6.2.3. Контрольна функція держави
Якщо в найбільшому узагальненні назвати основні засади державного регулювання фондового ринку, досить сказати лише два слова: законодавство і контроль. Уже багато говорилося про значення законів і правил для нормального функціонування фондового ринку. “Dura lex sed lex” — “Суворий закон, але це закон”, як говорили ще стародавні римляни, маючи на увазі, що закони треба виконувати. А для цього потрібен контроль. Основну турботу про впровадження контрольного механізму в життя взяла на себе Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку. У цьому можна переконатися, ознайомившись із переліком повноважень, якими наділено Комісію згідно з чинним законодавством України. Їй надано право:
проводити перевірки і ревізії учасників фондового ринку;
контролювати вірогідність інформації, що подається емітентами та особами, які здійснюють професіональну діяльність на фондовому ринку, та її відповідність встановленим стандартам;
контролювати разом з іншими виконавчими органами поліграфічну базу, що випускає цінні папери;
вилучати на час проведення перевірок на термін до трьох діб документи, що підтверджують факти порушення законодавчих актів про цінні папери;
призначати державних представників на фондові біржі, у депозитарії і торговельно-інформаційні системи;
надсилати емітентам, особам, які здійснюють професіональну діяльність на фондовому ринку, фондовим біржам і саморегулювальним організаціям обов’язкові для виконання розпорядження щодо усунення порушень законодавства про цінні папери і вимагати надання необхідних документів згідно з чинним законодавством;
у разі порушення законодавства про цінні папери і нормативні акти виносити попередження, призупиняти на термін до одного року розміщення (продаж) та обіг цінних паперів того чи іншого емітента, дію спеціальних дозволів (ліцензій), а також анулювати їх;
у разі порушення фондовою біржею законодавства про цінні папери, статуту і правил фондової біржі припиняти торгівлю на фондовій біржі до усунення таких порушень;
у разі виявлення ознак правопорушення у вигляді випуску в обіг або розміщення незареєстрованих цінних паперів чи діяльності без ліцензії, припиняти всі операції за банківськими рахунками відповідної юридичної особи до виконання чи відміни в судовому порядку рішення про накладення штрафу;
накладати адміністративні стягнення і штрафи, застосовувати інші санкції за порушення чинного законодавства до юридичних осіб та їхніх співробітників аж до анулювання дозволів на здійснення професіональної діяльності на фондовому ринку;
з метою захисту інтересів інвесторів і громадян ставити питання про звільнення з посад керівників фондових бірж, депозитаріїв та інших установ інфраструктури фондового ринку у разі недотримання ними чинного законодавства України;
направляти матеріали в органи Антимонопольного комітету України у разі виявлення порушень антимонопольного законодавства;
направляти матеріали про факти правопорушень, за які передбачено адміністративну й кримінальну відповідальність, у правоохоронні органи.
Для прикладу нижче подаються розміри штрафів, які згідно із законодавством накладала Комісія на юридичних осіб у 1997 р.:
за випуск в обіг і розміщення незареєстрованих цінних паперів — у розмірі до 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або в розмірі до 150% прибутку (надходжень), одержаного в результаті неправомірних дій;
за діяльність на ринку цінних паперів без спеціального дозволу (ліцензії) — у розмірі до 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
за ненадання, несвоєчасне надання або надання явно недостовірної інформації — у розмірі до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;
за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання розпоряджень і рішень про усунення порушень щодо цінних паперів — у розмірі до 500 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Штрафи стягуються беззаперечно, якщо протягом 10 днів рішення про штраф не оскаржено в суді. Штрафи накладає Голова Комісії, її члени, а також голови територіальних відділень.
Контрольна функція держави на фондовому ринку починається з ліцензування, яке полягає не тільки у видачі дозволів (ліцензій), а й у призупиненні або анулюванні їх. Юридично ліцензування на фондовому ринку трактується як визначення відповідності намірів суб’єкта підприємницької діяльності, фінансово-майнового стану, організаційно-правової форми, кваліфікації співробітників і т. д. вимогам законодавства про цінні папери, котрі регламентують цю професіональну діяльність, і видача спеціального дозволу (ліцензії) у разі, коли таку відповідність підтверджено.
На всіх фондових ринках, незалежно від того, наскільки вони розвинуті, безліцензійна діяльність кваліфікується як серйозне порушення законодавства, як намагання ввести в оману інвестора та шахраювання з фінансовими ресурсами, що переслідується законом, оскільки призводить до дезорганізації торгівлі цінними паперами. Важлива також реєстрація емісії цінних паперів та інформація про неї. До речі, реєстрація може розглядатися як різновид видачі дозволу на здійснення діяльності на фондовому ринку.
Контролю як конкретному поняттю відповідає загальне поняття — нагляд. Якщо контроль у вузькому значенні слова — це моніторинг діяльності учасників фондового ринку з метою виявлення порушень законодавства про цінні папери, то нагляд — це безперервний моніторинг процесів, що відбуваються на фондовому ринку.
Нагляд включає такі операції:
а) одержання періодичної фінансової звітності про результати діяльності професіональних учасників фондового ринку;
б) аналіз цієї звітності з метою встановлення відповідності діяльності учасників фондового ринку вимогам законодавства (зокрема вимогам майнового і фінансового стану емітента, ліквідності та ін.), що може сприяти захищеності інвестора;
в) аналіз будь-якої інформації про події на фондовому ринку з метою виявлення ознак порушення законодавства;
г) безпосередній нагляд через участь представників уповноваженого державного органу в торговельних сесіях фондових бірж, у позабіржових фондових торговельних системах, на загальних зборах акціонерів тощо за діяльністю професіональних учасників фондового ринку в процесі здійснення ними операцій з цінними паперами для недопущення порушень законів і стандартів.
Дійовість наглядової діяльності то вища, що вищий рівень розвитку інформаційної системи ринку, у тім числі розгалужених інформаційних і телекомунікаційних мереж, механізму моніторингу, а також що досконаліший аналітичний апарат.
Механізм власне контролю відрізняється від нагляду. Він включає такі заходи:
а) проведення планових і позапланових (цільових — за скаргами і заявами юридичних і фізичних осіб або ініційованих на подання відповідних державних органів) перевірок діяльності учасників фондового ринку;
б) з’ясування всіх обставин порушення законодавства на підставі аналізу різноманітної інформації, необхідної для детального розслідування випадку;
в) створення системи внутрішнього контролю з допомогою впровадження в діяльність професіональних учасників фондового ринку процедур самоконтролю.
Функція контролю за дотриманням законодавства на фондовому ринку є досить коштовною, бо потребує залучення значних кадрових і матеріальних ресурсів. Тому перманентного характеру набуває завдання економного використання ресурсів без погіршання якості контролю.
Усі різновиди й форми державного контролю є взаємозв’язаними. Так, підставою для проведення перевірок діяльності професіональних учасників фондового ринку можуть стати ознаки порушення законодавства, виявлені в процесі нагляду; встановлення факту порушення законодавства спричиняє необхідність правозастосування; узагальнення досвіду контрольно-ревізійної роботи і правозастосування сприяють удосконаленню методології контролю та його організації.
Державні контрольні органи, вимагаючи від учасників фондового ринку найсуворішого дотримання законів, самі мусять бути бездоганними у своїй роботі. З іншого боку, той, кого контролюють, повинен мати право й можливості для захисту. Таке право і можливість надає йому українське законодавство, безпосередньо регламентуючи відносини на фондовому ринку. Згідно із законом рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку можуть бути оскаржені в суді. Скарги на дії територіальних відділень Комісії у зв’язку зі здійсненням ними контролю за випуском, обігом цінних паперів розглядаються в Комісії. Посадові особи Комісії за невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків відповідають за законами України. Збиток, заподіяний учасникам фондового ринку неправомірними діями Комісії, підлягає відшкодуванню у повному обсязі за рахунок держави.
Може виникнути питання: чи не є система державного регулювання надто жорсткою? Для того, щоб упевнитися, що це не так, варто звернутися до зарубіжного досвіду, передовсім до механізму державного контролю фондового ринку США. І не тільки в США існує широка система контролю та перевірок фондового ринку. Політики в усьому світі намагаються знизити системний ризик фінансових ринків через досить жорсткий і різноманітний контроль. Світовий фондовий ринок знає такі види контролю:
а) перевірка учасників “на вході” до ринку;
б) реєстрація приватних осіб та “відфільтровування” потенційних порушників;
в) моніторинг фондової діяльності;
г) виїзди на місця та надання права співробітникам контролюючих органів самостійно вирішувати питання проведення перевірок.
Однак система фондового ринку в США є особливо типовою для сучасного етапу розвитку світової економіки.
Основним державним органом нагляду за ринком цінних паперів у США є Комісія з цінних паперів і бірж, створена незабаром після “Великої депресії” 1929 р. Законодавство США дає цій Комісії широкі права для розроблення правил обігу цінних паперів в інтересах суспільства. Ці правила мають пріоритет перед правилами саморегулювальних організацій (СРО). Комісії надано право проводити як первинні, так і повторні інспекції, у ході яких вивчається фінансова звітність для виявлення фактів недозволеної торгівлі цінними паперами. Комісія має повний доступ до всієї звітності та бухгалтерських документів. 1994 р. місцеві відділення Комісії провели 670 перевірок брокерів-дилерів, 200 перевірок агентів з трансферів, крім того, проінспектували 313 інвестиційних компаній і 953 інвестиційних консультантів.
У чинній у США системі відповідальність за порушення покладається як на директорів і бухгалтерів емітента, так і на експертів, які дали згоду на порушення законів і правил. Комісія аналізує роль аудитора в кожному випадку, коли доводиться порушувати справу проти компанії, чиї фінансові звіти успішно пройшли аудит. Процедурні правила Комісії дають їй змогу застосовувати дисциплінарні заходи до бухгалтерів та аудиторів.
Співробітники цієї Комісії мають право визначати, чи потрібно перевіряти реєстраційний або інший документ, чи не потрібно. Вони на власний розсуд можуть почати неформальний розгляд того чи іншого питання, робити перевірки звітів про винагороди й телефонні переговори, а також корпоративні документи та аудиторську робочу документацію. Завдяки інспекційним повноваженням Комісії її співробітники можуть одержувати документи від контрольованих юридичних осіб і без їхнього виклику в суд.
Комісія може після дисциплінарних слухань усунути фірму або приватну особу від роботи з цінними паперами, заборонити спеціалістам працювати з ними. Закон 1988 р. дав Комісії право домагатися накладення штрафів на торговців-інсайдерів. Згідно із законом 1990 р. повноваження Комісії ще розширено: їй дозволено накладати штраф через позов у федеральному суді США, а також домагатися у федеральному суді заборони обіймати посаду директора або службовця особі, яку запідозрено в шахрайстві з цінними паперами. Комісія підтримує Генерального прокурора США у визначенні ним черговості під час пред’явлення звинувачень у шахрайстві з цінними паперами. Розпочате прокуратурою кримінальне переслідування не заважає Комісії застосовувати адміністративні заходи до правопорушників, а дії Комісії, у свою чергу, не виключають наступного кримінального переслідування. 1994 р. Комісією було вчинено близько 500 цивільних та адміністративних позовів.
1995 р. в Комісії з цінних паперів і бірж США працювало понад 3000 штатних працівників. Частину своїх повноважень Комісія передала Національній асоціації біржових дилерів (НАСД), залишивши за собою контроль за її діяльністю. На допомогу Комісії і НАСД у здійсненні ними регулюючих функцій в США створено й інші потужні структури контролю, зокрема групу біржового нагляду, групу нагляду за позабіржовим ринком, службу контролю за операціями і дотриманням нормативів, службу розслідування. Для потреб контролю використовуються новітні автоматизовані системи. Обробка даних фондового ринку програмними засобами дає змогу вчасно помічати тенденції, що вказують на порушення правил торгівлі цінними паперами, — найчастіше випадки продажу акцій особами, які володіють конфіденційною інформацією (факти інсайдерської торгівлі). Створені в США телекомунікаційні системи збирають, звіряють, обробляють та надсилають до системи котирування найостанніші дані про фондові угоди. Найширша звітність про кожну угоду надходить до аналітичних центрів за 90 секунд. Контрольні функції на фондовому ринку є винятковими не тільки за ретельністю аналізу на підставі докладної державної звітності, а й за своїми масштабами: досить нагадати, що працівники тільки однієї з вищеназваних структур — групи нагляду за позабіржовим ринком — щоденно відстежують угоди обсягом до 40 млн акцій за 30-ма тис. найменувань.
Зрозуміло, що в країнах з перехідною економікою система регулювання та обігу цінних паперів має бути ще більш жорсткою, бо в таких країнах спостерігається значно більше спроб порушення законодавства.
Важливу та пріоритетну роль у законодавчому регулюванні національного ринку цінних паперів відіграють міжнародні правові акти — договори, конвенції, угоди, укладені міжнародними організаціями та фінансовими інститутами у сфері розвитку, функціонування та регулювання ринку цінних паперів. Участь України в укладанні таких актів сприяє дальшій інтеграції нашої держави в міжнародні ринки капіталу.