16.3. Основи адміністративного процесу

16.3. Основи адміністративного процесу

Діяльність органів управління з реалізації матеріальних адміністративно-правових норм, спрямованих на розв’язання індивідуальних справ, що виникають під час управлінської діяльності, необхідно розглядати як адміністративний процес.

Отже, адміністративний процес — це врегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів державного управління (посадових осіб) із розв’язання конкретних адміністративних справ у сфері державного управління.

Адміністративний процес має складну структурну добудову та охоплює різноманітні види адміністративного провадження, кожному з яких притаманні специфічні особливості залежно від характеру розгляду конкретних справ та особливостей виникнення адміністративно-процесуальних відносин. Адже очевидно, що процедура накладання штрафу, порядок призову на дійсну військову службу, розгляд заяв і накладення дисциплінарного стягнення мають суттєві відмінності. Тому й існує багато видів процесуальної діяльності та адміністративних проваджень.

Адміністративне провадження є особливим видом урегульованої правовими нормами процесуальної діяльності уповноважених суб’єктів із розгляду окремих груп адміністративних справ.

Адміністративний процес має у своїй структурі різноманітні види провадження, з-поміж яких необхідно виокремлювати основні, найдетальніше врегульовані адміністративно-процесуаль­ними нормами: провадження з пропозицій, заяв і скарг громадян; провадження у справах про адміністративні правопорушення; провадження із застосування дисциплінарних стягнень. Крім того, адміністративний процес складається зі стадій, кожна з яких містить сукупність послідовних процесуальних дій. Такий процес звичайно починається зі стадії порушення конкретної справи з подальшим направленням її відповідному повноважному органу для розгляду. На першому етапі виявляються підстави, встановлюється, яке відомство розглядатиме справу, а також здійснюється низка процесуальних дій: збір матеріалів, оформлення документа про порушення справи, виклик заінтересованих осіб, фіксація доказів тощо. Найважливішими процедурами у провадженні з конкретної адміністративної справи є подання сторонами їхніх пояснень, заперечень, вимог, дослідження органом управління доказів, що на них посилаються сторони. Отже, розрізняють такі стадії провадження: перша — подання громадянином заяви і прийняття її до розгляду відповідним органом (посадовою особою), яка веде провадження; друга — розгляд справи, тобто встановлення й дослідження фактичних обставин; третя — ухвалення рішення; виконання рішення; його оскарження.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення — найповніше врегульоване нормами матеріального і процесуального адміністративного права. Правові підстави його застосування закріплено в чинному Кодексі про адміністративні правопорушення. Саме провадження має такі процедури: адміністративне розслідування за фактом вчинення проступку; порушення справи про адміністративне переслідування; розгляд і винесення рішення із зазначеної справи; оскарження постанови в порядку нагляду; виконання постанови.

Адміністративне розслідування являє собою попередню перевірку фактів щодо конкретного порушення норми Особливої частини Кодексу про адміністративні правопорушення, огляд місця події, затримання правопорушника, збір пояснень, установлення особи порушника через перевірку документів чи адресне бюро. Адміністративне розслідування проводять працівники міліції, члени громадських формувань, представники державних спеціальних інспекцій, прокурори та інші уповноважені на такі дії органи або посадові особи.

Порушення справи про адміністративне правопорушення вчиняється за наслідками адміністративного проступку. Зазначені дії закріплюються складанням протоколу, що є єдиною підставою для розгляду адміністративної справи про будь-яке правопорушення. Інші документи не є підставою для притягнення особи до адміністративної відповідальності, але на їх основі може бути складено протокол. Отже, можемо зазначити, що протокол є підсумком адміністративного розслідування і початком провадження в адміністративній справі. Тому встановлено певні вимоги до змісту протоколу. Він, зокрема, має містити такі реквізити: дата і місце його складання, посада, прізвище, ім’я та по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника; місце, час учинення і сутність адміністративного правопорушення; нор­мативний акт, що передбачає відповідальність за таке правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення порушника; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Протокол підписується особою, яка його склала, та особою, яка вчинила адміністративне правопорушення; за наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписаний і цими особами. Якщо правопорушник відмовляється від підписання протоколу, в ньому робиться про це запис. Крім того, особа, яка скоїла адміністративне правопорушення, має право подати свої пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, а також викласти мотиви, що спонукали її до відмови підписувати протокол.

Повноваженнями щодо складання адміністративних протоколів наділено посадових осіб чи представників громадських організацій (наприклад, працівників міліції, членів громадських формувань, представників державних спеціальних інспекцій, проку­рорів), на яких згідно з чинним законодавством покладено обов’яз­ки зі здійснення контролю за дотриманням певних правил у відповідній галузі чи сфері народного господарства. Особа, яка скла­дає протокол, в обов’язковому порядку роз’яснює порушникові його права та обов’язки, про що робиться відповідна позначка у протоколі. Протокол надсилається органу чи посадовій особі, які уповноважені розглядати справу про адміністративне правопорушення.

Якщо протокол неможливо скласти на місці вчинення правопорушення, а складення його є обов’язковим, працівник органу внутрішніх справ може доставити порушника в міліцію. У разі порушення окремих правил (наприклад, користування засобами транс­порту, правил пожежної безпеки, санітарно-протиепідемічних правил на транспорті) порушник може бути доставлений уповноваженою на те особою для складання протоколу в міліцію, якщо в нього відсутні документи, що засвідчують його особистість.

Для належного забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення в необхідних випадках здійснюються процесуальні заходи, метою яких є припинення адміністративних правопорушень, установлення особи, складення прото­колу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ. До таких заходів належать: адміністративне затримання особи; особистий огляд; огляд речей та вилучення речей і документів.

Адміністративне затримання водночас є заходом щодо припинення правопорушення, тож, оформляється складанням відповідного протоколу. На прохання особи про її місцеперебування повідомляються родичі, адміністрація за місцем роботи або навчання. Сповіщення про затримання неповнолітнього його батьків чи осіб, які їх заміщають, є обов’язковим. Для адміністративного затримання передбачено відповідні строки. Зазвичай вони не можуть перевищувати трьох годин. В окремих випадках особи, які порушили прикордонний режим або режим у пунктах пропуску через державний кордон, можуть бути затримані для встановлення особи і з’ясування обставин правопорушення до трьох діб з повідомленням про це письмово прокурора протягом 24 годин від моменту затримання або на строк до 10 діб за санкцією прокурора, якщо правопорушники не мають документів, що засвідчують їхню особу. За дрібне хуліганство, злісну непокору законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члену громадського формування, а також військовослужбовця чи образу їх, публічні заклики до невиконання вимог працівника міліції правопорушник може бути затриманий до розгляду справи суддею або керівником органу внутрішніх справ. Крім того, може бути затримано до початку розгляду справи суддею осіб, які порушили порядок організації та проведення зборів, мітингів, ву­личних походів і демонстрацій або виявили неповагу до суду чи торгували з рук у невстановлених місцях.

Адміністративне затримання мають право здійснювати працівники органів внутрішніх справ, прикордонники, посадові особи воєнізованої охорони та військової автомобільної інспекції.

Особистий огляд може провадитись уповноваженими на те посадовими особами органів внутрішніх справ, воєнізованої охорони, цивільної авіації, митних установ і прикордонних військ, природоохоронних органів у присутності двох понятих. Усі учасники огляду мають бути тієї ж статі, що й затриманий.

Огляд речей може провадитись уповноваженими на те посадовими особами органів внутрішніх справ, воєнізованої охорони, цивільної авіації, митних установ, прикордонних військ, природоохоронних органів, органів лісоохорони, органів рибоохорони, органів, що здійснюють державний нагляд за додержанням правил полювання. Про особистий огляд, огляд речей складається протокол або про це робиться відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення чи затримання.

Вилучення речей і документів, що є знаряддям чи безпосереднім об’єктом правопорушення, здійснюється посадовими особами органів, які проводять затримання та огляд. Вилучені речі і документи зберігаються до розгляду справи про адміністративне правопорушення. Після розгляду справи, залежно від результатів її розгляду, є можливими такі рішення: вилучені речі й документи конфіскують; повертають власникові або знищують; у разі сплатного вилучення речей реалізують.

Розгляд справи про адміністративне правопорушення є основною стадією провадження і зазвичай здійснюється за місцем його вчинення. Зокрема, дрібне хуліганство розглядає суд того району, де воно здійснене. Але є винятки, коли деякі адміністративні правопорушення можуть розглядатися як за місцем їх учинення, так і за місцем проживання. До них слід віднести: придбання спиртних напоїв домашнього виготовлення; появу в нетверезому вигляді чи розпивання спиртних напоїв у громадських місцях тощо. До органів, яким надано право розгляду справ про адміністративні правопорушення відповідно до Кодексу про адміністративні правопорушення, належать: адміністративні комісії, районні (міські) суди (судді); органи внутрішніх справ (міліція), органи (посадові особи), які здійснюють адміністративно-наглядові функції (приміром, державного пожежного нагляду, митні органи).

У розгляді справи про адміністративне правопорушення беруть участь його учасники, до яких законодавець відносить: особу, яка притягається до адміністративної відповідальності; по­терпілого; законних представників; захисника; свідків; експертів; перекладачів.

Особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, надається право знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання. У процесі розгляду справи вона може користуватися правовою допомогою адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, а також оскаржити постанову у справі. Зазвичай справа про адміністративне правопорушення розглядається у присутності особи, яка його скоїла. В окремих випадках справа може бути розглянута і за її відсутності, якщо існують достовірні дані про своєчасне сповіщення особи про місце і час розгляду справи та якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Потерпілим є особа, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду. Вона має право знайомитися з матеріалами справи, заявляти клопотання, оскаржувати постанову у справі про адміністративне правопорушення.

Законні представники мають право репрезентувати інтереси особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а також потерпілого, які є неповнолітніми чи особами, котрі через свої фізичні або психічні вади не можуть самі реалізовувати свої права у справах про адміністративні правопорушення. До законних представників належать батьки, всиновителі, опікуни, піклувальники.

Захисник (адвокат чи інший фахівець у галузі права) може брати участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення. Він має право: знайомитися з матеріалами справи; заявляти клопотання; за дорученням особи, що його запросила, від її імені подавати скарги на рішення органу (посадової особи), який (яка) розглядає справу.

Свідком у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана кожна особа, про яку є дані, нібито їй відомі обставини, що підлягають установленню в цій справі. Свідок зобов’язаний з’явитись у зазначений час до органу (посадової особи), який (яка) його викликає, дати правдиві пояснення у справі та відповісти на поставлені запитання.

Експерт призначається органом або посадовою особою, у провадженні якого знаходиться справа про адміністративне правопорушення, в разі, коли виникає потреба в спеціальних знаннях. Він зобов’язаний з’явитися на виклик органу (посадової особи) і надати об’єктивний висновок з поставлених перед ним питань. Експертові надано право знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи, заявляти клопотання про надання йому додаткових матеріалів, необхідних для висновку; з дозволу органу (посадової особи), у провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення, ставити особі, яка притягається до відповідальності, потерпілому, свідкам запитання, що стосуються предмета експертизи; бути присутнім під час розгляду справи.

Перекладач призначається органом або посадовою особою, у провадженні яких перебуває справа про адміністративне правопорушення, для здійснення повного і точного дорученого йому перекладу.

Потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам відшкодовуються в установленому порядку витрати, яких вони зазнали у зв’язку з явкою в орган чи до посадової особи, у провадженні яких перебуває справа про адміністративне правопорушення. Зокрема, за ними зберігається в установленому порядку середній заробіток за місцем роботи за час їх відсутності у зв’язку з участю в розгляді адміністративної справи.

Винесення постанови у справі про адміністративне правопорушення має містити: найменування органу або посадової особи, які винесли постанову; дату розгляду справи; відомості про особу, щодо якої розглядається справа; виклад обставин, установлених під час розгляду справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; винесене у справі рішення.

Одночасно вирішується питання про вилучені речі й документи, а також про порядок відшкодування винною особою заподіяних майнових збитків.

У справі про адміністративне правопорушення передбачено винесення таких постанов: про накладення адміністративного стягнення; про вжиття заходів впливу до неповнолітніх; про закриття справи. Підставами припинення справи можуть бути: відсутність правопорушення; недосягнення особою 16 років; неосудність і строк давності притягнення до адміністративної відпові­дальності, що становить два місяці.

Постанова оголошується негайно після закінчення розгляду справи, а її копія протягом трьох днів вручається особі, стосовно якої вона винесена, під розписку. Якщо копія постанови висилається, про це робиться відповідна позначка у справі.

За результатами розгляду справи під час установлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, орган (посадова особа) вносить у відповідні підприємства, організації, установи пропозиції щодо усунення виявлених недоліків. Виконання постанови про накладення адміністративного стягнення є кін­цевою стадією провадження. За загальною процедурою постанова підлягає виконанню з моменту її винесення. Тобто, на відміну від вироку суду, який набирає законної сили після закінчення строку касаційного оскарження, постанова про адміністративне правопорушення набирає законної сили негайно. В разі оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення вона підлягає виконанню після залишення скарги або протесту без задоволення.

Чинне законодавство передбачає випадки, за яких виконання постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді адміністративного арешту, виправних робіт або штрафу, крім випадків, коли стягнення штрафу передбачене на місці вчинення адміністративного правопорушення, може бути відстрочене до одного місяця. Підставою відстрочення можуть бути обставини, наявність котрих унеможливлює негайне виконання постанови. Наприклад, неможливість притягнення особи до адміністративного арешту на 15 діб через нещасний випадок, що стався в його сім’ї. У такому разі рішення про відстрочення виконання постанови ухвалює орган чи посадова особа, яка її винесла.

Передбачається також давність виконання постанови. Так, не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців від дня винесення. У цей термін не заліковується час відстрочення виконання постанови, а також строк, пов’язаний з винесенням протесту чи подачею скарги.

Оскарження і внесення протесту є необов’язковою стадією у справі. Постанову можуть оскаржити потерпілий та особа, стосовно якої її було винесено, а також опротестувати прокурор. Постанова районного (міського) суду (судді) про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення не підлягає.

Оскарження постанови може бути подано протягом 10 днів після її ухвалення. Після повторного розгляду справи виноситься рішення, яке є остаточним, але може бути оскаржене прокурором у порядку нагляду. Копія рішення за скаргою або протесту на постанову у справі про адміністративне правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, стосовно якої її було винесено. Водночас копія постанови надсилається потерпілому на його прохання.

Порушник повинен сплатити штраф у межах 15 днів від дня вручення йому постанови. У разі несплати в установлений термін постанова про сплату надсилається за місцем роботи для примусового стягнення штрафу. Якщо особа не працює і не має інших прибутків, штраф стягується через звернення стягнення на особисте майно порушника.

Провадження у справах за пропозиціями, заявами та скаргами громадян урегульоване нормами Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.96. Цим Законом закріплюється механізм практичної реалізації громадянами нашої держави наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади та об’єднання громадян пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати вади та оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Особи, які не є громадянами України, але на законних підставах знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни нашої держави.

Усі види заяв, скарг, пропозицій громадян, які надходять до органів виконавчої влади, мають загальну назву — звернення.

Пропозиція — це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думки щодо вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави й суспільства.

Заява — це звернення громадян, в якому висловлюються прохання щодо захисту закріплених у Конституції України прав і свобод та інтересів особи або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій усіх форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також побажання щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання — це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга — це звернення з вимогою поновлення прав і захисту законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб. Скарги є найгострішим видом звернення і пов’язані насамперед з порушенням особистих прав і свобод громадян з боку державних органів і посадових осіб. Кінцевим результатом їх розгляду є притягнення винних до відповідальності. За змістом вони поділяються на адміністративні й судові. У першому випадку йдеться про реалізацію права оскарження будь-яких дій, у другому — здійснюється реалізація права на оскарження рішень судових чи адміністративних органів.

Право розгляду звернень громадян мають: органи державної влади і місцевого самоврядування та їх посадові особи; керівники й посадові особи установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності; об’єднання громадян та їх керівники.

Категорії справ, що розглядаються судом за скаргами громадян, визначаються в законодавчих актах (про власність, про землю, про підприємництво). Водночас не можуть бути предметом судового розгляду справи, віднесені до виключної компетенції адміністративних органів, зокрема рішення у сфері оборони країни, валютного контролю, рішення, ухвалені у зв’язку зі стихійним лихом.

Заяви і скарги Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються
першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій і підприємств особисто.

Скарга на рішення, що оскаржувалося, може бути подана до органу чи посадовій особі вищого рівня протягом одного року від моменту його ухвалення, але не пізніше одного місяця від часу, коли громадянин ознайомився з винесеним рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються.

Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений органом чи посадовою особою, які розглядали скаргу.

Якщо рішення вищого державного органу, який розглядав скаргу, не задовольняє громадянина, воно може бути оскаржене ним у термін, передбачений законодавством України.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення, вирішуються невідкладно, але не пізніше 15 днів від дня їх отримання. Якщо необхідно провести додаткову перевірку за матеріалами звернення, дозволяється подовжити строк їх розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати 45 днів.

Звернення громадян, які мають установлені законодавством пільги, розглядаються в першочерговому порядку.

Діловодство стосовно звернень передбачає, що всі ці доку­менти реєструються в централізованому порядку за спеціальною системою в затверджених журналах на день їх надходження.

Порядок дисциплінарного провадження регламентується Кодексом законів про працю, Правилами внутрішнього розпорядку та статутами про дисципліну, які діють у різних галузях управління, зокрема на підприємствах, в організаціях та установах.

Дисциплінарне провадження з проступків, що їх допустили працівники державних органів, підприємств, організацій та установ, спрямоване на підвищення дисципліни, а також попередження вчинення подібних дій у майбутньому. Завдяки розгляду справ про дисциплінарні проступки і вжиттю заходів впливу здійснюється ефективна боротьба з працівниками, які допускають прогули та спізнення, а також недбало виконують свої службові обов’язки.

У здійсненні дисциплінарного провадження необхідно розрізнити кілька етапів. Зокрема, на першому етапі встановлюються підстави, необхідні для порушення дисциплінарного провадження. Такими підставами можуть служити доповідні записки, рапор­ти, а також відповідні записи в облікових документах, інші відомості про порушення трудової дисципліни окремими працівниками.

На другому етапі керівник перед накладенням стягнення має особисто вивчити всі обставини вчинення дисциплінарного проступку. З цією метою він повинен затребувати від порушника трудової дисципліни пояснення в письмовій формі.

На третьому етапі керівник виносить рішення щодо застосування до працівника таких заходів стягнення: догана; звільнення. Чинне законодавство, статути і положення про дисципліну можуть передбачати для окремих категорій працівників й інші заходи дисциплінарного стягнення.

Дисциплінарне стягнення застосовується власником чи уповноваженим ним органом безпосередньо в разі встановлення факту проступку, але в межах одного місяця від дня його виявлення, без урахування часу хвороби працівника чи перебування його у відпустці. В усіх випадках дисциплінарне стягнення не може бути накладено пізніше шести місяців від дня вчинення проступку. Стягнення оголошується наказом чи розпорядженням і доводиться до працівника під розпис упродовж трьох днів.

Якщо протягом року від часу накладення дисциплінарного стягнення працівник не допустив нового проступку, він уважається таким, що не має дисциплінарного стягнення. Якщо працівник не допустив нового порушення трудової дисципліни і належним чином ставиться до виконання своїх службових обов’яз­ків, керівник може видати наказ про дострокове зняття з нього стягнення.

Систему органів, що розглядають справи про адміністративні правопорушення, визначено Кодексом про адміністративні правопорушення. До них належать: адміністративні комісії при виконавчих комітетах міських, селищних, сільських рад; виконавчі комітети міських, селищних, сільських рад; районні або міські суди чи судді; органи внутрішніх справ, органи державних інспек­цій та інші органи чи посадові особи, уповноважені на те цим Кодексом. Адміністративним комісіям при виконавчих органах сільських, селищних та міських рад надано право вирішувати всі справи про адміністративні правопорушення, за винятком тих, що віднесені до відання інших органів чи посадових осіб, зокрема органами внутрішніх справ.

Законодавець вимагає чіткого розмежування повноважень між органами, які наділені правом розглядати справи про адміністративні правопорушення. Наразі виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад, судді районних чи міських судів, органи внутрішніх справ, органи державних інспекцій та інші уповноважені органи зобов’язані розглядати тільки ті справи про адміністративні правопорушення, які згідно з Кодексом про адміністративні правопорушення віднесені до їх відання.

Окремо необхідно зупинитись на порядку утворення та формування адміністративних комісій. Повноваженнями щодо їх створення наділені відповідні органи місцевого самоврядування. Безпосередньо до складу адміністративних комісій входять: голова; заступник голови, відповідальний секретар, а також члени комісії. В адміністративних комісіях при виконавчих органах міських рад запроваджується посада звільненого відповідального секретаря комісії. Порядок діяльності адміністративних комісій регулюється законодавчими актами України. В окремих випадках адміністративні комісії можуть створюватися при виконавчих комітетах районних у містах рад, але тільки у тому випадку, коли цим радам та їх виконавчим комітетам такі повноваження будуть делеговані міською радою.

Порядок утворення інших колегіальних органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а також порядок розгляду справ у цих органах визначається законодавчими актами України.

Посадові особи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, можуть накладати адміністративні стягнення, передбачені Кодексом про адміністративні правопорушення, у межах наданих їм повноважень і лише під час виконання службових обов’язків.