6.2.1. Законодавча та адміністративна системи
Стратегія й тактика фондової політики фіксуються в нормативно-правових і методичних документах. Законодавче регулювання фондового ринку України — це багаторівнева структура, в основу якої покладено конституційні принципи. Так, стаття 92 конституції України гласить, що “основи створення і функціонування фінансового, кредитного та інвестиційного ринків” встановлюються лише законами України.
До актів законодавства, за допомогою яких здійснюється регулювання правовідносин на українському фондовому ринку, належать відповідні кодекси і закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, міністерств і відомств, які в межах своїх повноважень, визначених чинним законодавством, здійснюють регулювання, контроль і підтримують правопорядок на фондовому ринку країни.
Цивільний кодекс України, Кодекс про адміністративні правопорушення та кримінальний кодекс України, закони України “Про власність”, “Про підприємництво”, “Про цінні папери і фондову біржу”, “Про господарські товариства”, “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні”, “Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні” регулюють відносини на фондовому ринку в основному через встановлення правовідносин власності між фізичними та юридичними особами, видів і форм цивільно-правових договорів щодо власності, у тім числі щодо цінних паперів, і застосування адміністративних санкцій у разі порушення законодавства.
Загальні основи регулювання відносин власності в Україні встановлюються також Законом України “Про власність”, в якому визначається поняття права власності та його складових — прав володіння, використання й розпорядження. У цьому ж Законі закріплено форми власності — приватна, колективна й державна, а також продекларовано принципи рівності всіх форм власності й гарантії захисту прав та інтересів власників від неправомірних дій з боку фізичних і юридичних осіб та з боку держави.
Законодавче регулювання відносин і діяльності на фондовому ринку в Україні здійснюється спеціальними законами України:
“Про цінні папери і фондову біржу”, який визначає види цінних паперів, встановлює порядок випуску й обігу їх на ринку, вимоги стосовно реєстрації емітентами випуску акцій і облігацій та інформації про їх випуск у відповідному державному органі, порядок видачі дозволу на посередницьку діяльність з цінними паперами, закріплює правовий статус і компетенцію фондової біржі.
“Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні”, в якому визначаються мета і форми державного регулювання фондового ринку, органи, що здійснюють державне регулювання, зокрема Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, її завдання, функції, повноваження, права, відповідальність і відносини з іншими державними органами регулювання й контролю на фондовому ринку.
“Про господарські товариства”, який встановлює порядок створення, функціонування та діяльності господарських товариств, у тім числі акціонерних, порядок випуску акцій емітентом, визначає особливості діяльності закритих і відкритих акціонерних товариств, порядок скликання загальних зборів акціонерів, збільшення та зменшення статутного фонду, компетенцію керівних органів товариства тощо.
З метою впорядкування фондового ринку та його дальшого розвитку Президентом України протягом кількох років було видано укази, серед яких найбільш значущим для фондового ринку стали укази “Про корпоратизацію”, “Про інвестиційні фонди та інвестиційні компанії”, “Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку”.
Для забезпечення проведення фінансової та інвестиційної політики в Україні згідно з законами України та указами Президента України і для оперативного здійснення відповідних заходів з розвитку фондового ринку Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови й розпорядження, у тім числі щодо опрацювання відповідних законодавчих актів про цінні папери, їх випуск та обіг в Україні. При цьому підвищена увага приділяється державним цінним паперам.
Законодавче регулювання фондового ринку в Україні здійснює також велика кількість відомчих нормативних документів відповідних державних органів, які, в основному, реалізують делеговані їм конкретні регулюючі повноваження на фінансовому та інвестиційному ринках у сфері приватизації, встановлені чинним законодавством України.
З прийняттям 1996 р. законів України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” та “Про внесення змін до Закону України “Про цінні папери і фондову біржу”” Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку розробила й затвердила законодавчі акти про цінні папери та забезпечила контроль їх виконання з питань, які належать до її компетенції.
У створенні та вдосконаленні нормативно-правової бази фондового ринку беруть участь Фонд державного майна, Міністерство фінансів, Антимонопольний комітет, Національний банк України.
Визначені нормативно-правові функції відбито і в інших документах, які не є законодавчими актами, тобто не мають сили закону і не є обов’язковими для виконання, проте відіграють важливу роль у визначенні державних напрямів і методів державного фондового ринку. Прикладом таких документів може бути “Концепція функціонування та розвитку фондового ринку України”, схвалена Верховною Радою України в 1995 р., яка встановила загальні принципи та основну мету функціонування ринку цінних паперів у державі. Цією Концепцією передбачене становлення цілісного, високоліквідного, ефективного і справедливого ринку цінних паперів в Україні, регульованого державою та інтегрованого у світові фондові ринки.
Основні принципи розбудови ефективного фондового ринку закладені в Концепції, — це соціальна справедливість, забезпечення рівних можливостей та спрощення умов доступу інвесторів та позичальників на ринок фінансових ресурсів, недопущення монопольних проявів, дискримінації прав і свобод суб’єктів ринку цінних паперів.
Одним з найголовніших принципів забезпечення інтересів суб’єктів фондового ринку та захисту їхніх майнових прав стала надійність захисту інвесторів, тобто створення необхідних умов як соціально-політичних, так і економічно-правових.
Державне регулювання ринку має здійснюватися на принципах створення гнучкої та ефективної системи регулювання, надійно діючого механізму обліку і контролю, запобігання і профілактики зловживань та злочинності на ринку цінних паперів.
З метою максимальної реалізації потенційних можливостей фондового ринку щодо мобілізації та розміщення фінансових ресурсів у перспективні галузі національної економіки, буде створено розвинену правову інфраструктуру забезпечення діяльності фондового ринку, яка чітко регламентуватиме правила поведінки і взаємовідносини його суб’єктів.
Концепцією визначено також порядок забезпечення інвесторів повною і доступною інформацією, стосовно умов випуску та обігу цінних паперів, забезпечення гласності фінансово-господарської діяльності емітентів, усунення проявів дискримінації суб’єктів фондового ринку.
Гарантування необхідної свободи підприємницької діяльності інвесторів, емітентів і ринкових посередників, створення умов для змагання за найбільш вигідне залучення вільних фінансових ресурсів та встановлення немонопольних цін на послуги фінансових посередників через контроль за дотриманням правил добросовісної конкуренції учасниками фондового ринку є також одним з найголовніших завдань, визначених Концепцією.
До документів, що регламентують фондовий ринок, належать також державні програми, наприклад програми діяльності Уряду, програми приватизації та ін.
Законодавче регулювання фондового ринку України постійно вдосконалюється з процесом реформування економіки країни та накопиченням досвіду з випуску й обігу цінних паперів та формування інфраструктури фондового ринку (як зворотний зв’язок).
Так само динамічно розвивається система органів, котрі впроваджують у життя закони та нормативи, що регулюють діловий ринок. Як і формування законодавчої бази, так і створення цих органів відбувалося й відбувається поетапно.
Згідно із законом України “Про цінні папери і фондову біржу”, ухваленим 1991 р., Міністерство фінансів України та його фінансові органи було наділено регулюючими й контролюючими функціями на фондовому ринку країни.
З початком масової приватизації в Україні певні регулюючі й контролюючі функції на фондовому ринку став виконувати Фонд державного майна України. У зв’язку з тим, що зі створенням акціонерних товариств у процесі приватизації державних підприємств і появою дальшого вторинного обігу цінних паперів на ринку в деяких інвесторів, у першу чергу інституціональних (інвестиційні фонди, інвестиційні компанії і довірчі товариства), стали акумулюватися значні пакети акцій приватизованих підприємств, функції регулювання фондового ринку перерозподілилися: контроль за дотриманням норм антимонопольного законодавства і недопущенням недобросовісної конкуренції в підприємницькій діяльності став здійснювати Антимонопольний комітет України.
Національний банк України, Державна податкова адміністрація також у межах своїх повноважень здійснюють регулювання та контроль на фондовому ринку.
Проте згодом став даватися взнаки брак одного державного органу, який виконував би найважливіші регулюючі й контролюючі функції на фондовому ринку. Це було однією з причин порівняно повільного розвитку фондового ринку в нашій країні. Для того щоб усунути цей недолік і прискорити розвиток фондового ринку, постановою уряду (1994) було створено Комісію з цінних паперів як міжвідомчий орган Кабінету Міністрів України. До складу Комісії входили керівники й заступники керівників відповідних міністерств і відомств. Ця комісія мала, однак, невеликі повноваження та виконувала досить обмежені, в основному рекомендаційні функції. Питання про спеціальний орган регулювання фондового ринку зі створенням такої міжвідомчої комісії не було вирішене.
Вирішальною подією було створення державної комісії з цінних паперів та фондового ринку Указом Президента України від
12 червня 1995 р. № 446/95. Комісію було організовано як центральний орган державної й виконавчої влади. Структура, склад, підпорядкування, завдання й функції Комісії стали більш-менш організаційно визначеними, хоча попервах її повноваження ще не були відповідно закріплені законодавчо і тому (принаймні частково) залишалися декларативними. З прийняттям Концепції функціонування й розвитку фондового ринку, схваленої Верховною Радою 22 вересня 1995 р., завершується етап пошуку моделі державного регулювання фондового ринку, яка відповідала б міжнародним стандартам і світовому досвіду, починається етап розроблення й впровадження методів такого регулювання в межах певної системи. Згодом до Комісії переходять функції регулювання та контроль за ринком, видача дозволів на діяльність з випуску й обігу цінних паперів, на реєстраційну та депозитарну діяльність. І нарешті, закон України “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” встановив, що державне регулювання українського фондового ринку здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, визначив її завдання й повноваження. Решта відповідних державних органів здійснюють контроль за діяльністю учасників фондового ринку в межах повноважень, визначених чинним законодавством.
Так само як законодавство, адміністративна система має ієрархічну структуру. Органи, які здійснюють державне регулювання фондового ринку в Україні, підрозділяються на такі чотири групи:
Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України, які через прийняття законодавчих і нормативних актів з питань ринку цінних паперів, визначення напрямів державної політики щодо фондового ринку, призначення складу Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку забезпечують загальні основи державного регулювання фондового ринку в Україні. До цієї ж групи необхідно віднести Міністерство юстиції, котре виконує загальну нормотворчу функцію в державі.
Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка безпосередно формує та забезпечує реалізацію єдиної державної політики з розвитку й функціонування в Україні ринку цінних паперів та їх похідних.
Державні органи, котрі в межах своєї компетенції здійснюють контроль або функції управління на ринку цінних паперів України. Це Фонд державного майна, Міністерство фінансів, Національний банк України, Антимонопольний комітет, Міністерство економіки, Державна податкова адміністрація. Певні функції управління інвестиційною діяльністю в Україні здійснюють Національне агентство з реконструкції й розвитку, Державна інвестиційна компанія, Міністерство зовнішньоекономічних зв’язків і торгівлі.
Державні органи, котрі виконують спеціальні функції контролю та нагляду за дотриманням законодавства в державі. Ці функції поширюються й на ринок цінних паперів. До цієї групи входять Міністерство внутрішніх справ, Генеральна прокуратура, Служба безпеки, Вищий арбітражний суд.
Координацію діяльності державних органів з питань функціонування в Україні ринку цінних паперів покладено на Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку. Для цього створено й Координаційну раду, до складу якої входять керівники вищеназваних державних органів.