3.1. Державна туристична політика України.
Зміст поняття «туристична політика»
Сучасні форми діяльності туризму характеризуються взаємодією значної кількості туристичних організацій, що діють у національних і міжнародних межах. Сфера туризму являє собою складний механізм як з технічного, так і з організаційного з точки зору. Туристичні райони характеризує складна організаційна структура, зумовлена взаємодією національних підприємств туріндустрії з підприємствами традиційних секторів (промисловість, сільське господарство тощо) та транснаціональними корпораціями.
Залучення до туристичної індустрії виробництв як матеріальної, так і духовної сфери, втягнення в орбіту її впливу ряду суміжних галузей, специфіка виробничого продукту обумовлює винятково складний і комплексний характер впливу туризму на національну економіку та підвищує відповідальність держав за ефективність їх туристичних зв'язків.
Наприклад, на слуханнях у Конгресі США з політики в галузі туризму зазначалося, що "туризм і подорожі надто важливі для економіки і надто значна є конкуренція на світовому ринку, щоб федеральний уряд залишався в стороні". Аналогічної позиції дотримуються й інші країни.
Сьогодні в більшості країн світу на державній основі створені національні туристичні організації, основним завданням яких є загальне керівництво розвитком туризму, збільшення надходжень валюти від іноземного туризму, розширення туристичного сезону і напрямків туристичних потоків у нові райони країни. В рамках своїх повноважень державні туристичні організації проводять рекламну, організаційну та дослідницьку роботу.
За даними Всесвітньої туристичної організації, одержаними на основі дослідження майже 100 національних туристичних організацій, усі вони займаються організацією туризму на національному та міжнародному рівнях, а саме: представництвом на національних і міжнародних нарадах, конференціях, участю в міждержавних переговорах, збиранням та обробкою статистичних даних на основі анкет, опитувань і вивчення поведінки туристів, як власними силами, так і за допомогою спеціалізованих фірм.
Більшість національних туристичних організацій займаються регулюванням і контролюванням підприємств туристичної індустрії, зокрема: розробкою та регулюванням готелів і додаткових засобів розміщення, контролем цін, класифікацією, видачею ліцензій та дозволів на будівництво, модернізацію та розширенням об'єктів, розробкою правил і регулюванням діяльності турагентств і туроператорів, питаннями законодавства, здійсненням контролю за його виконанням, видачею ліцензій на відкриття туристичних організацій, їх класифікацією.
70% національних туристичних організацій займаються питаннями, пов'язаними з виконанням рішень різноманітних міжнародних форумів зі скасування чи послаблення прикордонних формальностей для туристів. У 60 країнах вони приймають участь у підготовці кадрів, як шляхом організації семінарів, навчальних циклів, так і створенням шкіл готельного господарства, туризму. В 67 країнах національні туристичні організації беруть участь у заходах, спрямованих на збереження, захист і використання туристичних ресурсів, займаються оцінкою туристичних ресурсів своїх країн. Особливо виділяється участь у кампаніях із захисту природи, створення національних парків і заповідників.
Обсяг прав і повноважень національних органів з туризму не є однорідним у різних державах і варіює в залежності від рівня розвитку в них туризму. В одних країнах це спеціалізовані міністерства з туризму (Італія, Сирія, Пакистан) чи управління з туризму, що за своїм статусом прирівнюються до міністерств, в інших - питаннями туризму відає департамент визначеного Урядом одного з галузевих міністерств (Австрія), в третіх країнах це неурядові комерційні організації, в основному національна асоціація туристичних агентств (Норвегія). Компетенція, завдання та функції національних органів і рівень урядового контролю за ними з боку держави також відрізняються.
За даними Конгресу США, майже всі країни світу - 175 держав, у тій чи іншій мірі регулюють сферу іноземного туризму. Необхідність координуючої та стимулюючої участі держави підкреслюється і в рекомендаціях міжнародних організацій.
У матеріалах Симпозіуму Європейської Економічної Комісії ООН з планування туризму визначається, що "туризм являє собою комплексне явище, пов'язане з різними життєво важливими галузями діяльності. Він містить у собі як можливості для розвитку, так і значні небезпеки" [10] .
Процес росту будь-якої економіки залежить від ряду взаємодіючих зусиль. Однією з основних ланок є державна політика туризму.
Туристична політика є одним із видів соціально–економічної політики держави. Туристична політика держави – це діяльність держави з розвитку туристичної індустрії та суб'єктів туристичного ринку, вдосконалення форм туристичного обслуговування громадян і закріплення на їх основі свого політичного, економічного та соціального потенціалу [6 ].
Туристична політика є системою методів, впливів і заходів соціально-економічного, правового, зовнішньополітичного, культурного та іншого характеру, яка здійснюється парламентами, урядами, державними приватними організаціями, які відповідають за туристичну діяльність з метою регулювання та координації туристичної галузі, створення умов для розвитку туризму [10].
Поняття "туристична політика" виникло з того часу, коли туризм перетворився в масове соціально–економічне явище і почав відігравати важливу роль в економіці багатьох країн.
Головне в туристичній політиці – це вплив на розвиток туризму уповноважених органів.
У залежності від рівня, на якому вона визначається і реалізується, розрізняють: державну туристичну політику, регіональну і туристичну політику окремих підприємств, які займаються туризмом.
Державна туристична політика являє собою своєрідний спектр загальної політики держави.
Необхідність впливу державних органів на розвиток туризму доведена світовою практикою.
В Гаазькій декларації з туризму, прийнятій у квітні 1989 року, сказано: "Туризм повинен плануватися державною владою, а також владою і туристичною індустрією на комплексній і послідовній основі з урахуванням усіх аспектів цього феномена" [1].
Вважається, що можливості саморегулювання туристичної галузі, характерні для раннього етапу розвитку, в даний час вичерпано.
Причинами цього є:
масовість туристичних подорожей;
включення багатьох країн і регіонів у туристичний бізнес і загострення конкурентної боротьби на міжнародному туристичному ринку;
збільшення кількості галузей, організацій і підприємств, зайнятих у сфері туризму;
посилення економічної, соціальної, культурної та політичної ролі туризму в національному і міжнародному масштабах.
Державна туристична політика в Україні
Практично в усіх країнах світу держава бере активну участь у фінансуванні та створенні туристичної інфраструктури.
Розвиток туристичної галузі є одним із важливих чинників виходу економіки України з кризи. Від розвитку туристичної індустрії напряму залежить кількість нових робочих місць, збільшення надходжень до бюджету, культурний обмін між представниками різних національностей тощо. Держава, визнаючи туристичну діяльність як одну із пріоритетних галузей економіки, сприяє розвитку туристичної діяльності i створює сприятливі умови для її функціонування. При цьому основними цілями державного регулювання туристичної діяльності є:
забезпечення прав громадян на відпочинок, свободу пересування тощо;
створення умов для діяльності, спрямованої на виховання, навчання й оздоровлення туристів;
розвиток туристичної індустрії, створення нових робочих місць, збільшення доходів держави;
збереження об'єктів туристичного показу, раціональне використання природного та культурного потенціалу країни, туристичних pecypсiв.
Державне регулювання туристичної діяльності здійснюється через:
створення нормативно-правової бази, спрямованої на упорядкування та вдосконалення відносин у галузі туристичної індустрії;
гармонізацію української нормативно-правової бази туризму з міжнародним правом;
сприяння в просуванні турпродукту на внутрішньому та світовому туристичних ринках;
ліцензування, стандартизацію в туристичній індустрії, сертифікацію туристичного продукту;
встановлення правил в'їзду, виїзду та перебування на території України;
прямі бюджетні асигнування на розробку та реалізацію державних цільових програм розвитку туризму;
захист прав та інтересів туристів, забезпечення їх безпеки;
сприяння кадровому забезпеченню туристичної діяльності, розвиток наукових досліджень у галузі туристичної індустрії
Створення нормативно-правової бази, що врегульовує і впорядковує відносини в галузі туристичної індустрії, є пріоритетним і найбільш важливим напрямком державної політики в галузі туризму. Серед загальних i найбільш суттєвих причин гальмування розвитку туристичної індустрії в Україні можна назвати такі:
відсутність цілісної системи державного управління туризмом у регіонах;
підпорядкованість закладів розміщення, санаторно-курортних, оздоровчих і рекреаційних закладів, які надають туристичні послуги, різним міністерствам, іншим органам центральної виконавчої влади;
нечітке визначення у законодавстві належності підприємств готельної індустрії до сфери туризму;
недосконалість законодавчої бази, що стосується розвитку туристичної індустрії;
недостатність методично-інформаційної та матеріальної підтримки суб'єктів підприємництва в галузі туризму з боку держави;
практична відсутність інноваційних проектів і наукових досліджень з питань розвитку перспективних видів туризму;
недосконалість статистики з питань туризму;
недостатня кадрова забезпеченість туристичної галузі;
недостатність державної підтримки та комплексного підходу до рекламування туристичного продукту на внутрішньому та міжнародному ринку туристичних послуг;
відсутність належної цільової та діючої туристичної інфраструктури;
невідповідність рівня сервісу європейським стандартам обслуговування клієнтів;
негнучкість системи оподаткування.
Інституційні засади державної політики
Відсутність у 1989 - 1993 роках структур i важелів державного регулювання туризму призвела до руйнування важливих складових частин інфраструктури галузі, розпаду соціально-орієнтованого внутрішнього туризму, відпливу значних коштів за кордон, а також до погіршення матеріально-технічної бази.
Важливим кроком стало прийняття у вересні 1995 року Верховною Радою України Закону України "Про туризм" (першого на теренах колишнього СРСР), який окреслив стратегічну лінію i конкретні завдання розвитку туристичної сфери, став свідченням посилення уваги з боку законодавчої та виконавчої гілок влади до туристичної галузі, її проблем i перспектив. На його підставі прийнято ряд підзаконних актів, завдяки яким туристичну діяльність було введено до правового поля. Це сприяло піднесенню авторитету держави, її впевненому входженню до світового туристичного процесу, в якому діють цивілізовані норми i правила туристичної діяльності.
Базуючись на положеннях Закону України "Про туризм":
у 1996 році розроблено i затверджено Кабінетом Miнicтpiв України Програму розвитку туризму в Україні до 2005 року;
у 1997 році створено Національну раду з туризму;
Указами Президента України від 28.09. 96 р. № 880 створено Фонд "Намисто Славутича", від 21.09.98 р. № 1047/98 встановлено День туризму, який відзначається в Україні на державному рівні щорічно 27 вересня, від 10.08.99 № 973/99 схвалено основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року;
Україну в 1997 році прийнято до Діючих членів Всесвітньої Туристської Організації (ВТО), а у вересні 1999 року на 13 Генеральній асамблеї ВТО у м. Сантьяго (Чилі) обрано до керівного органу ВТО - Виконавчої Ради. До Ділової Ради ВТО увійшли також Київський інститут туризму, економіки i права та готельний комплекс "Дніпро" (м. Київ);
завершується робота з формування в туристичній галузі управлінської вертикалі шляхом створення підрозділів з питань туризму в місцевих органах виконавчої влади;
успішно розвивається співробітництво у сфері туризму в рамках міжнародних організацій ЧЕС та ЦЄІ, Ради туризму країн-учасниць СНД. У 1998 за участю української делегації прийнято Тбіліську декларацію країн-учасниць СНД щодо створення сприятливих умов для стабільного розвитку туризму;
розроблено Національну систему туристично-екскурсійних маршрутів "Намисто Славутича";
введено державну статистичну звітність у галузі туризму;
запроваджено ліцензування суб'єктів туристичної діяльності всіх форм власності;
спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань молодіжної політики, фізичної культури, спорту i туризму доопрацьовуються окремі доповнення до Законів України "Про туризм", "Про страхування", "Про податок на додану вартість", до проекту закону "Про сільське (фермерське) господарство";
укладено 26 міжурядових та міжвідомчих угод про співробітництво в галузі туризму з зарубіжними країнами;
запроваджено щорічне проведення міжнародних туристичних салонів у мicтax Києві, Львові, Одесі, Харкові, Ялті та ін.;
стала традиційною участь національних стендів України у престижних туристичних біржах i ярмарках (Лондон, Берлін, Варшава, Москва, Мілан, Санкт-Петербург тощо);
введено в дію Програму забезпечення захисту та безпеки туристів i Положения про пошуково-рятувальну службу суб'єктів туристичної діяльності;
у липні 2000 року з метою об'єднання зусиль працівників суб'єктів туристичної діяльності та суміжних галузей, захисту їх законних інтересів, сприяння поліпшенню обслуговування туристів і розвитку туризму в Україні засновано громадську організацію - Всеукраїнський Союз працівників асоціацій, підприємств i організацій туристичної сфери ("УкрСоюзТур").
Напрямки державної політики в галузі туризму
Основними напрямками державної політики в галузі туризму є [ 8 ]:
залучення громадян до раціонального використання вільного часу, проведення змістовного дозвілля, ознайомлення з історико–культурною спадщиною, природним середовищем, організація оздоровлення населення;
забезпечення раціонального використання та збереження туристичних ресурсів, становлення туризму, як високорентабельної галузі економіки України, або створення ефективної системи туристичної діяльності для забезпечення потреб внутрішнього та іноземного туризму;
створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного митного, прикордонного та інших видів контролю;
створення економічних умов, які стимулюють розвиток туризму в Україні;
запровадження пільгових умов для організації туристичної та екскурсійної роботи серед дітей, підлітків, молоді, інвалідів і малозабезпечених верств населення;
заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток туристичної індустрії;
встановлення порядку стандартизації, сертифікації та ліцензування в галузі туризму; впровадження системи статистичної звітності суб'єктів туристичної діяльності;
визначення порядку управління державною власністю в галузі туризму;
створення рівних можливостей на ринку туристичних послуг для суб'єктів підприємництва незалежно від форм власності, сприяння розвитку конкуренції, забезпечення дотримання у цій галузі антимонопольного законодавства;
забезпечення безпеки туристів, захист їх прав, інтересів і майна;
підтримка розвитку туризму в регіонах, визначення статуту окремих туристичних центрів, створення умов для пріоритетного розвитку туристичної індустрії;
організація та розвиток системи наукового забезпечення галузі туризму, підготовка та підвищення кваліфікації туристичних кадрів;
розвиток співробітництва з зарубіжними країнами та міжнародними організаціями, участь у міжнародних програмах розвитку туризму, розробка та укладання міжнародних двох- і багатосторонніх договорів у галузі туризму та визначення механізму їх реалізації.
Інструменти реалізації політики в сфері туристичних послуг
Економічне регулювання туристичної сфери на державному рівні здійснюється з метою:
збільшення валового національного доходу від туристичної діяльності;
захисту прав споживача туристичних послуг;
організації туристичної діяльності в цивілізованих межах.
Збільшення валового національного доходу за рахунок туризму регулюється податковим законодавством.
Поповнення місцевих бюджетів за рахунок туризму досягається додатковими місцевими податками, зборами і платежами (туристичний податок, готельний податок, курортний податок тощо).
Захист споживачів туристичних послуг на державному рівні здійснюється: для фізичних осіб у межах Закону України "Про захист прав споживача", а також в судовому порядку, а для юридичних осіб - в судовому порядку через арбітражний суд.
Організація туристичної діяльності в цивілізованих межах регулюється:
нормативно-правовими актами про реєстрацію юридичних та фізичних осіб, які займаються підприємницькою діяльністю;
законодавчими актами про сертифікацію туристичних послуг і ліцензування туристичної діяльності;
податковим законодавством;
нормативними актами про зовнішньоекономічну діяльність;
митними нормативно-правовими актами.
Про важливість туристичного сектора свідчить його частка і динаміка кількості зайнятого населення, валютних надходженнях, його загальний внесок в прогрес розвитку. Туризм сприяє процесу розвитку, здійснюючи побічний вплив.
Економічні методи регулювання розвитку туристичного бізнесу реалізуються через фінансування сфери туризму за допомогою державних і місцевих організацій та відомств - міністерств, міністерських фондів, бюджетів муніципальних властей, округів, областей - через розподіл коштів фондів, одержаних від міжнародних організацій та іноземних держав на розвиток туризму, та пряме виділення коштів на функціонування державних органів з туризму.
Теоретична та практична можливість збитковості туризму вимагає втручання державних органів. Це втручання проявляється у виплаті дотацій туристичній індустрії, участі в експлуатації, підтримці малорентабельних підприємств. Держава покриває і витрати на негативні явища, що можуть виявитися не одразу (погіршення екологічного середовища, стану пам'яток історичного та культурного минулого, антисоціальні явища). Державні органи та місцева влада несуть частину витрат на організацію соціального туризму, тобто туристичних поїздок для малозабезпечених соціальних верств населення. Найбільшого поширення набули такі види підтримки здійснення поїздок в період відпусток, як виділення спеціальних фінансів і надання щорічних пільг чи знижок на поїздки та компенсація туріндустрії за розміщення по зниженим тарифам. Як правило, в субсидуванні соціального туризму приймають участь, поряд з державними органами профспілки, суспільні організації.
Нерідко державні витрати здійснюються прямою участю державних органів в експлуатації туристичних об'єктів і підприємств - готельних чи транспортних компаній: авіаційних, залізничних та морських, що потребують субсидій та дотацій.
Майже всі країни, як розвинуті, так і ті, що розвиваються, здійснюють ті чи інші заходи з стимулювання розвитку туризму. Зокрема, в підготовленому ВТО економічному огляді світового туризму наведено 11 видів заходів, що використовують уряди 90 обстежених країн [10]. Це: субсидії, дотації, надання довгострокових позичок за низькими процентними ставками, гарантії, спільне володіння, зниження або скасування податків, різні засоби стимулювання для залучення іноземних вкладників, надання державної землі під будівництво тощо.
Аналіз розвитку туризму в країнах Карибського басейну показує, що саме державі належить вирішальний внесок у створення державних органів в цьому регіоні. Серед головних напрямів діяльності державних органів можемо виділити: проведення сприятливої податкової політики, розвиток інфраструктури та об'єктів загального користування аеропортів, доріг, систем водопостачання тощо; підготовка персоналу і реклами тощо.
Дослідження туризму як специфічної сфери господарства дозволяє зробити висновок про тенденцію росту ролі та значення капіталовкладень у неї.
Як свідчить зарубіжний досвід, держава, як правило, бере активну участь у фінансуванні будівництва споруд з тривалим строком окупності. В цілому вважається, що "без стимулювання державного розвитку туризму й особливо готельного сектора вони не змогли б досягнути сучасного рівня операцій" [ 10 ].
Навіть в умовах відносно розвинутої економіки та орієнтації забезпечення туріндустрії на місцеві ресурси розвиток туризму неминуче призводить до імпорту певних видів товарів та устаткування, що впливає на чистий дохід від міжнародного туризму.
У випадку, коли держава не має достатніх фінансових коштів, що особливо характерно для країн, які розвиваються, вживають спеціальні заходи по залученню іноземної допомоги. Оскільки серед бажаючих її одержати існує певна конкуренція, зацікавлені країни проводять відповідну політику із залучення іноземного капіталу. Для стимулювання іноземного капіталовкладення надаються різноманітні пільги (скасування податків, гарантії на отримання прибутку та його перехід).
Загострення конкурентної боротьби в умовах підвищення попиту на ринках капіталу та пропозиції на ринках туристичних послуг призводить до появи нових форм і методів організації надання туристичного обслуговування - виникають спеціалізовані вільні туристичні зони.
Витрати держбюджету на туризм теоретично можуть і практично в усіх країнах досягають значних розмірів. Можливе і перевищення витрат над доходами, внаслідок чого держави зацікавлені в підвищенні ефективності діяльності індустрії туризму.
Одним з інструментів державного регулювання у сфері туристичних послуг є процес ліцензування.
З 1994 року з метою захисту інтересів споживачів туристичних послуг і створення рівних можливостей для суб'єктів підприємництва на туристичному ринку України введено ліцензування окремих видів туристичної діяльності [10 ].
Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 рр.
Програма передбачає планомірний і швидкий розвиток туристичної галузі, як однієї з ключової серед галузей народного господарства України. Вона висвітлює економічні та соціальні передумови розвитку туризму в Україні, зазначені джерела фінансування практичної реалізації проектів, передбачених програмою. Програма висвітлює умови сертифікації, стандартизації та ліцензування суб’єктів туристичної індустрії.
Аналіз положень нового закону «Про туризм»
У 1995 році прийнятий новий закон «Про туризм». У пресі була порушена дискусія, в якій піддавались критиці деякі положення нового закону, зокрема, ст. 15 і частина 3 ст 5 (про фінансове забезпечення і виключну діяльність туроператорів) [ 7 ] . Остання стаття створювала значні проблеми для приймаючих компаній, оскільки більшість курортів у Криму і Карпатах мають яскраво виражену сезонність. Багато спеціалістів зазначали необхідність внесення змін у тільки що внесені зміни в закон «Про туризм». Тому згодом до розгляду у Верховній Раді був внесений законопроект, автором якого була народний депутат України Т.С. Прошкуратова (див. Додаток 2). Разом із внесеними змінами Закон України про внесення змін до Закону України „Про туризм” має низку позитивних і негативних моментів.
Дано чітке визначення термінів «туристичний продукт», «характерні туристичні послуги та товари», «супутні туристичні послуги та товари», інших.
Розширено і водночас конкретизовано коло суб’єктів туристичних відносин. Ними можуть бути:
туристичні оператори та туристичні агенти, які підлягатимуть ліцензуванню;
інші суб’єкти підприємницької діяльності, що надають послуги з тимчасового розміщення, харчування, екскурсійних, розважальних та інших туристичних послуг, які не потребуватимуть ліцензії;
гіди-перекладачі, екскурсоводи, спортивні інструктори та інші фахівці туристичного супроводу, які отримали право на здійснення туристичного супроводу;
інші особи, які не є суб'єктами підприємницької діяльності та надають послуги з тимчасового розміщення, харчування тощо.
Чітко визначені заходи забезпечення безпеки туристів, які повинні вживатися суб'єктами туристичної діяльності.
Введена нова стаття, яка передбачає присвоєння категорійності об’єктам туристичної інфраструктури (присвоюватиметься категорія якості та рівня обслуговування).
Альтернативою укладення договору з клієнтом є видача ваучера - за бажанням туриста чи самого суб’єкта (до цього часу, крім укладення договору, необхідно було обов’язково виписувати і туристичний ваучер). Однак раціональність цього нововведення спірна.
Передбачено, що таким закладам розміщення, як мотелі, будинки відпочинку, санаторії, пансіонати, і бути суб’єктом туристичних відносин, достатньо укласти договір на готельне обслуговування з: проживаючим або туроператором (турагентом).
Значно розширено права об’єднань суб’єктів туристичної діяльності та неприбуткових організацій у галузі туризму. З 1 січня 2003 року вони можуть спрямовувати свою діяльність на:
розробку власних стандартів туристичного, готельного, екскурсійного обслуговування, схвалення кодексів усталеної практики та правил професійної етики;
впровадження власних систем контролю якості здійснення туристичної діяльності;
саморегулювання в галузі туризму.
Статтею 15 Закону впроваджено фінансове забезпечення відповідальності туроператора та турагента мета якого - покриття відповідальності за збитки, що можуть бути заподіяні туристу в разі виникнення обставин його неплатоспроможності чи внаслідок порушення процесу про визнання його банкрутом. Законом передбачено, що це може бути покриття витрат, пов’язаних із поверненням туриста в місце
постійного проживання, відшкодування вартості ненаданих послуг.
Мінімальний розмір фінансового забезпечення туроператора має становити суму в еквіваленті неменшу, ніж 20 000 євро. Розмір фінансового забезпечення туроператора, який надає послуги виключно з внутрішнього та в’їзного туризму, має становити суму, еквівалентну, не меншу ніж 10 000 євро. Мінімальний розмір фінансового забезпечення турагента має становити суму, еквівалентну, не менше 2000 євро.
В таких умовах працювати на ринку туристичних послуг зможе не так уже й багато туристичних фірм, оскільки розмір фінансового забезпечення для переважної кількості фірм надзвичайно великий.
Невизначений механізм фінансового забезпечення. В Законі сказано тільки, що це має бути гарантія банку або іншої кредитної установи.
Замість 4-х видів туристичної діяльності, як практикувалося до цього часу (іноземний, зарубіжний, внутрішній туризм, екскурсійна діяльність), новою редакцією Закону організаційними формами туризму визнано міжнародний і внутрішній туризм. Натомість додатково виділено ще 17 інших видів туризму (серед яких, очевидно, суб'єктам турдіяльності доведеться вибирати „свої").
Деякі статті Закону суперечать одна одній. Так, статтею 5 передбачено, що діяльність туроператора є виключною. Разом з тим, стаття 17 передбачає право туроператора провадити й турагентську діяльність, що спростовує неправомірну заборону туроператорам займатися будь-яким іншим видом підприємництва. Варто звернути увагу на недоцільність установлення заборони туроператорам займатися іншим видом підприємництва. Так, відповідно до статті 42 Конституції України кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом. Відповідно до статті 6 Господарського кодексу України підприємці мають право без обмежень приймати рішення і здійснювати самостійно будь-яку діяльність, що не суперечить чинному законодавству, а також забороняється втручання держави в господарську діяльність підприємств. Підприємництво в Україні здійснюється в тому числі на основі принципу вільного вибору видів діяльності (стаття 44 Господарського кодексу України) [2]. Законодавча ж заборона туроператорам займатися іншим видом підприємництва призведе зазначених суб’єктів господарювання до безробіття, вивільнення працівників, а, отже, до можливості займатися лише сезонною роботою. Більше того, Україна за своїм географічним положенням і кліматичними умовами несприятлива для цілорічного туристичного сезону. Більшість регіонів мають яскраво виражену сезонність (фактично працюють лише кілька місяців на рік - в основному влітку). Все це ставить їх на межу виживання і не виключає банкрутства.
Стаття 15 чинного Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про туризм" не враховує специфіки провадження туроператорами таких пріоритетних для держави видів туризму, як в'їзний та внутрішній, а також здійснення турагентської діяльності.
Загальновідомо, що туроператори, які надають послуги з в'їзного туризму, безпосередньо з іноземними туристами не працюють, тому вони не повинні надавати фінансове забезпечення своєї відповідальності перед ними. Таку відповідальність безпосередньо перед туристом несе іноземна туристична фірма - партнер українського туроператора - відповідно до умов, передбачених договором з своїм туристом. Отже, доцільним буде звільнити туроператорів, які надають послуги виключно з в’їзного туризму, від здійснення фінансового забезпечення своєї цивільної відповідальності перед туристом. У разі виникнення передбачених статтею 15 Закону обставин з вини приймаючої сторони (української туристичної організації) претензії, відповідно до норм міжнародного права, можуть висуватися лише партнером - іноземною туристичною компанією, а не туристом.
Що ж стосується туроператорів, які займаються внутрішнім туризмом, то вони також не повинні надавати фінансове забезпечення своєї відповідальності перед туристом. Оскільки внутрішні подорожі не мають ризиків, характерних для закордонних подорожей наших громадян. До того ж зазначимо, що захист життя, майнових і особистих немайнових прав та інтересів туриста вже гарантовано нормою про обов'язкове страхування відповідальності суб'єктів туристичної діяльності за шкоду, заподіяну життю чи здоров'ю туриста або його майну (Закон України "Про страхування" стаття 7 пункт 31) [ 4 ], що на практиці неухильно виконується. Отже, треба погодитись з тим, що недоцільно зобов'язувати туроператорів, які займаються внутрішнім туризмом, надавати підтвердження фінансового забезпечення своєї відповідальності перед туристом.
Така ж ситуація склалась і у випадку з турагентською діяльністю. Так, відповідно до зазначеного Закону, турагенти є посередниками між туроператором (виробником турпослуг) і туристом (споживачем цих послуг). Отже, турагенти не повинні нести відповідальність за ненадання або неякісне надання послуг. Така відповідальність покладається на туроператора відповідно до укладеного агентського договору, і саме туроператор несе відповідальність своєю банківською гарантією перед туристом.
Слід звернути увагу на доцільність внесення змін новим законопроектом запропонованим депутатом України Прошкуратовою Т.С. Він передбачає, що розмір фінансового забезпечення для туроператора, який надає послуги з виїзного туризму, має визначатися в залежності від річного обсягу наданих послуг за попередній звітний період: до 500 тис. грн. - у сумі, еквівалентній 10000 євро, до 3 млн. грн. - у сумі, еквівалентній 30000 євро, до 5 млн. грн. - у сумі, еквівалентній 50000 євро, більше 10 млн. грн. - 100000 євро. Мінімальний розмір фінансового забезпечення туроператора має становити суму, еквівалентну не менше ніж 10000 євро.
Як свідчить міжнародна практика, виїзний туризм для країн світу економічно невигідний, оскільки відбувається відтік валютних коштів за межі держави. Згідно з даними Державного комітету статистики України, тільки в минулому році з України виїхало понад 12 млн. громадян-туристів, які вивезли за її межі значні валютні суми, а отже, вони працюють на економіку зарубіжних держав, збільшують кількість робочих місць туристичної та суміжних галузей.
Запропонована градація сум фінансового забезпечення відповідальності сприятиме створенню конкурентного середовища на ринку турпослуг, унеможливить його монополізацію окремими потужними туристичними організаціями, які працюють на виїзд. При цьому всебічно враховано можливості туристичних підприємств з різних регіонів України (як економічно міцних, так і депресивних). Отже, внесені зміни забезпечують рівні умови для всіх підприємств у залежності від їх фінансового стану (відповідно до запропонованої градації) конкурувати на ринку туристичних послуг.
У даному законопроекті вносяться пропозиції стосовно розширення переліку установ, які можуть надавати фінансові гарантії, доповнивши його страховими компаніями. Такий порядок існує в усьому світі і до того ж повністю відповідає чинному законодавству, а саме: статті 560 Цивільного кодексу України, норми якої передбачають, що гарантом можуть виступати як банк, так і інші фінансові установи, в тому числі й страхові компанії, та статті 1 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг". Отже, відповідно до базового законодавства, страхові організації можуть бути гарантом фінансового забезпечення цивільної відповідальності туроператора перед туристом. Вони до того ж мають значний практичний досвід страхування на ринку турпослуг, що відповідає їх призначенню та міжнародній практиці.