5.1. Організація Об’єднаних Націй
Однією з міжнародних правових форм погодження позицій держав і координації їх діяльності, вироблення загальних правил міжнародного партнерства і співробітництва в окремих галуззях економіки, в тому числі туризму, науки і техніки, а також розв’язання питань систематизації і кодифікації норм і принципів туризму є міжнародні конференції, що проводяться під егідою ООН.
Так в світлі реалізації основ міжнародного економічного і соціального співробітництва світового співтовариства, закріплені в розділі IX Статуту ООН [77, с.251], в 1954 р. проводилась дипломатична конференція ООН по митних формальностях, на якій були вироблені і прийняті три міжнародних документи:
1. Конвенція про митні пільги для туристів 1954 р.;
2. Додатковий протокол до Конвенції про митні пільги для туристів 1954 р., що торкаються ввозу рекламних туристських документів і матеріалів;
3. Конвенція про тимчасовий ввіз приватних дорожніх перевізних засобів [108].
Прийняті положення, в подальшому, були уніфіковані Римською конференцією ООН з туризму і міжнародних подорожах 1963 [119]. Однією з важливих її метою є розробка рекомендацій, які стали основою для першого регулювання міжнародного туризму у відповідності з нормами міжнародного права.
Зокрема, було дано визначення поняття “тимчасовий відвідувач”, яке включало любу особу, що відвідує любу іншу країну по мимо тої, яка є її звичайним місцем проживання, по любій причині, окрім занять професійною діяльністю, яка винагороджується у відвідуваній країні. Це визначення охоплює: туристів (тимчасових відвідувачів – не менше 24 годин) з метою відпочинку, відпустки, лікування, освіти, релігії, спорту, ділових цілях, по сімейних обставинах, у відрядженні і для участі в конференціях; екскурсантів (тимчасових відвідувачів – не менше 24 годин), включаючи круїзних туристів.
В рекомендації Римської конференції у відношенні спрощення урядових формальностей в області міжнародного туризму були визначені основні положення, які повинні враховуватися в інтересах міжнародного туризму при створенні норм наступних правових інститутів: паспортний (документальний) контроль; візовий контроль; митний контроль; валютний контроль; епідеміологічний і санітарний контроль; страхування іноземних громадян. Ці положення були використані більшістю державами світу в якості основ для вдосконалення форм організації туризму, для розроблення засобів по спрощенню і уніфікації прикордонних формальностей у відношенні іноземних туристів.
Поняття “прикордонні формальності” необхідно тлумачити в більш широкому розумінні слова, ніж формальності які повинні дотримуватися іноземними туристами при відвідуванні ними держав [78, с.111]. Це поняття пов’язано, головним чином, з правовим положенням іноземного туриста, регламентовані паспортними, візовими, митними, валютними, медичними формальностями.
Держава, користуючись суверенним правом, визначає необхідні прикордонні і інші формальності для іноземних громадян, які в’зжають в країну, а також для громадян своєї країни, які виїжджають за кордон. Держава також встановлює права і обов’язки іноземців під час їх перебування в даній країні.
Але, виходячи з вимог законів суспільного розвитку, що передбачає об’єктивну необхідність співробітництва держав в області наукових, технічних, культурних і інших зв’язків, держави виробляють і укладають на двохсторонній і багатосторонніх основах договори, напрямлені на міжнародно-правові регулювання і послаблення прикордонних формальностей[98].
Рекомендації міжнародних органів і організацій, міжнародні договори, що базуються на нормах міжнародного права, не зачіпають і не обмежують суверенних прав держав, а лише сприяють розвитку і регламентації їх міжнародних зв’язків.
З врахуванням укладених міжнародних договорів держава, виходячи з вимог суверенних прав, створює нові правові норми і рекомендації, сприяє подальшому розвитку і зміцненню дружніх взаємовигідних міжнародних зв’язків.
Міжнародні туристські зв’язки регулюються нормами як міжнародного права, визнаними країнами, що договорюються, так і внутрішньодержавного.
За останні десятиріччя в сфері правового регулювання іноземного туризму розвивались дві взаємозв’язані тенденції: спрощення і уніфікація (стандартизація) в’їзних (виїзних) і інших прикордонних формальностей для іноземних туристів. Ці тенденції – наслідок бурхливого розвитку міжнародних туристських зв’язків, в подальшому рості яких зацікавлено дедалі більше країн світу.
Основним документом, що дає іноземному туристу право здійснювати подорож і відвідувати інші країни, є закордонний паспорт (або документ, що його заміняє) і в'їзна віза, яка видається посольством, місією, консульством або іншим, уповноваженим на це, представництвом держави ( якщо між державами немає іншої домовленості).
Закордонний паспорт – це документ, що підтверджує іменем держави особистість і громадянство його володаря, а також і інших вписаних в нього осіб, і який служить, одночасно офіціальним дозволом на право виїзду за межі країни.
В якості єдиної форми закордонного паспорту пропонувалось ввести паспорт ”міжнародного типу” у відповідності рекомендацій Конференції Ліги Націй по паспортах 1920 і 1926 рр. Але ці рекомендації не мали ніяких практичних результатів, не рахуючи кількох договорів про спрощення паспортних візових формальностей, укладених на двохсторонній основі. Принцип, по якому кожний іноземний турист повинен мати дійсний паспорт (індивідуальний, колективний або дитячий), залишається незмінним.
Також вперше обговорювалися питання, пов’язані з візовими формальностями, в інтересах міжнародного туризму. Але, як і в питанні про паспорти, практичних результатів це обговорення не дало. Лише кілька держав на двохсторонній основі відмінили візи.
Масштаби розвитку міжнародного туризму після другої світової війни заставили держави знову повернутися до розгляду основних проблем в області візових формальностей – відміни системи віз і скорочення строку їх видачі. Досить широке поширення одержала практика відміни віз на основі двохсторонніх договорів зацікавлених держав.
На римській конференції також обговорювали питання про подальшу уніфікацію і спрощення таможних формальностей для іноземних туристів.
Норми і правила, що торкаються таможних формальностей, були до останнього часу вкрай несприятливими для масового розвитку міжнародного туризму.
Міжнародний туризм розцінюється абсолютною більшістю країн як канал для ввозу іноземної валюти. Законодавством держав, що торкається валютного контролю за іноземними громадянами, як правило, заохочується необмежений ввіз і обмін по офіційному місцевому курсу іноземної валюти (особливо “твердої”), в тому числі іноземних банкнот, чеків, акредитивів і т.д. при цьому туристи зобов’язані реєструвати ввезені валютні цінності, так як вивіз незареєстрованої валюти назад заборонений майже у всіх країнах.
В той же час країни обмежують вивіз (пересилки) за кордон власної валюти. У зв’язку з важкими фінансовими кризами, багато держав вимушені вводити надзвичайні міри митного і особливо валютного контролю, обмежуючи приплив в свої країни американських доларів, англійських фунтів і інших валют та їх обертання на внутрішніх туристських ринках.
Римська конференція висловилася за те, щоб в питанні надання іноземної валюти для подорожей існував максимум лібералізації. У випадку, коли країни, в результаті окремих умов, вимушені вводити необхідні обмеження, сума валюти на одного туриста для одної подорожі повинна бути еквівалентна не менше 500 американським доларам, при цьому слід враховувати і введення в офіційний рух з 2001 року єдиної європейської валюти (“євро”).
Розглядаючи принципи митного контролю туристських рекламних документів і матеріалів, Римська конференція рекомендувала, щоб у відношенні рекламних документів і матеріалів, що згадуються в ст.3 Додаткового протоколу до Конвенції про митні послуги для туристів 1954 р., митні влади не вимагали їх зворотного вивозу протягом 12 місяців, як це згадано в Додатковому протоколі, або при відповідній просьбі надавали таку можливість на більш тривалий строк в рамках, встановлених законами і правилами країни тимчасового ввозу.
Римська конференція вказала, що її рекомендації не повинні сприйматися як обмежуючі або зменшуючи ті спрощення, які уже надані державами і які перевищують по степені своєї лібералізації спрощення, що рекомендуються нею.
Римська конференція рекомендувала, щоб Бюро технічної допомоги ООН і інші відповідні міжнародні органи віддавали пріоритет в наданні допомоги в області розвитку туризму окремим країнам в рамках регіональних програм або програм технічної допомоги і щоб уряди країн, що розвиваються надавали пріоритет проектам, що стосуються розвитку іноземного туризму в їх країнах.
Але прозвучало застереження в адрес країн, що розвиваються відносно необхідності збереження і розвитку існуючих пам’яток для туристів. Для встановлення потенціальних туристських можливостей країн, ступінь цінності пам’яток, визначення шляхів найбільшого розвитку визначних туристських об’єктів, пропонувалося проводити їх обслідування експертною комісією ООН або іншими міжнародними спеціалізованими органами.
Римська конференція приділила увагу формам реклами і пропаганди, які використовуються національними туристськими організаціями і повинні бути достовірними, не носити агресивного характеру. Було відмічено, що транспортні організації, готелі та інші сектори туристської індустрії переважно використовують 3-5% від суми своїх прибутків на об’яви, рекламу і інформацію. Вона рекомендувала, щоб національні туристські організації виділили на ці цілі від 1до5%, у всякому випадку не менше 1% витрат іноземних туристів, що відвідують дану країну. Це бажана мета, що веде до розвитку світового туризму і міжнародних туристських зв’язків.
У зв’язку з зростаючою конкуренцію серед країн і районів активного міжнародного туризму, Римська конференція відмітила, що співробітництво в справі сприяння туризму на регіональній основі є все більш важливим. Було визнано, що в Європі, Америці, Західній Азії і районі Тихого океану уже зроблена значна робота по міжнародному співробітництву у цій галузі, що може служити хорошим прикладом для інших туристських районів світу.
Римська конференція підкреслила роль туристських агентств в міжнародному туризмі. Було відмічено, що відповідальність турагенств по відношенню до транспортних організацій та господарів готелів в багатьох випадках ще повністю не усвідомлюється. Така відповідальність має велике значення, і тому статус турагента повинен розглядатися як професіональний.
Саме у відповідності з рекомендаціями Римської конференції і з метою утвердження права на туризм, свободу туристських подорожей, сприяння у встановленні справедливого та стійкого світового туристського порядку, був прийнятий Глобальний етичний кодекс туризму 1999 р., що закріпив рекомендацію про необхідність проведення політики “чесного відношення до іноземних туристів” [76]. Кожній країні пропонувалося прийняти міри для їх захисту від зловживань і заборону користуватись збільшенням потоку іноземних туристів в корисних цілях. Але в свою чергу туристи повинні признати свої обов’язки по відношенню до прийнятого порядку життя, звичаях і законів країн, які вони відвідують.
Крім цього, вивчаючи основні проблеми розвитку матеріальної бази та послуг для туристів, Римська конференція, розглянувши, зокрема, проблеми, що торкаються засобів розміщення і транспорту, рекомендувала прийняти спеціальні фінансові, податкові, митні і адміністративні міри, а також ширше практикувати співробітництво держав в цій області на базі міжнародних договорів і програм розвитку спеціалізованих органів ООН і міжнародних туристських організацій.
Римська конференція звернула особливу увагу на відношення між державною владою і господарями засобів розміщення. В її резолюції підтримується пропозиція про прийняття в міжнародному масштабі положення про готелі, регулюючого правила, що використовується в готельній туристській індустрії в інтересах держави, наприклад, Міжнародна готельна конвенція 1979 р., що торкається укладання договорів між господарями готелів та турагентами.
Римська конференція, признавши засоби транспорту найбільш важливим фактором, що сприяє безперервному розвитку міжнародного туризму, рекомендувала подальше зниження пасажирських тарифів на всі види міжнародного транспорту, розвиток транспортних магістралей, досягнення між державами домовленостей по найважливіших питаннях розвитку і використання міжнародних транспортних засобів.
Важливими, для подальшого розвитку міжнародного туризму, визнані питання, присвячені технічному та іншим видам міжнародного співробітництва в області міжнародного туризму. Римська конференція визнала, що технічне співробітництво і допомога включають обмін досвідом, знаннями і майстерністю, розширенням джерел фінансування, що діють на міжнародній основі. Все це виражається в скоординованих діях, закріплених у двохсторонніх і багатосторонніх договорах держав, органів ООН і зацікавлених міжнародних організацій.
В цьому зв’язку Римська конференція відмітила широкі дослідження проведені для країн Тихоокеанського басейну, у відповідності з міжнародним договором, по ініціативі Асоціації туристських агентів району Тихого океану (АТА ТО). Відмічаючи важливу роль ООН у фінансуванні і організації проведення регіональних і міжрегіональних досліджень такого роду.
Виходячи з оцінки і рекомендацій Римської конференції, потрібно назвати головні джерела фінансової і іншої допомоги:
§розширення програми технічної допомоги і спеціальний фонд ООН;
§регіональні і міжнародні туристські організації;
§регіональні і субрегіональні договори на основі двохсторонніх і багатосторонніх договорів.
В той же час такі професіональні міжнародні туристські організації, як Американська спілка туристських агентств (АМСТА), Міжнародна федерація туристських агентств (МФТА) і Міжнародна готельна асоціація (МГА), готові надати допомогу державам в справі підготовки кваліфікованих кадрів в області туризму на базі прямих переговорів і укладання відповідних договорів.
Риська конференція рекомендувала два шляхи для збільшення кількості проектів ООН в області розвитку міжнародного туризму: розширення або включення в бюджет ООН нових статей на технічну допомогу або надання пріоритетів проектам, що носять туристський характер.
В якості одного з видів допомоги для розвитку міжнародного туризму рекомендувалось надання довгострокових позик з низькими процентними ставками з таких джерел, як Міжнародний банк реконструкції та розвитку (МБРР) і Міжнародна фінансова корпорація (МФК).
Вивчивши пропозиції двох своїх комітетів і схваливши їх в своїх рекомендаціях, Римська конференція вирішила надати їх (ЕКОСОС). Приймаючи до уваги значення і широкий масштаб міжнародного туризму, а також прагнучи до його комплексного розвитку у всіх частинах світу, Римська конференція вирішила запропонувати міри по полегшенню приєднання до вищевказаних рекомендацій всіх зацікавлених держав незалежно від того, чи є вони членами ООН.
В 1980 р. на Всесвітній конференції ВТО з туризму в Манілі (Філіппіни) були вироблені нові принципи в області туризму, що були закріплені в Манільській декларації [71]. Ці принципи до цього часу з успіхом втілюються в життя з допомогою ряду практичних мір, основу яких складає підтримка не тільки урядових кіл, а і політичних об’єднань, профспілок, системи освіти, учених, релігійних діячів та засобів інформації, як на національному так і на міжнародному рівнях. Якщо до 1980 р. туризм розглядався з точки зору прибутковості, то Манільська декларація проголосила нову сучасну і реалістичну концепцію туризму як способу проведення відпусток, як форму відпочинку, подорожей і переміщення осіб з любими цілями.
Стратегія у відношенні практичного здійснення Манільської декларації включає:
а) право на відпочинок;
б) організацію туризму під егідою держави або комерційного асоціативного приватного сектора;
в) національний туризм;
г) туризм як фактор міжнародної солідарності;
д) створення умов для туризму, зв’язаного не тільки з просвітницькими колами на всіх рівнях, але й засобами масової інформації і спеціалізованою пресою;
е) оточуюче середовище, природні ресурси, а також культурна і історична спадщина;
з) нові напрями туристських потоків.
На основі загальних керівних принципів було запропоновано добиватися:
1) загального визнання права на відпочинок і дозвілля для всіх шарів населення, і, зокрема, права на оплачувану відпустку для годувальників;
2) поступове покращення використання вільного часу;
3) розробка і реалізація мір по плануванню відпусток з урахуванням вимог виробництва;
4) спрощення, якщо це можливо, туристських формальностей у відношенні в’їзду і виїзду з території, митних процедур, валютних та медичних правил;
5)покращання транспортних умов, наприклад, шляхом введення знижених тарифів або яких-небудь інших стимулів для відпочиваючих, молодих людей, перестарілих або інвалідів з середнім та низьким рівнем заробітку;
6)розвиток і збільшення найбільш простих і функціональних видів готельного розміщення для населення з низькими прибутками;
7) захист і збереження оточуючого середовища, екологічної структури, природної, історичної і культурної спадщини країни;
8) якісного оптимального використання існуючих або потенціальних туристських ресурсів;
9) включення туризму в учбові програми з особливим акцентом на його нові принципи і концепції;
10) матеріальної і моральної підтримки туристів з метою подальшого здійснення концепції оплачуваної відпустки;
11) створення туристських можливостей, що відповідають коштам нових бенефіціарів права на оплачуваний відпуск;
12) прийняття фінансових і технічних мір, що мають своєю метою збільшення купівельної можливості громадян;
13) найкращих можливостей розподілу туристських потоків на всій національній території;
14) привертання до туризму уваги з боку громадських і урядових кіл;
15) прийняття мір до роз’яснення громадянам їх подвійної ролі – в якості гостя і господаря;
16) здійснення на всіх рівнях освітньої системи і включення у відповідний учбовий матеріал нових ідей, що появляються в результаті досліджень, направлених на краще використання вільного часу, включаючи можливості для подорожей;
17) розробки надійних і всеоб’ємних інформаційних матеріалів, які повинні надаватися в розпорядження засобів масової інформації і споживачів;
18) постійного виховання громадськості як гарантії взаємної поваги між туристами і місцевим населенням.
Серед різних принципів Манільської декларації особливе значення має свобода туристських подорожей, можлива тільки у випадку, якщо в усьому світі буде мир і більш стабільний економічний порядок. Однак свобода пересування і подорожей зв’язана з розвитком техніки.
Свобода туристських подорожей включає:
§ свободу пересування в межах національної території;
§ дозвіл туристам в’їжджати на національну територію і покидати її;
§ вільний вибір туристських напрямків, видів подорожей і організацій;
§ свободу туристської інформації і розвитку.
Одночасно Манільська декларація запропонувала державам:
- забезпечити іноземним туристам найкращий прийом і обслуговування без будь-яких дискримінацій;
- сприяти пересуванню транспортних засобів, літаків і суден, що використовують затверджені маршрути, і забезпечити їх безпеку;
- надавати туристам достатньо коштів в конвертованій валюті для задоволення їх потреб в межах обмежень, пов’язаних з майновим станом;
дозволити іноземним туристам, на основі відповідних правил, обмінювати при від’їзді залишки національної валюти.
Реалізація плану дії Манільської декларації повинна базуватися на наступних концепціях;
а) права на відпочинок, дозвілля і оплачувану відпустку, створення належних соціальних умов і законодавчої бази для полегшеного доступу для проведення відпустки;
б) підготовка до подорожей, відпустки, внутрішнього і зовнішнього туризму, а також процесу освіти і підготовки населення в області туризму;
в) розвиток внутрішнього туризму сьогоднішнього дня, що допомагає досягнути кращого розподілу, діяльності, зайнятості і прибутків на всій території країни;
г) свободи пересування.
З метою заохочення і поширення інформації про відпочинок, відпустки і подорожі, стали проводитися Всесвітні дні туризму. Була визначена роль розвитку туризму як елементу міжнародної стратегії розвитку, що полягає в тому, що світовий туризм може стати суттєвим фактором забезпечення миру в усьому світі, моральною і інтелектуальною основою для міжнародного взаєморозуміння і взаємозалежності між націями. Він допомагає внести свій вклад у встановлення нового міжнародного економічного порядку, який сприяв би скороченню економічного розриву між розвинутими та країнами, що розвиваються.
ООН розробляються програми дії по припиненню торгівлі людьми і експлуатації, проституції, по попередженню торгівлі дітьми, дитячої злочинності і дитячої порнографії, а також зачіпає проблему секс-туризму. Біль про права туристів 1985 р. [78, .132] визначає деякі норми поведінки:
§ необхідно попереджувати любу можливість використання туризму з метою проституції (ст. IV);
§ організаторам туризму і особам, що надають туристські і проїзні послуги, пропонується утриматись від використання туризму в цілях експлуатації кого б то не було (ст. VIII);
§ самим туристам пропонується утримуватись від експлуатації з метою проституції (ст. XI).
Міжнародні злочинні групування нерідко схиляють окремих громадян до незаконної міграції різними шляхами, в тому числі з допомогою туризму і міжнародних подорожей, і використовують надходження від контрабандного перевезення людей для фінансування іншої злочинної діяльності, наносячи тим самим серйозні збитки державам. Така діяльність ставить під загрозу життя приватних осіб і тягне за собою великі витрати для міжнародного співтовариства. Генеральна Асамблея ООН в своїй резолюції № 48/107 “Про попередження контрабандного перевезення іноземців” закликає держави прийняти відповідні міри, щоб попередити досягнення злочинних цілей і призупинити таку діяльність.