11.3. Пенсійні реформи у країнах Латинської Америки

11.3. Пенсійні реформи у країнах Латинської Америки

Викликають інтерес реформи, що проведені в країнах Латинської Америки. Так, упродовж останніх 20 років систему пенсійного забезпечення було реформовано у 8 латиноамериканських країнах.

В Аргентині в результаті реформи всі працюючі громадяни мають право як на єдину пенсію із солідарної системи, так і на додаткову пенсію із солідарної системи або з індивідуального накопичувального рахунка [12, с. 36]. Компенсаційна додаткова виплата забезпечується лише тим громадянам, які робили внески до солідарної пенсійної системи, що існувала до початку реформи. Пенсійна система цієї країни є трирівневою. Перший з них забезпечує базову пенсію, яка сплачується кожному громадянину. Її розмір складає приблизно 45 % середньої заробітної плати. Другий рівень створений для пенсійного забезпечення всіх громадян, які робили внески до солідарної пенсійної системи до початку реформи (липня 1994 р.). Третій рівень забезпечує або додаткову пенсійну виплату із солідарної системи або виплату з індивідуаль­ного рахунка для тих, хто вибрав накопичувальну систему. Схоже на те, що ця структура створена для забезпечення високих пен­сій для низькооплачуваних працівників і більш ніж достатніх пен­сій для працівників з середніми доходами у разі наявності у них достатнього регулярного трудового стажу та періоду сплати пенсійних внесків. У працівників з високими доходами може виникнути потреба у додаткових заощадженнях. Для отримання базового розміру пенсії громадянам необхідно або досягнути віку 63 років і мати трудовий стаж 30 років, або віку 70 років і мати 10 років трудового стажу. Розмір пенсії не має пропорційної залежності від тривалості трудового стажу, відтак деякі громадяни можуть отримувати неадекватні пенсії, якщо в період працездатного віку вони тривалий час були безробітними.

В Аргентині створена високоавтоматизована система збору пенсійних внесків і ведення персоніфікованого обліку індивідуаль­них внесків і заробітку. Перерахування всіх внесків і подання інформації здійснюється в електронному вигляді або через електронну мережу. В минулі роки існувала можливість подання даних на паперових носіях з їх подальшим скануванням, але зараз це заборонено. Вся система працює у режимі реального часу, тобто 24 години на добу. Відтак усі національні бази даних мають можливість негайно відображати нову інформацію. Найближ­чим часом Аргентина планує скасувати подання даних навіть на магнітних носіях для того, щоб вся система працювала виключно через Інтернет.

Поряд з незаперечними перевагами аргентинська пенсійна система має ряд недоліків, що слід мати на увазі при використанні латиноамериканського досвіду. До них слід віднести брак довгострокової політичної підтримки, недостатньо обґрунтований план фінансування витрат перехідного періоду, коли частина внесків відривається від солідарної системи і переходить до накопичуваль­ної, що створює дефіцит коштів для фінансування витрат нинішнім пенсіонерам.

Ще одним важливим моментом, який суттєво впливає на розвиток пенсійної системи Аргентини є те, що програма пенсійної реформи була розроблена і введена в дію урядом Карлоса Менема. Зараз при владі знаходиться опозиційна партія, яку майже не залучали до розробки пенсійної реформи. Тому сьогоднішній уряд Аргентини не відчуває себе відповідальним щодо реформи пенсійного забезпечення. Саме брак довгострокової підтримки реформ з боку політичних сил підриває цілісність цього процесу.

Крім того, план фінансування витрат загалом виявився необґрунтованим. Спочатку він передбачав фінансування єдиного для всіх розміру базової пенсії за рахунок коштів, які поєднували ПДВ на бензин, загальні бюджетні надходження, а також відрахування внесків від фонду заробітної плати. Очікувалось, що приблизно 75  % всіх коштів надходитиме за рахунок пенсійних внесків. Але внаслідок незадовільного рівня їх надходження, проб­лем, пов’язаних із світовою економічною кризою, неуважності під час проведення детальних розрахунків витрат перехідного періоду і джерел фінансування солідарна система пенсійного забезпечення Аргентини сьогодні перебуває у складному стані. Її загаль­ні витрати більш як на 60 % фінансуються із державного бюджету, який потерпає від надмірних витрат.

Після надходження пенсійних внесків і подання персоніфікованих даних аргентинська система має можливість перевірити і порівняти всі результати. На жаль, до пенсійної системи надходить лише 50 % всіх очікуваних відрахувань від фонду заробітної плати. Стягнення податків і дотримання податкового законодавства в Аргентині є неефективним, в країні також присутній надзвичайно великий відсоток тіньової економіки. Це один із факторів, які підривають фінансову цілісність системи. Отже, подаль­ше реформування пенсійного забезпечення стає неминучим.

Реформа пенсійного забезпечення в Чилі була складовою частиною загальної програми реформування національної економіки, яка передбачала значні заходи щодо реформування фінансової і банківської систем, а також фондових ринків до початку проведення власне пенсійної реформи. Також слід зауважити, що в Чилі розпочалася реформа системи пенсійного забезпечення під час зростання ВВП і появи в державному бюджеті надлишків коштів [10, с. 24]. Ці фактори сприяли успіху програми реформування пенсійного забезпечення. Солідарна система існує лише для тих пенсіонерів, які вийшли на пенсію до реформи (1981 р.). Вона з часом перестане існувати.

Розмір пенсії залежить від розміру накопичених коштів на рахунку учасника цієї пенсійної системи. Це, у свою чергу, має безпосередній зв’язок із тривалістю і регулярністю сплати пенсійних внесків, зростанням заробітної плати, реальними ставками інвестиційного доходу, розміром адміністративних витрат, а також зменшенням рівня смертності. Відповідно, така система стає найсприятливішою для постійно працюючих, професійних працівників чоловічої статі, а у жінок і громадян, які не мають постійної роботи, виникають проблеми із забезпеченням для себе відповідних пенсій. Це означає, що покоління працюючих громадян, які стали учасниками нової системи на початку її впровадження, схоже, матимуть пенсії, відповідно до зроблених ними внесків. Реальна відсоткова ставка інвестиційного доходу (без врахування інфляції) за вісімнадцятирічний період в середньому за кожен рік становила більше 11 %. Це дає можливість отримати відносно високу, на рівні 70 % і більше від заробітку пенсію. Однак громадяни, які стали учасниками реформованої системи пенсійного забезпечення нещодавно, не мають можливості скористатись високими ставками інвестиційних прибутків. Тому керівники приватних пенсійних фондів у Чилі визнають, що з часом під­вищення їх інвестиційних прибутків, а також загальний темп зростання національної економіки мають уповільнитись [11, с. 40].
У результаті майбутні реальні темпи зростання інвестиційного доходу приватних пенсійних фондів, схоже, будуть нижчими від тих, які були у минулі роки.

Ще одним фактором, який перешкоджає отриманню адекватних розмірів пенсій, є гарантія мінімального відносного інвестиційного доходу. Керівники пенсійних фондів у Чилі говорять, що вона змушує їх формувати більш консервативні за складом портфелі інвестицій, які могли б бути більш гнучкими у разі відсутності цієї гарантії, що, можливо, зменшує загальну ставку інвестиційного доходу на 2—4 % на рік. Проте жодні політичні сили не виявляють бажання торкатись цієї проблеми, побоюючись звинувачень за величезні збитки у разі появи негативних явищ після скасування мінімальної гарантованої ставки прибутку [11, с. 39].

У Чилі питання обсягу надходжень пенсійних внесків є дещо простішим, ніж в Аргентині. Це пояснюється тим, що 90 % населення Чилі мешкає у містах, а самозайняті громадяни можуть брати участь у системі пенсійного забезпечення лише на добровільній основі. Беручи до уваги, що громадяни, які забезпечують себе роботою самостійно, складають приблизно 25 % робочої сили і ймовірно знаходяться в тіньовому секторі економіки, збір пенсійних внесків і контроль за дотриманням їх сплати спрощується, якщо їх виключити із числа платників [11, с. 43]. У Чилі пенсійні фонди у законодавчому порядку також зобов’язані стягувати внески з тих громадян, які не сплачують їх добровільно. Єдиною запорукою максимального стану покращення пенсійних внесків є дієвість порядку визнання платника банкрутом, конфіскація і реалізація активів боржника, а також загроза тривалого ув’язнення або великих штрафних санкцій. Проте загалом статистика свідчить, що частка фактичних платників внесків серед загального числа учасників системи пенсійного забезпечення є однаковою для Чилі і Аргентини. Оскільки чилійська пенсійна система існує набагато довше і беручи до уваги лише добровільну участь у ній самозайнятого населення, можна сказати, що цей однаковий показник свідчить про те, що ця проблема стоїть у Чилі менш гостро, ніж в Аргентині.

На відміну від Аргентини, в Чилі не існує централізованої системи збору пенсійних внесків, які перераховуються до приватних пенсійних фондів. Навпаки, кожен фонд отримує свої власні надходження і самостійно здійснює перерахування вхідних і вихідних платежів. Це призводить до подвоєння обсягів роботи та неефективності. А це означає, що при збільшенні кількості фондів зростає кількість операцій, і, зрештою, погіршується ефектив­ність роботи в цілому. Виходячи з таких міркувань Чилі розглядає можливість впровадження централізованої системи збору внесків, яка використовується в Аргентині та Мексиці.

У Чилі на момент реформування системи пенсійного забезпечення (1981 р.) працюючі громадяни мали право залишитись у чинній на той час солідарній системі або перейти до системи індивідуальних пенсійних рахунків [11, с. 38]. Усім учасникам нової системи надавалось право спрямовувати свої кошти до кількох конкуруючих між собою приватних пенсійних фондів. З ме­тою компенсації внесків, зроблених до скасованої солідарної системи, були випущені спеціальні облігації [12, с. 35].

Останньою країною регіону, яку ми пропонуємо розглянути, є Болівія. Якість роботи і побудова болівійської системи, на нашу думку, багато в чому є спірною. Однак процес проведення тендерів для визначення депозитаріїв і керуючих пенсійними фондами має деякі позитивні наслідки, зокрема, це стосується контролю за видатками. У Болівії, на відміну від Чилі та Аргентини, де після проведення реформ розмір адміністративних витрат залишається високим, реформатори пішли іншим шляхом [11, с. 43]. Оскільки Болівія є невеликою країною з обмеженою чисельністю потенційних платників внесків, було прийняте рішення про обмеження кількості керуючих компаній для пенсійних фондів. Відповідно, для цього вирішили застосувати порядок обрання керуючих компаній і єдиного для всіх банку-зберігача пенсійних активів на основі тендеру [12, с. 36]. У результаті утворилась пенсійна система з найнижчими в Латинський Америці адміністративними ви­датками. Але через те, що заключний етап тендеру проводився лише за показниками вартості послуг, що надаються, у болівійців виникли проблеми, що стосувалися якості цих послуг. Компанії з управління пенсійними фондами не надавали першочергового значення маркетинговій діяльності і навчальній програмі для населення. Їм не потрібно було турбуватись про якість своїх послуг, тому що учасники не мали можливості перейти до іншого фонду. Це породило низку проблем для регулятивних органів та учасників. Окрім того, політична підтримка реформи, на наш погляд, не достатньо ефективною. Зараз при владі у Болівії опозиційна партія. Під час її правління жодна з характеристик програми індивідуальних пенсійних рахунків не була змінена, а натомість змінилась структура колективного фонду, який здійснює управління приватизованими компаніями від імені громадян.

Національна економіка Болівії розвинена дуже слабко. Більше половини населення — це сільські виробники, багато з яких є неписьменними і навіть не знають іспанської мови. На місцевому фондовому ринку, який перебуває в дуже нерозвиненому стані, зареєстровані лише кілька пакетів акцій. Відповідно, він не здатний надати підтримку системі індивідуальних рахунків, яка, до речі, знаходиться у належному управлінні. Дефіцит державного бюджету Болівії становить 3 % ВВП, і головним чином це пов’я­зано з пенсійною реформою. Але в умовах такого недостатнього розвитку фондового ринку теперішня система, інвестиційна політика якої повністю спрямована на розміщення пенсійних активів в державні облігації та банківські депозити, можливо, не працюватиме, створюючи великий ризик для майбутніх пенсіонерів.

У Болівії проблема збору пенсійних внесків була вирішена шляхом виключення із системи всіх працюючих громадян, за винятком державних службовців і працівників великих приватизованих підприємств. Відповідно, лише приблизно 10 % всього населення мають право брати участь у реформованій системі. Са­мозайняті громадяни, сільськогосподарські виробники та інші гро­мадяни, які не мають постійного місця роботи, є повністю вик­люченими із неї. Відтак забезпечення збору пенсійних внесків не стикається з великими ускладненнями. Роботодавці здійснюють перерахування пенсійних внесків до обраної ними банківської установи, яка потім спрямовує їх до Сітібанку, що виконує функцію депозитарію пенсійної системи. У свою чергу цей банк інфор­мує управляючих пенсійними фондами про обсяг грошових коштів, наявних для інвестування. Для суворого дотримання дис­ципліни щодо сплати внесків існують кілька механізмів. Кожна компанія з управління пенсійним фондом має свою виключну територію, і учасники цього фонду не можуть перейти до іншого фонду, а інший фонд не має права залучати учасників, які не належать до його виключної території. Отже, вся пенсійна система працює практично на основі саморегулювання.

Видатки на пенсійну реформу в Болівії повністю фінансувались за рахунок державного бюджету [12, с. 36]. Уряд країни прийняв рішення про повне скасування попередньої солідарної пенсійної системи, що спричинило появу величезних витрат перехідного періоду, величина яких кожного року становила 3 % ВВП. Такі величезні додаткові витрати з боку уряду мали негативний наслідок для інвестиційної політики пенсійних фондів.

Розмір пенсії у Болівії майже повністю залежатиме від рівня виконання її урядом зобов’язань щодо погашення облігацій, наданих пенсійним фондам. Сьогодні державні облігації у Болівії не розглядаються як засоби, що мають інвестиційну цінність. Подібно до Аргентини вони оцінюються за амортизаційною вартістю, а не справжньою біржовою ціною, яка встановлюється для облігацій. Облігації з купонами на 15 років перебу­вають під загрозою непогашення або несвоєчасного погашення, а учасники пенсійних фондів, які володіють цими облігаціями, отримують лише 8 % доходу на ризикований вид активу, хоча він повинен би мати набагато вищу норму прибутку. Частина пенсійних активів, яка не інвестується у державні боргові зобов’язання, розміщується на банківських депозитах. Інвестиційна політика, якої повинні дотримуватись пенсійні фонди у Болівії, породжує створення ризикованих пенсійних активів. Це створює ризик для отримання учасниками відповідних розмірів пенсій. Також викликає сумнів проведення сьогодні програми колективної приватизації. Акції не розподіляються на індивідуальні пенсійні рахунки і активні торгівельні операції з ними не проводяться. Відповідно, у Болівії немає реальних засобів для встановлення їх справжньої вартості або порядку ліквідності.

Відповідно до законодавства Болівії 70 % всіх активів мають інвестуватись у державні облігації з 15-річним терміном погашення за відсотковими ставками, які не повинні бути меншими з ринкові. Незважаючи на те, що інвестиції за кордон не заборонені, в дійсності вони не відбуваються. Це робиться нібито тому, що норми прибутку від інвестування в банківські депозити у Болівії є дуже високими — від 11 до 12 %. Однак надійність інвестицій у банківські депозити також викликає багато запитань.

Окрім державних облігацій у Болівії немає інших видів інвестицій для оцінки [13, с. 40]. Фактична ринкова вартість державних облігацій є набагато меншою від величини, за якою вони були оцінені.

Через те, що на заключному етапі вибору компанії з управління пенсійними фондами головним чинником була ціна її послуг, а також тому, що в Болівії існують лише два фонди, які мають виключні права і території впливу на 5 років, якість послуг у сфері пенсійного забезпечення є неефективною. Компаніям з управління фондами не потрібно турбуватись про конкуренцію серед учасників, і для надання високоякісних послуг немає жодних стимулів, оскільки пенсійна система має, по суті, монопольний характер.

У Болівії всі громадяни, які вже працювали, і ті, які розпочинали трудову діяльність, обов’язково переходили до системи індивідуальних накопичувальних пенсійних рахунків. А для компенсації вже зроблених внесків були випущені облігації, як і в Чилі.

Деякі фахівці як критерії успішності функціонування пенсійної системи пропонують такі: широка і послідовна політична підтримка запропонованої урядом пенсійної реформи як з боку парламенту, так і з боку всього суспільства; фінансова стабільність пенсійного фонду, відсутність боргів з виплати пенсій; дієздатна програма фінансування витрат періоду переходу до нової системи, а також довгострокова фінансова витривалість нової пенсійної системи; відповідний, адекватний внескам, рівень пенсійного забезпечення; повне розмежування джерел фінансування різних пенсійних програм; наявність економічної, законодавчої, ринкової та адміністративної інфраструктури для забезпечення функціонування нової системи; суворе, ефективне та професійне регулювання; дієвий механізм для забезпечення повного обсягу над­ходжень до пенсійної системи; належні методологія оцінки вартості активів і правила обліку для обчислення вартості коштів на індивідуальних рахунках; дієвий державний контроль за використанням пенсійних коштів.

Якщо виходити з вищезазначених критеріїв, то найбільш успішною з реформованих пенсійних систем є чилійська система, хоча і вона має низку недоліків. Це не означає, що вона має стати взірцем для України, а лише підтверджує, що чилійська модель була більш успішною, ніж інші моделі в сусідніх країнах, і голов­ним чином — завдяки успішному досягненню більшості показників, про які йшлося вище.

Підсумовуючи все вищезазначене, необхідно зауважити, що для успішного здійснення пенсійної реформи в Україні важливо використати досвід країн Латинської Америки за такими напрямами:

Особливе значення в Україні має надання політичної підтримки пенсійній реформі з боку Уряду та Верховної Ради Ук­раїни на основі досягнення консенсусу щодо законодавчого забезпечення;

Досягнення широкої підтримки пенсійної реформи громадськістю завдяки розробці спеціальної стратегії щодо освітніх програм (телебачення, радіо та друковані видання, організація «гарячих ліній», відповіді на запитання в прямому ефірі провідними урядовими особами тощо);

Розробка життєздатної програми фінансування перехідного періоду для створення загальнообов’язкової накопичувальної системи на основі здійснення заходів щодо приватизації, реформування фінансової та банківської систем, створення дієздатного фондового ринку та приведення до нормального режиму функціонування чинної пенсійної системи;

Вибір періоду запровадження загальнообов’язкової накопичувальної системи повинен залежати від наявності стійкого зростання ВВП та появи у державному бюджеті відповідних коштів, а також від створення централізованої інформаційної системи збирання внесків та ефективної системи регулювання та кон­тролю;

Забезпечення стабільного фінансового стану Пенсійного фонду, повна ліквідація заборгованості з виплати пенсій;

Повне розмежування фінансування пенсій за різними програмами. Страхові внески для всіх категорій населення мають використовуватися лише за принципом участі застрахованої особи у формуванні коштів Пенсійного фонду. Всі інші додаткові витрати мають здійснюватися з інших джерел: або з бюджету, або з підприємств та організацій;

Персоніфікація обліку у Пенсійному фонді участі застрахованих осіб у діяльності на ринку праці;

Успішне проведення реформи вимагає визначення потреб у кваліфікованих кадрах, обладнанні і коштах, необхідних для задоволення вимог нової системи.

Розв’язання порушених проблем вимагає залучення зацікавлених центральних органів виконавчої влади та наукових установ, координації роботи з цих питань.

Досвід створення та реформування пенсійних систем у кожній країні унікальний і неповторний. Проте варто поглянути на те, що робиться довкола. Україна більше не підшуковує для себе пен­сійну систему. Вона вже обрала модель, яка частково ґрунтується на принципі солідарності і частково — на концепції накопичення, але це не означає, що Україна повинна припинити приглядатися до того, що діється в інших країнах. Навпаки, вона має багато чого отримати від спостереження за тим, що діється в країнах, які вже здійснили пенсійну реформу. Це насамперед дозволить побачити, якою може бути ситуація в Україні, скажімо, років через 5, якщо вона піде тим чи іншим шляхом.