24.2. Механізм державного регулювання і підтримки доходів сільськогосподарського виробництва на початку ХХІ ст.

24.2. Механізм державного регулювання і підтримки доходів сільськогосподарського виробництва на початку ХХІ ст.

З кінця 1991 р. в Україні розпочався відхід від командно-адміністративних методів державного регулювання сільськогосподарського виробництва і водночас були здійснені перші кроки до формування ринкових відносин у народному господарстві, в тому числі й у цій важливій його галузі. Проте ринкові реформи в аграрному секторі здійснювалися переважно непослідовно, некомплексно, без узгодженості з темпами втрати управління економікою через адміністративні важелі. Все це негативно відбивалося на економіці аграрних підприємств. Стан справ у сільському господарстві погіршувався і через неефективний механізм реалізації законодавчих актів.

Заходи, що вживалися державою, нерідко були спрямовані не стільки на перспективу, скільки на ліквідацію або пом’якшення негативних явищ, що виникали через розбалансованість економіки (детальніше про механізм державного регулювання і підтримки доходів сільськогосподарського виробництва на перехідному етапі до ринку див. підрозділ 22.3 першого видання даного підручника).

Найбільших втрат сільськогосподарські товаровиробники почали зазнавати через неконтрольовану лібералізацію цін на матеріально-технічні ресурси (пальне, мастила, техніку, запасні частини, мінеральні добрива, отрутохімікати тощо). Оскільки ціни на сільськогосподарську продукцію, як уже відомо з теми 17, підвищувалися значно нижчими темпами, ніж на ресурси, що поставлялися селу, то це призвело до істотного зростання кредиторської заборгованості аграрних підприємств, багато з них опинилися на межі фінансового краху. Адже лібералізація цін на ресурси при збереженні монополії їх виробників призводить до встановлення не ринкових, а монопольних цін, що супроводжується значним погіршенням економічного стану споживачів і новими витками інфляції.

В результаті глибокого диспаритету цін втрати сільського господарства за період 1991—1998 рр. оцінюються вітчизняними економістами в сумі 95,5 млрд грн. Отже, ситуація склалася таким чином, що сільське господарство довгі роки, і особливо останнє десятиріччя (1991-2000 рр.), було головним донором інших галузей народного господарства, що призвело до виснаження його ресурсного і фінансового потенціалу. Стало очевидним, що без радикального державного втручання в процес формування доходів аграрних підприємств неможливо буде досягти в найближчій перспективі істотних зрушень у нарощуванні обсягів виробництва сільськогосподарської продукції, а отже, розв’язати проблему задоволення потреб населення у продовольстві.

За вказаний період державне регулювання сільськогосподарського виробництва здійснювалося головним чином у напрямі лібералізації цінової політики і надання все більшої самостійності аграрним підприємствам у здійсненні господарської діяльності і лише рідко робилися спроби економічної підтримки доходів аграрних підприємств. Проте вони не мали системного характеру і не відзначалися глибиною впливу на стан їх економіки. Так, у 1991 р. держава частково компенсувала збитки аграрних підприємств від реалізації продукції, в 1992 р. через гіперінфляцію здійснювалася доплата на тваринницьку продукцію за кожну тонну її реалізації державі, в 1994 р. підприємствам АПК передбачалося надавати пільговий кредит. Усі ці роки були збережені, хоч у надто звуженому обсязі, традиційні важелі державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників: селекція і насінництво, племінна і ветеринарна справа, охорона земель і довкілля, підготовка і перепідготовка кадрів тощо. Проте в цілому масштаби економічної підтримки сільськогосподарського вироб­ництва були надзвичайно малі і не йшли в ніяке порівняння з тими колосальними втратами, що понесло сільське господарство за роки економічної кризи.

Заради справедливості зазначимо, що економічна підтримка доходів сільськогосподарських товаровиробників у цей період була неефективною не лише через її малі обсяги і недостатню гнучкість, але й через відсутність справжнього господаря на землі. Адже КСП, що були тоді домінуючою організаційною формою господарювання на селі, об’єктивно не могли адаптуватися до вимог ринку, а тому переважаюча більшість з них відзначалася низьким рівнем господарювання. В цих умовах досягти належ­ної віддачі від державної економічної підтримки сільськогосподарського виробництва було дуже важко або неможливо взагалі.

Сучасний більш дійовий механізм регулювання і підтримки доходів сільськогосподарських товаровиробників став формуватися в 1998 р. Зокрема, істотне значення для зниження податкового тиску на сільськогосподарських товаровиробників мало введення з 1.01.1999 р. фіксованого сільськогосподарського податку. З прийняттям Закону України «Про державне регулювання вироб­ництва і реалізації цукру» (від 17.06.1999 р.) були визначені правові економічні та організаційні засади державної політики щодо виробництва, експорту, імпорту і роздрібної торгівлі цукром.

Як уже зазначалося в темі 18, Кабінет Міністрів України щорічно визначає мінімальні ціни на цукровий буряк і цукор, рівень яких забезпечує рентабельну роботу підприємств за цим видом діяльності. З метою недопущення перевиробництва цукру в країні і тим самим формування демпінгових цін на цукор держава регулює (обмежує) обсяги його виробництва, що поставляється на внутрішній ринок України (квота «А»), та обсяги виробництва цукру, призначеного для поставок за межі України з метою виконання зобов’язань держави за міжнародними договорами (квота «В»). Граничні розміри цих квот визначаються щорічно Кабінетом Міністрів України і розподіляються між цукровими заводами на конкурсних засадах. Обсяги вирощування цукрових буряків для виробництва цукру за квотами «А» і «В» також визначаються щорічно вказаним органом і розподіляються між сільськогосподарськими товаровиробниками обласними і районними органами виконавчої влади на конкурсних засадах.

В межах квоти «А» за заявками підприємств, які займаються оптовою торгівлею цукром, і квоти «В» за заявками підприємств-експортерів цього продукту уповноваженим Кабінетом Міністрів органом їм видаються спеціальні дозволи (ліцензії) на реалізацію цукру в межах України (квота «А») і за її межами (квота «В») згідно з міжнародними договорами. Для уникнення сезонних коливань ціни на цукор його реалізація такими підприємствами здійснюється з урахуванням встановлених квартальних і місячних об­сягів. Роздрібна торгівля цукром може здійснюватися лише особами, зареєстрованими як суб’єкти підприємницької діяльності. Вони повинні отримувати цукор виключно від осіб, які мають ліцензії на здійснення оптової торгівлі цукром. Слід зазначити, що у 2001 р. з причин суб’єктивного та об’єктивного характеру не всі вимоги даного закону були реалізовані на практиці. Скажімо, через фінансові труднощі багатьох цукрових заводів ще не вдалося повністю відійти від давальницької схеми взаєморозрахунків, що істотно ускладнює процес реалізації цукру на внутрішньому і зовнішньому ринках.

Важливе значення для підтримки доходів сільськогосподарських товаровиробників має Указ Президента України «Про заходи щодо підтримки цін і доходів сільськогосподарських товаровиробників» (11.06.1998 р.). Згідно з цим Указом передбачено спрямування сум податку на додану вартість, що раніше сплачувалася до бюджету переробними підприємствами за реалізоване молоко і молочну продукцію, м’ясо та м’ясопродукти, на виплату дотацій сільськогосподарським товаровиробникам. В широкому розумінні дотація (від лат. Dotatio — пожертвування, подарунок) — це одна з форм субсидій[1], за якої з державного або місцевого бюджетів виділяються грошові кошти для надання фінансової допомоги збитковим галузям, підприємствам. Завдяки дота­ціям покривається частина витрат виробника, що дає змогу запобігти їх банкрутству або зберегти галузь, яка є збитковою, не допустити підвищення ринкових цін.

Виплата вказаних дотацій стала вкрай необхідною, оскільки через низькі ціни на молоко і живу масу худоби, вкрай низьку продуктивність тварин виробництво цих видів продукції хронічно стало збитковим для аграрних підприємств. Це спонукало їх до постійного зменшення обсягу виробництва м’яса і молока (щоб мінімізувати збитки) впродовж усього перехідного періоду. В зв’яз­ку з цим виникла реальна загроза згортання галузей скотарства і свинарства до межі самозабезпечення сільського населення.

Методику визначення сум дотацій сільськогосподарським товаровиробникам проілюструємо на прикладі реалізації молока молокозаводу. Спочатку розраховується вартість молока за нульової ставки ПДВ множенням фізичного обсягу його продажу в заліковій масі на договірну ціну за центнер. Потім визначається сума ПДВ на вироблену молокозаводом продукцію множенням вартості молокопродуктів, розрахованої за оптовою ціною підприємства, на ставку податку на додану вартість (на початку 2002 р. вона становила 20 %) з наступним діленням одержаного результату на 100. За аналогічною методикою визначають суму ПДВ, що нараховується на витрати молокозаводу, понесені на переробку молока і виробництво кінцевої продукції.

На основі цих даних визначають загальну суму дотацій сільськогосподарським товаровиробникам як різницю між нарахованим ПДВ на молокопродукти і ПДВ, нарахованим на витрати молокозаводу. Щоб обчислити суму дотацій конкретному сільсько­господарському товаровиробникові, спочатку розраховують величину дотації на гривню проданого сільськогосподарськими товаровиробниками молока діленням загальної суми дотацій на загальну вартість цієї сировини. Результат від множення цього показника на продане молокозаводом молоко конкретним товаровиробником і являє собою величину його дотації за відповідний розрахунковий період.

Для зміцнення економіки аграрних підприємств важливе значення має Указ Президента України «Про підтримку сільськогосподарських товаровиробників» (грудень 1998 р.), згідно з яким сільськогосподарські товаровиробники — платники податку звільняються до 1.01.2004 р. від сплати до бюджету суми податку на додану вартість щодо операцій за продаж товарів (послуг, робіт) власного виробництва, включаючи продукцію (крім підакциз­них товарів), виготовлену на давальницьких умовах з власної сільськогосподарської сировини, за виключенням операцій з продажу переробним підприємствам молока та живої маси тварин.

Методика визначення суми податку на додану вартість, на яку аграрне підприємство звільняється від її сплати державі, полягає в наступному. Спочатку розраховується грошова виручка підприємства без грошових надходжень від реалізації молока і живої маси тварин. Далі визначається сума ПДВ у складі цієї виручки, а також сума ПДВ в складі сукупної ціни на придбання ресурсів. Для цього потрібно почергово грошову виручку і суму виплат підприємства на закупівлю ресурсів помножити на 16,67 % і одер­жаний результат поділити на 100. Звідси сума податку на додану вартість, від сплати якої до державного бюджету звільняється аграрне підприємство, визначається як різниця між сумою ПДВ, нарахованою на сільськогосподарську продукцію, і сумою ПДВ у складі сукупної ціни на закуплені ресурси (за умови, що перша з них перевищує другу).

Кошти, що залишаються аграрним підприємствам від несплати ПДВ, повинні бути використані ними на придбання матеріально-технічних ресурсів виробничого призначення. В разі нецільового використання їх вони стягуються до державного бюджету.

За роки економічної кризи з усіх галузей рослинницького спрямування найбільшої руйнації зазнали виноградарство, садівництво і хмелярство. З метою відновлення цих галузей було прий­нято Закон України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства» (травень 1999 р.). Відповідно до цього Закону встановлено одновідсотковий збір від суми виручки, що включається в суму торговельного обороту, одержану на кожному етапі реалізації в оптово-роздрібній торговельній мережі та в мережі громадського харчування алкогольних напоїв і пива. Плат­никами даного збору є суб’єкти роздрібної торгівлі, якщо алко-
гольна продукція і пиво надходять їм безпосередньо від товаровиробника. В разі надходження цих товарів з оптової торговель­ної мережі до роздрібної платниками збору є суб’єкти оптової торгівлі.

Кошти від даного збору (70 % збору направляється на розвиток виноградарства, 20 % — на розвиток садівництва і 10 % — на розвиток хмелярства) мають чітке цільове використання, тобто окреслено коло витрат на розвиток цих галузей, що можуть бути профінансовані за рахунок указаних коштів. Така форма економічної підтримки набуває окремих ознак субвенції. У світовій практиці субвенція (від лат. Subvenire — приходити на допомогу) — це грошова допомога, що виділяється державою на цільове фінансування відповідної програми, заходу, об’єкта і повертається державі лише в тому разі, коли допущені порушення в її цільовому використанні. Завдяки такій економічній підтримці уже в 2001 р. намітилися позитивні тенденції у розвитку даних галузей. Скажімо, істотно зросло виробництво вітчизняного хмелю. Його частка у забезпеченні потреб пивоварної промисловості зросла до 50 %, тоді як нещодавно вона не перевищувала 20 %.

Підвищенню дієвості державного регулювання й економічної підтримки доходів сільськогосподарського виробництва значно сприяли прийняті державою заходи щодо регулювання ринку зер­на, започатковані Указом Президента України «Про невідкладні заходи щодо стимулювання виробництва та розвитку ринку зерна» (червень 2000 р.). Зернова проблема — це надзвичайно важлива не тільки економічна, а й політична проблема, розв’язання якої забезпечує соціальну стабільність суспільства і гарантує продовольчу безпеку держави.

Головна мета державного регулювання ринку зерна — оптимізація сезонних коливань обсягу його продажу і цін реалізації та забезпечення завдяки цьому економічної підтримки доходів сільськогосподарських товаровиробників, продукуючих товарне зерно. Сезонне коливання цін — це об’єктивне явище, характерне для багатьох видів продукції, в тому числі і для зерна. Світова практика показує, що сезонні коливання цін на цей вид продукції знаходяться в межах 20 % і досягають максимум 30 %. Проте на ринку зерна України вони перевищували цю норму у декілька разів. Досить сказати, що під час жнив 1999 р. ціна на зерно становила в середньому 240 грн за тонну, а навесні і влітку 2000 р. — 600 і більше грн. Така різниця в цінах супроводжувалася різкими перепадами в обсягах продажу зерна. За даними П. І. Гай­дуцького, з 10 млн т зерна урожаю 1999 р., реалізованого на внутрішньому ринку, понад 8 млн т було продано зразу ж після жнив і восени за цінами 200—250 грн за 1 т і лише 10 % (приблизно 1 млн т зерна) було реалізовано весною і на початку літа за ціною від 450 до 700 грн. Внаслідок такого перепаду цін і обсягів продажу сільськогосподарські товаровиробники втратили близько 300 млн дол. США, які осіли у посередників. Різке підвищення цін на зерно призвело до істотного зростання цін на хліб і хлібопродукти, а це, в свою чергу, підштовхнуло зростання інфляції (за перше півріччя 2000 р. індекс інфляції зріс на 18,7 %), викликало соціальну напругу в суспільстві, оскільки хліб є основним продуктом харчування для великої частки населення України.

Саме з метою недопущення таких різких коливань у цінах та в обсягах продажу і впроваджено механізм заставних цін та фінансових інтервенційних закупок зерна. При цьому в широкому трак­туванні під фінансовими інтервенціями розуміють виплати уповноваженим державним органам регулювання продовольчого ринку, що пов’язані з придбанням сільськогосподарської продук­ції на організованому аграрному ринку[2], або строкових контрактів, укладених на цьому ринку, з метою недопущення неконтрольованого зниження цін на неї і зменшення доходів сільськогосподарських товаровиробників. Фінансові інтервенційні закупки за заставними цінами виконують стабілізуючу функцію, оскільки не дають змоги ринковій ціні на зерно падати нижче рівня заставної ціни. Водночас це і гарантує певну доходність сільськогосподарським товаровиробникам від виробництва і продажу зерна (рівень заставної ціни встановлюється в розмірі 50% середньої біржової ціни, що склалася на момент укладання угоди). Але особливо важливим є те, що оскільки сільськогосподарський товаровиробник має право забрати заставлене зерно протягом восьми місяців і продати його на ринку в разі підвищення ринкової ціни над заставною, то стає зрозумілим, що економічну вигоду від перепаду цін отримуватимуть переважно аграрії, а не посередники.

Прийняті заходи щодо регулювання ринку зерна направлені також на врівноваження внутрішнього і зовнішнього ринків з тим, щоб не допустити ситуації, яка склалася в 1999 р., коли було зібрано один з найнижчих за останні 15 років валовий збір зер­на — 24,6 млн т і водночас його було експортовано надто багато — 6,3 млн т, або 25,6 %. При цьому дешево куплене у сільськогосподарських товаровиробників зерно посередники реалізовували по 110—130 дол./т (600—700 грн/т), маючи на цій операції великий зиск. Така значна частка експорту зерна призвела до виникнення його дефіциту на внутрішньому ринку, спровокувала істотне підвищення цін на саме зерно і хлібопродукти, змусила уряд вжити заходів щодо імпорту 1,5 млн т зерна, що з економічної точки зору Україні вкрай не вигідно. Заставна ціна на зерно підвищує економіч­ну доцільність його продажу на внутрішньому ринку і тим самим сприяє врівноваженню обсягу експорту щодо одержаного валового збору даного продукту і потреб внутрішнього ринку. Цьому також сприятиме і введена норма, згідно з якою експорт зерна повинен здійснюватися виключно через біржові торги з обов’язковою реєстрацією експортних біржових контрактів. За таких умов ринок зерна буде більш прозорим і більш прогнозованим.

Механізм заставних операцій на зерно повинен поєднуватися із здійснення товарних інтервенцій, під якими розуміють продаж державним органом регулювання продовольчого ринку на організованому аграрному ринку сільськогосподарської продукції, або раніше укладених (придбаних) строкових контрактів з метою недопущення неконтрольованого зростання цін на неї. Граничну межу зростання ціни може визначати Кабінет Міністрів або уповноважений ним орган. Завдяки товарним інтервенціям захищатимуться інтереси споживачів, що досить важливо для забезпечення соціальної стабільності в державі. Виправдано, щоб товарні і фінансові інтервенції здійснювалися за необхідності не лише по зерну, а й по таких видах продукції, як насіння соняшнику, олія соняшникова, цукор (тільки із цукрового буряка), горох, соя, масло тваринне, м’ясо — яловичина і свинина. Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо вирішення соціальних проблем на селі та подальшого розвитку аграрного сектора економіки» (лютий 2002 р.) передбачено створення інтервенційного фонду зерна і цукру для стабілізації внутрішнього ринку під час сезонних і кон’юнктурних коливань обсягу продажу та цін з урахуванням світової практики. Уже в 2002 р. перед­бачалося вжити заходи щодо невідкладного придбання до державного матеріального резерву в стабілізаційних цілях не менше 300 тис. т цукру і 500 тис. т зерна.

У 2000 р. держава стала здійснювати підтримку доходів аграр­них підприємств через компенсацію за рахунок державного бюд­жету частини кредитних ставок за кредити комерційних банків, одержаних сільськогосподарськими товаровиробниками. В згаданому році, зокрема, держава компенсувала комерційні кредитні ставки в розмірі 50 % облікової ставки, встановленої Національним банком України , а в 2001 р. — 70 %. Державним бюджетом України на 2001 р. було передбачено направити на часткову компенсацію ставки за кредитами комерційних банків у сумі 150 млн грн. У 2002 р. на вказані цілі також передбачено виділити 150 млн грн. Завдяки такій державній підтримці кредитного забезпечення сільського господарства значно зріс потік кредитних ресурсів від комерційних банків до сільськогосподарських товаровиробників, що позитивно вплинуло на результати їх господарської діяльності. Згаданим Указом Президента України «Про додаткові заходи щодо вирішення соціальних проблем на селі та подальшого розвитку аграрного сектора економіки» (лютий 2002 р.) викладений механізм здешевлення банківських кредитів тепер буде використовуватися за умови, якщо процентна ставка комерційних банків при кредитуванні сільськогосподарських товаровиробників не перевищує двох облікових ставок Національного банку. Даним указом також передбачається поширення цього механізму і на довгострокові кредити з терміном більше 3 років для закупівлі сільськогосподарської техніки.

Велику роль для регулювання розвитку сільськогосподарського виробництва і підтримки його доходів у найближчій перспективі відіграло прийняття Закону України «Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001—2004 рр.» (від 18.01.2001 р.). Ним визначені шляхи забезпечення пріоритетного розвитку сільського господарства на цей період і головне — законодавчо закріплюються уже введені і нами розглянуті економіч­ні важелі державного регулювання та підтримки доходів сільськогосподарського виробництва. Зокрема, зазначається, що цінова політика та підтримка доходів сільськогосподарських товаровиробників спрямовується на забезпечення відтворення виробництва сільськогосподарської продукції на основі впровадження зас­тавних цін (цін підтримки), регулювання доходів через систему державних дотацій та субсидій. Передбачається, що на період дії даного Закону не вносяться зміни в законодавство, що можуть спричинити збільшення податкового навантаження на сільськогосподарських товаровиробників, які до 1.01.2004 р. продовжуватимуть сплачувати фіксований сільськогосподарський податок. До цього ж терміну в розпорядженні сільськогосподарських товаровиробників залишатиметься податок на додану вартість і виплачуватимуться дотації за реалізовані ними молоко і живу масу тварин, залишатиметься також чинним Закон України «Про збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства».

Закон закріплює введений у 2000 р. режим спеціального кредитування сільськогосподарських товаровиробників. Передбачено, зокрема, за рахунок Державного бюджету України компенсацію ставки за кредитами в розмірі не менше 50 % облікової ставки, встановленої Національним банком України. На якісно нову основу ставляться відносини у сфері страхування ризиків. Так, введено обов’язкове страхування врожаю сільськогосподарських культур і багаторічних насаджень державними сільськогосподарськими підприємствами, а врожаю зернових культур і цук­рового буряку — аграрними підприємствами всіх форм власності, причому за рахунок Державного бюджету має компенсуватися не менше 50 % величини страхових ставок (платежів) по обов’яз­ковому страхуванню врожаю сільськогосподарських культур і багаторічних насаджень.

Принципово важливою є та обставина, що Законом передбачені чіткі орієнтири використання коштів Державного бюджету України на розвиток сільського господарства України. Встановлено, зокрема, що частка видатків згаданого бюджету на фінансування розвитку сільського господарства має бути не меншою 5 % його видаткової частини. Реалізація цієї норми Закону дасть змогу поліпшити фінансування традиційних напрямів державної підт­римки галузі, насамперед насінництва, племінної справи, охорони земель тощо.

Як бачимо, на початку 2002 р. державне регулювання та економічна підтримка доходів вітчизняного сільськогосподарського виробництва стали відзначатися певною системністю і комплекс­ністю, оскільки в процесі їх здійснення задіяні найважливіші економічні важелі: ціновий, податковий і кредитний механізми. Зрозуміло, що вести мову про повну досконалість діючих форм і методів державного регулювання і підтримки доходів галузі було б передчасним. Не є достатніми і масштаби такої підтримки. З огляду на сказане викликає інтерес досвід розв’язання цієї проблеми в розвинутих країнах Заходу.

Узагальнення досвіду державного регулювання та підтримки сільськогосподарського виробництва, аналіз його результатів дають підстави для висновку, що їх ефективність може бути досягнута, коли, по-перше, ресурси, пільги, дотації, субвенції тощо виділятимуться під наперед обґрунтовані державні програми розвитку сільського господарства і підтримки сільських товаровиробників; по-друге, коли забезпечується безумовне дотримання аграрними підприємствами обов’язкових вимог, що передбачаються даними програмами; по-третє, коли наперед точно визначається частка держави і частка господарств у витратах при реалізації відповідних програм.