10.1. Практика и процедура проведения конференций Правила процедуры

В качестве обязательного элемента любая официальная кон­ференция должна иметь ряд письменных правил, которые направляют и определяют деятельность участников, к кото­рым председатель прибегает в случае сомнения или несогла­сия. Это должны быть либо постоянные правила, принятые во время предыдущей сессии и рассматриваемые как стан­дартные последующими сессиями, например, правила про­цедуры Генеральной ассамблеи ООН; или же они должны быть представлены на рассмотрение и утверждение новой

конференции. В этом случае правила распространяются в ви­де проекта с указанием даты и места проведения конферен­ции, соответствующее уведомление о которой всегда дол­жно рассылаться заранее.

Повестка

В повестку конференции включаются вопросы для обсуж­дения в порядке их рассмотрения. Проект или предвари­тельная повестка обычно подготавливается членами комис­сии или секретариата конференции и, в случае проведения обычной конференции, включает (і) обязательные пункты (например, утверждение протокола предыдущего заседания); (іі) вопросы для рассмотрения, оставшиеся с прошлой сес­сии; (ііі) вновь поданные на рассмотрение вопросы. Повес­тка должна быть распространена до начала конференции, с тем чтобы участники имели возможность внимательно изу­чить предложенные к обсуждению пункты. Таким же обра­зом вопросы, включаемые в повестку, должны быть нап­равлены в секретариат и/или членам комиссии заблаговре­менно, с тем, чтобы они успели их обработать и уведомить участников.

Для некоторых конференций (таких, как Генеральная ас­самблея ООН) обязательно распространение объяснительно­го меморандума по каждому отдельному пункту повестки.

Состав делегаций

При определении состава делегации руководствуются прави­лами процедуры. ООН признает представителей (максимум пять) или альтернативных представителей (максимум пять) и такое же количество необходимых советников и экспертов.

Верительные грамоты

Верительные грамоты — это документы, удостоверяющие личность представителя и уполномочивающие его к участию в конференции; обычно специальная комиссия проверяет аутентичность грамоты и докладывает о результате на пленарном заседании. Верительные грамоты выдаются соот­ветствующими государственными органами и должны со­ответствовать правилам процедуры проведения конферен­ции. Полные полномочия требуются в определенных слу­чаях, например для того, чтобы подписывать текст какого-нибудь договора. В соответствии с параграфом 29 Правил процедуры Генеральной ассамблеи ООН возможен предварительный допуск кандидатов в случае, если против данной кандидатуры выдвигаются возражения.

Наблюдатели

Допуск и статус наблюдателей зависит от правил процеду­ры конференции, однако ни при каких обстоятельствах они не имеют права голоса. В виде исключения на Генеральной ассамблее ООН наблюдатели могут быть допущены к учас­тию в обсуждении, тогда как в Совете безопасности при­держиваются обычной процедуры.

Официальные и рабочие языки

Официальными языками считаются те, на которых публи­куются тексты и резолюции, а также проводятся дискус­сии. Рабочие языки используются в дискуссиях и при пере­воде с/на язык участников конференций.

Гласность .               

Конференции могут быть поделены на три основных кате­гории: полностью открытые для общественности и средств массовой информации, куда они приглашаются; полнос­тью закрытые, когда общественность и журналисты полу­чают лишь окончательное коммюнике конференции, одоб­ренное участниками; конференции с ограниченным коли­чеством участников, общественность и журналисты в этом случае узнают о происходящем от участников посредством организованных последними пресс-конференций, телеин­тервью или иных способов. На практике существует целый ряд ad hoc соглашений между закрытыми и открытыми кон­ференциями (например, могут быть закрытыми или откры­тыми для общественности некоторые сессии).

Протокольные записи

Одним из основных требований, предъявляемых к любой конференции, является полная ясность в отношении того, что было принято и что отвергнуто. С этой целью прото­кольные записи о проведении конференций и достигнутых договоренностях хранятся в неизменном виде, а участники должны подтвердить их корректность. Эти записи делятся на три категории:

(a) стенографический отчет (записанный от руки или на аудионосителей);

(b) итоговый отчет, обычно подготавливаемый секретариа­том под наблюдением специального докладчика (rapporteur);­

(c) только тексты договоров и резолюций.

Обычно участники имеют право и возможность вносить ми­нимальные изменения для улучшения вида, в котором до­кумент будет представлен, но не его сущности, когда он распространяется в форме проекта; это относится только к стенографическим отчетам.

Права участников

Права участников, как и ограничения их действий, обычно оговорены в правилах процедуры, но могут вноситься из­менения в случае, если председатель считает это необходи­мым для достижения удовлетворительного результата и нор­мального хода конференции без намеренных или ненуж­ных задержек. Обычно эти правила включают: право выступать один раз по каждому из обсуждаемых вопросов; право на протест (point of order) (обычно в форме возраже­ния на выступление или высказывание участника, которые рассматриваются как оскорбительные или неуместные); право на процедурное предложение (procedural motion) (оно относится к методу проведения заседания и должно не­медленно выноситься на голосование председателем кон­ференции); право отвечать на высказывания другого высту­пающего.

Внесение предложений и принятие решений

На конференции решения обычно принимаются на основе письменных предложений, поданных на рассмотрение од­ним или несколькими участниками. Предложения рассмат­риваются как проекты резолюций. В ООН они принимают форму преамбулы и рабочей части; обычно они должны быть поданы на рассмотрение с объяснительным меморан­думом.

Поправки и субпоправки к проекту резолюции могут вно­ситься (и потом отзываться) еще до голосования. В первую очередь на голосование ставятся субпоправки, потом поправ­ки, изъятые из первоначального предложения (правило 92 Генеральной ассамблеи ООН), когда две поправки и более относятся к одному тексту, и затем проходит голосование по измененному тексту проекта резолюции. Поправки не могут противоречить содержанию документа: они могут до­бавлять, удалять или пересматривать ту или иную часть про­екта документа. Объяснение решения, то есть устное разъяс­нение участником его решения при голосовании, обычно разрешается, как и предложение о разделении, которое пред­усматривает раздельное голосование по различным частям резолюции в специально предусмотренных случаях.

Кворум при голосовании и требование большинства

Голосование обычно проводится на основе простого боль­шинства (то есть больше половины) голосов присутствую­щих и принимающих участие в голосовании; в некоторых случа­ях (зачастую при обсуждении важных вопросов), согласно правилам процедуры, требуются две трети (или более) голо­сов присутствующих и принимающих участие в голосовании,

или же решения принимаются простым большинством либо двумя третями всех присутствующих.

Обычно каждая страна имеет право одного голоса, одна­ко в таких организациях, как МОТ и МВФ (в соответствии с правилами их процедур), существует система голосования на основе величины финансового взноса или участия той или иной страны в уставном капитале организации.

Правила процедуры обычно определяют наличие двух различных кворумов:

(a) минимального количества членов или участников, присут­ствие которых необходимо для проведения голосования;

(b) минимального количества участников, требуемого для начала переговоров.

Голосование в Совете безопасности ООН происходит на основе двух категорий участников: постоянных и непосто­янных членов. Если в Генеральной ассамблее, где у каждой страны есть только один голос, по какому-то вопросу голо­са разделились поровну, голосование просто переносится на следующее заседание, которое должно состояться в после­дующие 48 часов, и отклоняется, если ситуация с голосова­нием повторится. Данная процедура не применяется к вы­борам должностных лиц.

Подсчет голосов происходит различными методами: под­нятием рук, списком, путем вставания или нажатия кноп­ки, тайным голосованием или голосованием по почте.

Определение предложений посредством консенсуса

Нет необходимости в проведении голосования по каждому отдельному предложению (например, о необходимости пре­рвать конференцию для обеда): председатель решает, что по данному поводу достигнут консенсус, так как все учас­тники проголодались, и, следовательно, вносит предложе­ние сделать перерыв. Это решение при консенсусе голосов без вынесения резолюции: оно основывается на предположе­нии председателя о том, что ему кажется само собой разу­меющимся и, следовательно, нет необходимости уделять время принятию резолюции; применяется преимущественно по отношению к процедурным решениям. Это также сред­ство, которым председатель может воспользоваться, если посчитает, что отсутствие резолюции является самым луч­шим политическим решением особо деликатной ситуации и может быть поддержано участниками.

Решение при консенсусе голосов с вынесением резолюции относится к тем же категориям решений, но немного официальнее. Применяется при рассмотрении текущих и непро­тиворечивых вопросов или же вопросов, против которых возражает меньшинство участников, которые, однако, пред­почтут этого не делать при открытом голосовании. Термин «консенсус» также стал широко применяться в различных межправительственных организациях как обобщение тер­мина «единогласие»; подразумевает, что:

(a) все делегаты имеют возможность выражать свою точку зрения до окончательного утверждения, и

(b) хотя они могут полностью и не поддерживать проект резолюции, все делегаты рассматривают его как целесо­образный.

Подкомитеты и рабочие группы

Конференции могут делиться на подкомитеты и рабочие груп­пы, для того чтобы рассматривать различные аспекты вопро­сов, а затем обсуждать все отчеты на одном пленарном заседа­нии. Подкомитеты и рабочие группы также могут служить эффективным средством вынесения рекомендаций по специ­альным вопросам; а в случаях, если конференция собирается через значительные промежутки времени, — средством для проведения непрерывной работы в период между сессиями.

Выборы должностных лиц

Президент, вице-президент(ы) и в соответствующих слу­чаях специальный докладчик вступают в должность по­средством выборов (как и происходит на большинстве конференций) или по ротационному принципу (например,

смена председателей Совета безопасности). На ad hoc кон­ференциях представитель страны проведения конференции обычно выполняет обязанности временного председателя.

Заседание, протокол, порядок старшинства

На двусторонних конференциях обычно ведется простой дипломатический протокол. На многосторонних конференциях старшинство основывается на принципе алфавитного порядка названия стран (на английском или французском языке). На сессиях Генеральной ассамблеи ООН старшинство меняется от сессии к сессии в алфавитном порядке.