду шляхом надання трудових і соціальних пенсій. У сфері пенсійного забезпечення діють також й інші закони — «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ» від 09.04.92, «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною» від 01.06.00, «Про державну службу» від 16.12.93, «Про статус суддів» від 15.12. 92, «Про прокуратуру» від 05.11.91 та ін. Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок аварії на ЧАЕС регулюється Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 19.12.91. Також джерелами права соціального забезпечення є Закони України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.12.95, «Про державні виплати сім’ям з дітьми» від 21.11.92, «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» від 01.06.00.
До підзаконних актів, що регулюють пенсійні й інші відносини з пенсійного забезпечення належать постанови Кабінету Міністрів України. Це акти про періодичну зміну і встановлення нових розмірів пенсій, про затвердження Списків № 1 і № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що надають право на пенсію за віком на пільгових умовах[1]. Джерелами права соціального забезпечення є міжнародні договори: Угода «Про гарантії прав громадян держав-учасниць СНД в галузі пенсійного забезпечення» від 13.03.92, «Про взаємне визнання пільг і гарантій для учасників та інвалідів Великої Вітчизняної війни, учасників бойових дій на території інших держав і сімей загиблих військовослужбовців» від 15.04.94.
Забезпечуючи права і свободи людини, держава в законодавчому порядку встановлює гарантії здійснення і захисту цих прав, що має важливе значення для їх реалізації. В юридичній літературі під захистом прав розуміється розв’язання спорів між заінтересованими особами, коли одна із сторін вважає, що порушено її право. Форми і засоби захисту прав, відповідальність осіб за їх порушення закріплені в нормативно-правових актах. Усі засоби, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення права громадян на соціальне забезпечення, поділяються на засоби охорони і засоби захисту суб’єктивних прав.
Захист прав громадян на соціальне забезпечення здійснюється в адміністративному і судовому порядку. Ст. 55 Конституції України гарантує кожному громадянинові право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно зі ст. 104 Закону України «Про пенсійне забезпечення» рішення органу, який призначає пенсію, може бути оскаржене в районну державну адміністрацію, органи місцевого самоврядування або до суду. Судовий порядок захисту прав набагато ефективніший, ніж адміністративний. До суду можна оскаржити такі рішення органів соціального захисту: про відмову в призначенні пенсії чи будь-якого виду допомоги; про призначення пенсії не на тих умовах, на які претендував заявник; про призначення пенсії в конкретній сумі, коли заявник не згодний з її розміром; про утримання зайво виплачених пенсій і допомог; дії працівників органів Пенсійного фонду, пов’язані із затримкою виплати пенсій, з припиненням виплат; про перерахунок пенсій; про переведення з одного виду пенсії на інший; про відмову у встановленні стажу роботи за показаннями свідків і т. д.
До суду можна звертатися і з приводу встановлення юридичних фактів, необхідних для призначення пенсії, коли їх неможливо підтвердити в позасудовому порядку (про перебування на утриманні, про усиновлення, про нещасний випадок на виробництві). Судом захищається право особи на відшкодування шкоди,
заподіяної неправильним оформленням пенсійних документів з вини власника підприємства чи уповноваженого ним органу. Можна оскаржити відмову в наданні різних пільг і переваг, передбачених законами про статус ветеранів війни, праці, військової служби, що мають загальний характер.
Хоча судовий порядок захисту прав є досить ефективним, він не виключає адміністративний порядок захисту. Скарга із соціальних питань може бути розглянута в обласному управлінні соціального захисту, Міністерстві праці та соціальної політики України, Пенсійному фонді України, інших органах. Скарга має бути розглянута в порядку і термін, установлені Законом України «Про звернення громадян» від 02.10.96.
Загальний нагляд за законністю і правильністю розгляду скарг громадян здійснюють органи прокуратури. Прокурор може вимагати будь-який акт органу соціального захисту чи посадової особи цього органу, перевірку дотримання законності в органах, що здійснюють соціальний захист. По виявлених фактах порушень законодавства прокурор зобов’язаний відповідним чином реагувати, а в необхідних випадках — притягати до відповідальності винну посадову особу.
Посадові особи та інші громадяни, винні в порушенні законодавства про соціальне забезпечення, несуть встановлену законодавством матеріальну, дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.