12.10. Зовнішній борг України та його структура
12.10. Зовнішній борг України та його структура
Насамперед зауважимо, що основний документ, який визначав би поняття, склад Державного боргу, принципи утворення, управління ним та контролю за його станом, установлював би порядок його обслуговування та погашення, а також регулював відносини, які виникають у результаті такого утворення, управління, контролю, обслуговування та погашення, сьогодні перебуває лише на стадії доопрацювання у вигляді Проекту Закону України «Про Державний борг».
Регулювання державного боргу в основному здійснюється через накази Міністерства фінансів та окремі постанови Кабінету Міністрів України, що висвітлюють певні аспекти боргового менеджменту, але не дають цілісної картини щодо системи управління в цілому. Також законодавче підґрунтя для залучення зовнішніх коштів та співробітництва з іноземними інвесторами надають Закон «Про Державний бюджет» на відповідний рік та Закон «Про міжнародні договори України».
Закон України «Про Державний бюджет» на відповідний рік є нормативно-правовою підставою для залучення іноземних кредитів з боку Кабміну України від іноземних держав, банківських установ та міжнародних кредитних організацій для покриття дефіциту державного бюджету. У ситуаціях, коли потреба в отриманні позик не передбачена умовами бюджетного балансування, застосовується механізм укладання угоди про залучення іноземного кредиту Кабінетом Міністрів України з наступною її ратифікацією Верховною Радою України.
Нормативною передумовою урядової політики у сфері отримання й використання зовнішніх кредитів та фінансової допомоги є Закон «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 р. № 3767-ХІІ, згідно з яким міжнародні договори України з іноземними державами та міжнародними організаціями укладаються від імені уряду, якщо вони стосуються економічних, торговельних та інших питань, які належать до його компетенції.
Важливою інституційною умовою відносин із зарубіжними кредиторами є статус гаранта кредитів, який формально було надано Кабінету Міністрів України Законом «Про міжнародні договори України». Цей статус було деталізовано Положенням Кабінету Міністрів України «Про порядок залучення іноземних кредитів та надання гарантій Кабінетом Міністрів України для забезпечення зобов’язань юридичних осіб-резидентів щодо їх погашення» від 5 травня 1997 р. № 414. Слід зазначити, що останнім нормативним актом було встановлено і порядок підготовки та реалізації системних інвестиційних проектів розвитку економіки України, що підтримуються рядом міжнародних фінансово-кредитних організацій. З метою регламентування більшого кола питань забезпечення комерційного кредитування приватних структур в Україні з боку нерезидентів було прийнято постанову Кабміну України від 17 серпня 1995 р. № 655 «Про додаткове забезпечення гарантій або інших зобов’язань Уряду України, які надаються іноземним кредиторам щодо погашення кредитів в іноземній валюті, що залучаються українськими юридичними особами».
Щодо інституціональної структури апарату управління державним боргом, то одразу декілька нормативно-правових актів дають уявлення про неї. Це Постанова Кабміну «Про впорядкування залучення і використання іноземних кредитів, повернення яких гарантується Кабінетом Міністрів України, вдосконалення системи залучення зовнішніх фінансових ресурсів та обслуговування зовнішнього державного боргу» від 5 травня 1997 р., Розпорядження Кабміну «Про ведення Мінфіном обліку грантів і кредитів, наданих міжнародними фінансовими організаціями та іноземними державами» від 25 січня 1995 р. та Постанова Кабміну «Про порядок підготовки та реалізації проектів економічного і соціального розвитку України, які підтримуються міжнародними фінансовими організаціями» від 10 жовтня 2001 р. Згідно з цими документами, функції з управління держборгом розмежовуються між державними структурами таким чином.
У перші роки незалежності до державного запозичення не тільки не вдавалися, про нього не було й мови. Поштовхом до його використання стали фінансові проблеми. Дефіцит бюджету, що виник, спочатку фінансувався за рахунок кредитів Національного банку, які мали емісійний характер. Унаслідок зростання рівня інфляції (нагадаємо, у 1993 р. вона становила 10 256 %), коли загострилися і проблеми в бюджеті, стало очевидним, що необхідно розвивати неінфляційні способи дефіцитного фінансування. При цьому настільки ж очевидним було і те, що за «обвального» падіння економіки про бездефіцитний бюджет не може бути й мови. Отже, Україні, як і будь-якій іншій країні в умовах економічної і фінансової кризи, державні позики потрібні були для мобілізації коштів, яких не вистачало, а зовсім не для зниження рівня оподаткування та регулювання фінансового ринку.
Питання про те, чи позичати державі гроші, чи ні, до 1994 р. не стояло — без позик не можна було обійтися. Також не було і великої дилеми стосовно того, де й у кого їх позичати. Дефіцит коштів на той час був настільки значним, що брати в борг треба було, де тільки можливо: і на внутрішньому, і на зовнішньому ринках; і в урядів інших країн, і у фінансових структур, і в міжнародних фінансових організацій, і в приватних осіб. І хоча масового характеру державне запозичення набуло з 1994—1995 рр., початок було покладено міжурядовими позиками ще в 1992 р. З 1994 р. Україна стала одержувати кредити від міжнародних фінансових організацій (МФО), а з 1995 р. залучати кошти через комерційні позики на зовнішньому фінансовому ринку і шляхом випуску облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) на внутрішньому ринку. Так склалася система зовнішнього і внутрішнього запозичення. Проаналізуємо її розвиток у розрізі цих двох напрямів.
Усього за дев’ять років (1993—2001 рр.) в Україну ззовні було залучено 20,7 млрд дол. США. Ця, досить невелика для міжнародного фінансового ринку сума, не така вже й незначна для України — середньорічні суми зовнішнього запозичення становили біля 8—10 % річного обсягу ВВП. У разі збереження подібних темпів позичання за відносно короткий період — до 10 років можна вийти на критичні позначки державного боргу — 60 % до ВВП. Необхідно зазначити, що, вдаючись до позичань, Україна в цілому ритмічно погашала свої борги. З загальної суми отриманих кредитів більше половини погашено. При цьому варто враховувати, що за кредитами міжнародних фінансових організацій установлені дуже пільгові терміни погашення. Проблема з платоспроможністю, як зазначалося вище, виникла в 2000 р.
Міжурядові кредити, які спочатку домінували, різко скоротилися і з 1995 р. становлять відносно незначні суми — близько 0,3 млрд дол. США щорічно (за винятком 1999 р. — 1,22 млрд дол.). Досить ритмічна динаміка і за кредитами МФО — збільшення кредитів на початковій стадії співробітництва з подальшим зниженням. Крім того, слід враховувати залежність обсягів цих кредитів від економічної і фінансової ситуації в країні, а також від виконання вимог і умов, що установлюються цими організаціями. Найбільшою синусоїдністю відзначається динаміка комерційних позик. Проте ця тенденція має достатньо логічне пояснення: комерційні позики збільшувалися у разі зниження інших запозичень, і навпаки. Використання саме цього виду фінансового запозичення як балансуючого джерела також цілком зрозуміло: ці позики найдорожчі і тому їх залучають тоді, коли не вистачає інших джерел. Характерною ознакою 2001 р. було зниження більше ніж удвічі проти попереднього року обсягів зовнішніх запозичень, які, незважаючи на їх важливість, не є основними чинниками досягнутого економічного зростання.
2004 р. у сфері боргової політики держави ознаменувався поверненням України до нормального стану розрахунків за державним боргом, закріпленням довіри з боку внутрішніх кредиторів та поліпшенням стосунків з іноземними кредиторами, що сприятиме виходу України з 2005 р. на зовнішні ринки капіталу з метою залучення коштів на фінансування бюджету на більш вигідних умовах, ніж у попередні роки. У цьому контексті особливого значення набуває повне та своєчасне виконання Україною своїх внутрішніх та зовнішніх боргових зобов’язань.
Починаючи з 2003 р., збільшилися платежі за державним боргом порівняно з 2002 р. (платежі за державним боргом у 2003 р. по загальному фонду склали близько 2,125 млрд дол. США, порівняно з 1,8 млрд дол. США у 2002 р.).
З метою недопущення зростання боргового навантаження необхідно передусім контролювати рівень прямого державного боргу, оскільки операції саме за ним безпосередньо впливають на показники державного бюджету.
Розглянемо можливі наслідки існування зовнішнього боргу для країни:
Державний борг не є чимось загрозливим:
якщо його розміри не перевищують прийняті параметри макроекономіки. Наприклад, на відшкодування боргів і сплату процентів витрачається не більше 25 % експортних надходжень країни;
якщо більшому чи меншому державному боргу протистоїть більший чи менший борг інших країн-дебіторів.
Коли умови сприятливі, державний борг здатний навіть «працювати» на державу. Так, наприкінці XIX ст. у Росії за рахунок випуску та розміщення за кордоном державних облігацій (фактично зовнішній борг) були засновані численні казенні заводи, збудовані залізниці та інші важливі об’єкти.
Якщо державний борг зростає швидше, ніж ВВП, обслуговування державного боргу може здійснюватися і за рахунок накопичення і споживання, тобто за рахунок зниження життєвого рівня населення.
Якщо державний борг зростає в умовах припинення зростання ВВП або його падіння, то наслідки для країни-боржника можуть бути більш негативними:
коли борги накопичуються з року в рік, це може привести країну до боргової кабали;
призвести до втрати економічної незалежності і втрати політичних позицій у світовому співтоваристві.
Вивчення міжнародного досвіду врегулювання боргових проблем та аналіз ситуації з державною заборгованістю в Україні засвідчили, що єдино можливими шляхами виходу із боргової кризи в Україні є:
припинення обслуговування державних облігацій, що перебувають у власності НБУ, та ліквідація ринку ОВДП;
часткове переспрямування здійснюваної грошової емісії на погашення боргових зобов’язань Уряду (в розмірі 1,5 % до ВВП):
досягнення первинного профіциту бюджету обсягом 3,5—2,4 % до ВВП;
скорочення імпорту споживчих товарів через посилення тарифного регулювання;
здійснення валютного регулювання та задіяння механізмів зупинення втечі капіталів за кордон;
укладення угод з кредиторами щодо реструктуризації заборгованості на умовах зниження боргового навантаження та застосування інструментів активного управління державним боргом.
З метою послаблення боргового тиску на бюджет і платіжний баланс Україна має також домагатися укладення угод з кредиторами щодо реструктуризації боргу на умовах зменшення боргових виплат та обміну боргових зобов’язань держави на майнові активи. При цьому варто враховувати багатий світовий досвід урегулювання зовнішньої заборгованості.
Заборгованість перед офіційними кредиторами може бути реструктурована через укладення угод з «Паризьким клубом»; заборгованість перед іноземними комерційними банками — з консорціумом комерційних банків. Позики міжнародних фінансових організацій (МВФ, Світового банку) реструктуризації не підлягають, у випадку надзвичайних обставин допомога цих організацій полягає в наданні позитивних нетто-кредитів. Ставлячи перед кредиторами питання про реструктуризацію, країна-позичальник має надати програму коригування платіжного балансу на середньостроковий термін. Необхідною умовою реструктуризації боргу є реалізація позичальником стабілізаційної програми МВФ.
Крім того, з 1989 р. почали проводитися операції з добровільного скорочення розміру боргу з урахуванням котирувань вторинного ринку. Для скорочення суми боргових виплат цінні папери держави підлягали обміну на нові боргові зобов’язання з дисконтом чи з нижчими процентними ставками, або ж державні зобов’язання мали викуповуватися позичальником за грошові кошти. Через здійснення зазначених операцій фактично було списано частину зовнішньої заборгованості Аргентини, Мексики, Венесуели, Коста-Ріки, Філіппін, Уругваю, Йорданії, Бразилії, Домініканської республіки.
Виходячи з формальних критеріїв (обсяг зовнішнього боргу до 40 % ВВП, норма обслуговування боргу до 20 % експорту), за якими країна отримує право на пільговий підхід, у 2000 р. Україна мала законні підстави домагатися задіяння схем реструктуризації, в рамках яких відбувається часткове зменшення розміру державного боргу та процентних виплат.
Досягнення поступок з боку кредиторів вимагає вироблення чіткої переговорної позиції. Необхідно акцентувати увагу на тому, що Україна не зможе виконувати свої платіжні зобов’язання, якщо її економіка продовжуватиме занепадати під тиском значних боргових виплат. Крім того, не варто виключати можливість дефолту. Оголошення дефолту суперечить інтересам кредиторів, тому вони самі намагатимуться не допустити його.
Висвітлення даного питання не буде повним, якщо ми залишимо поза увагою кредитний рейтинг України. Він впливає на відносини України з іноземними інвесторами, які (особливо останнім часом) під впливом наслідків глобальної економічної кризи намагаються триматися осторонь непередбачуваних ринків на кшталт українського. Саме кредитний рейтинг є тим індикатором, що дозволяє потенційним зарубіжним інвесторам оцінювати ризики вкладання своїх коштів в економіку тієї або іншої країни.
На сьогодні становище України в рейтингах провідних спеціалізованих агентств виглядає таким чином.
«Rating and Investment Information, Inc.» підвищило кредитний рейтинг зовнішніх довгострокових державних зобов’язань з рівня «ССС+» до «В-» з позитивним прогнозом. 26 березня 2002 р. міжнародне рейтингове агентство «Fitch» підвищило довгострокові рейтинги для зобов’язань України в національній та іноземній валюті та короткострокові рейтинги для зобов’язань України в іноземній валюті до рівня «В» з рівня «В-» короткострокові рейтинги зобов’язань підтверджуються на рівні «В». Прогноз за зазначеними рейтингами стабільний.
Підвищення рейтингу України стало можливим завдяки прогресу у досягненні макроекономічної і фінансової стабільності за останні два роки: зростання макроекономічних показників, збільшення валютних резервів, посилення експортної позиції України, дотримання жорсткої бюджетної дисципліни і ліквідація заборгованості. Зокрема, ефективне управління державним боргом і проведена реструктуризація заборгованості перед Паризьким клубом дали можливість зменшити боргове навантаження і досягти рівномірного графіка виплат за погашенням та обслуговуванням боргу на наступні роки, а також підвищили позиції України на фінансових ринках і забезпечили можливість зростання необхідних розмірів валютних резервів держави.
Водночас аналітики агентств зазначили, що рівень рейтингів України обмежується такими факторами, як існування нестабільної політичної ситуації і недостатньо активне проведення політичних і структурних реформ, зокрема, політизований процес приватизації енергетичного і промислового секторів.
Кредитний рейтинг для України розрахував і Всесвітній економічний форум. У своїй Доповіді про глобальну конкурентоспроможність 2001—2002 рр. він ранжував Україну на 73 місці, при тому що спектр досліджуваних ним об’єктів включає 75 країн.
Спираючись на міжнародний досвід та відстоюючи власні національні інтереси, Україна має також задіяти механізми активного управління зовнішнім боргом: започаткувати обмін (своп) боргових зобов’язань держави на акції підприємств, що перебувають у державній власності, ініціювати погашення боргів товарними поставками, викуп державних облігацій на вторинному ринку за грошові кошти.
Суттєвою проблемою державного боргу України є високий рівень валютного ризику, що обумовлено значною питомою вагою зовнішнього боргу в загальній заборгованості держави. Залежно від ситуації на внутрішньому і міжнародному фінансових ринках слід використовувати можливості виваженого трансформування зовнішнього боргу у внутрішній, що, у свою чергу, вимагає від уряду та НБУ вжиття ефективних заходів щодо радикального удосконалення внутрішнього фінансового ринку.
Це можливо лише за належної ліквідності державних цінних паперів та високого рівня їх капіталізації. Міністерство фінансів та Національний банк повинні узгодити свої зусилля у проведенні боргової та монетарної політики. Така координація має поширюватися на всі етапи розроблення та реалізації цієї політики паралельно з удосконаленням інфраструктури ринку, розвитком вторинного ринку державних цінних паперів, інформаційним забезпеченням і головне — прозорістю дій обох зазначених установ на фінансовому ринку.
У нашому ж випадку, коли розподіл держборгу на внутрішній та зовнішній (за винятком гарантованих боргів) становить 33 % та 67 % відповідно, радість від нагромадження внутрішніх боргів у вигляді піраміди ОВГЗ була недовгою, оскільки через величезні процентні ставки (що досягали 100 % у валюті!) можливості інвесторів щодо купівлі цих паперів і підтримання зростання піраміди швидко вичерпалися. У результаті весь тягар боргу у вигляді ОВГЗ ліг на нинішніх власників таких паперів унаслідок довгострокової реструктуризації і бюджет країни наступних років, коли борги за держпаперами віддавалися за рахунок реальних податкових надходжень — надходжень, вимучених з реального сектору економіки.
Оскільки критерієм поділу боргу на внутрішній та зовнішній вважається валюта запозичень, кошти, мобілізовані за рахунок розміщення валютних облігацій, будуть відноситися до державного зовнішнього боргу. В Україні розподіл державного боргу по валюті (на липень 2002 р.) становить: EURO — 16 %, UAH — 20 %, USD — 63 %, JPY — 1 %. Проте, таке залучення унеможливлюється нормою ст. 12 Закону України «Про цінні папери та фондову біржу», яка встановлює, що вартість облігацій може бути виражена лише в гривнях, та декретом Кабінету Міністрів України від 19 лютого 1993 р. «Про систему валютного регулювання і валютного контролю», згідно з яким валюта України є єдиним законним засобом платежу на території України для оплати будь-яких вимог і зобов’язань.