3.12.5. Проблеми бюджетної політики та державного боргу.
5. Проблеми бюджетної політики та державної о боргу
Державний борг це сума накопичених в країні за певний
період бюджетних дефіцитів за вирахуванням існуючих за цей час
позитивних сальдо бюджету.
Дефіцит бюджету це. як уже визначалось, сума, на яку в даному році видатки бюджету перевищують його доходи. Бюджетний дефіцит відображає певні зміни в національній економіці, у відтворювальному процесі, фіксує результати цих змін.
Дефіцит бюджету і величина державного боргу є найважливішими показники стану економіки, тому даній проблемі традиційно відводиться велика увага.
Економічна наука визначає достатньо багато причин бюджетного дефіциту, як-от:
- падіння суспільного виробництва;
- зростання граничних витрат суспільного виробництва;
- надлишковий випуск незабезпечених паперових грошей;
- невиправдано великі за розміром соціальні програми;
- зростаючі витрати на фінансування ВГІК;
- значний за розміром оборот „тіньової економіки";
- значні невиробничі витрати, приписки, викрадання, втрати виробленої продукції та інші, що не підлягають суспільному обліку.
Бюджетний дефіцит і державний борг тісно взаємопов'язані. По-перше, державні позики - важливим джерело покриття бюджетного дефіциту. По-друге, визначити наскільки шкідливий той чи інший розмір дефіциту бюджету, неможливо без аналізу величини державного боргу. З іншого боку, для оцінки кількісного розміру державного боргу необхідне дослідження динаміки росту дефіциту.
Бюджетний дефіцит, безумовно, відноситься до т.зв. негативних економічних категорій типу інфляції, кризи, безробіття, банкрутства, які в той же час є невід'ємними елементами ринкової економічної системи. Більше того, без них ця система втрачає спроможність до саморозвитку і поступового руху вперед.
Зауважимо, що бездефіцитність бюджету ще не означає, що економіка „здорова". Необхідно чітко усвідомлювати, які процеси здійснюються в рамках самої фінансової системи, які глибинні зміни у відтворювальному циклі породжують дефіцит бюджету.
В економічній науці виділяють декілька концепцій бюджетної політики, пов'язаних з розумінням місця і ролі бюджетного дефіциту в макроекономічному регулюванні, забезпеченні стабільного економічного зростання.
Перша концепція базується на тому, що бюджет повинен бути щорічно збалансованим. До недавніх часів щорічно збалансований бюджет вважався метою фінансової політики. Однак при більш уважному розгляді цієї проблеми стає очевидним той факт, що при такому стані виключається або значною мірою зменшуються ефективність фіскальної політики держави, що мас анти циклічне, стабілізуюче спрямування.
Розглянемо наступний логічний ланцюжок: уявимо, що економіка знаходиться в тій фазі циклу, коли існує довготривале безробіття. Доходи населення скорочуються. При таких обставинах податкові надходження автоматично зменшуються. Намагаючись обов'язково збалансувати бюджет, уряд або підвищує ставки податків, або скорочує державні витрати, або використовує поєднання цих заходів. Але наслідком цих заходів буде ще більше скорочення сукупного попиту.
Друга концепція базується на тому, що бюджет повинен бути збалансованим на основі (в ході) економічного циклу, а не за кожен рік. Така концепція зумовлює те, що уряд здійснює антициклічний вплив і водночас намагається збалансувати бюджет. Логічне обґрунтування цієї концепції просте і зрозуміле. Щоб протистояти падінню виробництва, уряд понижує податки і збільшує витрати, тобто свідомо виникає дефіцит бюджету. В ході наступного підйому (інфляційного) уряд збільшує податки і зменшує витрати. Позитивне сальдо, що важливо, може бути використане на покриття дефіциту, що виник у період спаду. Так уряд проводить позитивну анти циклічну політику і водночас збалансовує бюджет, але не обов'язково щорічно, а можливо, за період у декілька років.
Особлива проблема, що виникає при даній концепції - це те, що підйоми і падіння в економічному циклі можуть бути неоднаковими за тривалістю і глибиною. Наприклад, тривале падіння може змінитись короткими періодами підйому, і поява великого дефіциту в період спаду не покриється невеликим позитивним сальдо бюджету періоду зростання. Отже, буде мати місце циклічний дефіцит бюджету.
Третя концепція пов'язана з ідеєю так званих функціональних фінансів. За цією концепцією, метою державних фінансів є забезпечення збалансованості економіки, а не бюджету, при цьому досягнення макроекономічної стабільності може супроводжуватись як стійким позитивним сальдо, так і стійким бюджетним дефіцитом. Таким чином, збалансованість бюджету в даній концепції є другорядною проблемою. Чому'?
По-перше, податкова система така, що податкові надходження в бюджет автоматично зростають внаслідок економічного росту, а макроекономічна збалансованість стимулює цей ріст, отже дефіцит бюджету буде автоматично самоліквідовуватись.
По-друге, при певних правах уряду у встановленні податків і створенні грошей, його можливість фінансувати дефіцит бюджету фактично безмежна.
По-третє, вважається, що проблеми, породжені значним державним боргом, не є суттєвими, визначальними для нормальної економіки.
Друга і третя концепції лежать в основі фінансової політики, що водночас орієнтується на бюджетний дефіцит і спирається на потенціал грошової системи країни. Така політика зумовлює існування чіткої програми фінансових заходів у рамках грошового потенціалу країни, контроль за розвитком бюджетного дефіциту і пошук джерел його покриття, визначення бюджетних коштів на заходи, що дають значний економічний ефект.
Оволодіння цією політикою дозволяє суспільству знаходити оптимальну величину бюджетного дефіциту. Однак при всій доцільності і сприятливості політики бюджетного дефіциту великі дефіцити приводять до значних негативних наслідків навіть для „багатих" в економічному плані країн. Що ж стосується української вітчизняної бюджетної політики, то вона з моменту незалежності базувалась і базується на другій і третій концепціях, навіть, швидше, на третій. Незбалансованість державних витрат і доходів пов'язана в основному з темпами зростання обсягів виробництва і його ефективності, збільшенням витрат на соціальні програми, з розширенням соціальних пільг, з недосконалістю податкової системи і „втечею в тінь" значної частини економічної діяльності тощо.
Нарощення бюджетного дефіциту, коли заборгованість уряду накопичується, приводить в економіці до появи і зростання державного боргу. А його потрібно сплачувати з відсотками. Помічено, що сьогоднішні державні позики - це майбутні податки. Деякі платники податків є власниками державних цінних паперів. Вони отримують проценти по цих паперах і водночас платять податки, які частково йдуть на виплати державних позик і кредитів. Як правило, з поточних бюджетних доходів не вдається повністю сплачувати проценти і в строк погашати державні позики. Уряди постійно потребують коштів і застосовують усе нові позики: покриваючи старі борги, вони роблять ще більші нові. Державний борг зростає в річних країнах річними темпами. Перевищення державною боргу над річним ВВП більше, ніж в 2,5 рази, вважається небезпечним для стабільності, особливо для сталого грошового обігу.
Розрізняють внутрішній та зовнішній державний борг, а також короткостроковий (до 1 року), середньостроковий (від 1 до 5 років) і довгостроковий (понад 5 років). Найбільш важкими є короткострокові борги. По них уже зараз доводиться сплачувати основну суму з високими процентами. Таку заборгованість можна пролонгувати, але це пов'язано з виплатою процентів. Державні органи намагаються консолідувати коротко- та середньострокову заборгованість, тобто перетворити її у довгострокові борги, відклавши на тривалий термін виплату основної суми й обмежуючись щорічною сплатою процентів. У ряді країн існують спеціальні управління державного боргу при міністерстві фінансів, які здійснюють погашення і консолідацію старих боргів і залучення нових позикових коштів.
Зовнішній державний борг - це борг іноземним державам, фірмам, організаціям, окреміш особам. Цей борг лягає на країну найбільшим тягарем, бо для його погашення держава повинна віддавати за межі країни частину ВВП і навіть національного багатства. Потрібно пам'ятати і те, що кредитор зазвичай ставить певні вимоги, після виконання яких надається кредит.
Внутрішній борг - це борг держави своєму населенню і бізнесу. Згідно з законодавством України, її державним внутрішнім боргом є боргові зобов'язання уряду перед юридичними і фізичними особами, виражені у валюті України. Такі боргові зобов'язання можуть мати форму: кредитів, отриманих урядом від НБУ та інших структур; державних позик, здійснених шляхом випуску цінних паперів (в Україні - облігацій державної внутрішньої позики - (ОДВП)); інших боргових зобов'язань, гарантованих Кабінетом Міністрів України.
Зростання внутрішнього боргу менш шкідливе для національної економіки у порівнянні з ростом її зовнішнього боргу. „Втечі" товарів та послуг за кордон (безоплатної) при погашенні внутрішнього боргу не відбувається, але при цьому виникають певні зміни в економічному житті, наслідки яких можуть бути суттєвими. Це пов'язано насамперед з тим, що погашення внутрішнього державного боргу приводить до перерозподілу доходів у самій країні.
Як же державний борі і його зростання впливають на функціонування економіки'? Як правило, в державному борзі вбачаються дві небезпеки: по-перше, можливість банкрутства нації, і, по-друге, небезпеку перекладання боргового тягаря на майбутні покоління.
З приводу першої „небезпеки" можна зазначити таке: ніхто не може заборонити уряду виконувати свої зобов'язання з обслуговування державного боргу шляхом рефінансування (коли настає строк погашення облігацій, уряд продає нові облігації, що купуються - державна „фінансова піраміда"); утримання певних податків (з метою отримання достатніх доходів для сплати процентів по боргу і його основної суми); емісії нових додаткових грошей.
Що стосується другої „небезпеки", то специфіка внутрішнього боргу така, що країна як би винна (повинна) сама собі. У більшості випадків внутрішній борг, - це тільки відносини між громадянами країни. Він є водночас і державним кредитом. Зростання державного боргу призводить до реальних негативних соціально-економічних наслідків. По-перше, сплата процентів по державному боргу збільшує нерівність у доходах. По-друге, зростання податкових ставок як засобу сплати боргу може підірвати дію економічних стимулів розвитку виробництва, понизити інтерес до інвестицій у нові ризиковані підприємства, в НДДКР тощо, а також посилити соціальну напругу в суспільстві. По-третє, існування зовнішнього боргу зумовлює передачу частини створеного ВВП країни за кордон. По-четверте, зростання зовнішнього боргу, безумовно, понижує міжнародний авторитет країни. По-п'яте, коли уряд бере позику на ринку капіталів для рефінансування боргу або сплати процентів по ньому, це, як правило, приводить до збільшення процентних ставок, що понижує капіталізацію економіки, скорочує інвестиції і майбутні покоління успадковують економіку із зменшеним виробничим потенціалом. В шостих, існує і .чисто психологічний ефект: ріст державного боргу посилює невпевненість населення країни у майбутньому.
Предметом особливої уваги є і повинен бути зовнішній борг. Якщо платежі гго ньому складають значну частину надходжень від зовнішньоекономічної діяльності країни (наприклад, 30-40%), то залучати нові позики з-за кордону стає все важчим. їх надають менше і під більш високі проценти, вимагаючи застави або особливих гарантій. У деяких країнах, що розвиваються, щорічні зобов'язання виплат по позиках перевищують всі надходження від зовнішньоекономічної діяльності.
Як правило, уряди країн-боржників, вживають усіх можливих заходів, щоб не стати безнадійними боржниками, бо не обмежує доступ до 'зарубіжних фінансових ресурсів. Для цього можливі декілька шляхів.
1. Традиційний шлях - сплата боргів за рахунок золотовалютних резервів - для сталих боржників, як правило, виключений, тому що у них ці резерви вичерпані або дуже обмежені.
2. Консолідація зовнішнього боргу, яка означає перетворення коротко- і середньострокової заборгованості в довгострокову, тобто перенесення платежів у віддалене майбутнє. Така консолідація можлива тільки зі згоди кредиторів. Кредитори створюють спеціальні організації - клуби, де відпрацьовують солідарну політику відносно країн, що не в змозі виконувати свої міжнародні фінансові зобов'язання. Найбільш відомі серед таких клубів - Лондонський, в який входять банки-кредитори, і Паризький, що об'єднує держави-кредитори. Ці два клуби часто йшли назустріч проханням країн-боржників (у тому числі України) про відстрочку виплат, а інколи навіть частково списували борги.
3. У деяких країнах практикують скорочення розмірів зовнішнього боргу шляхом конверсії — перетворення його в довгострокові іноземні інвестиції. Для заміщення боргу іноземним кредиторам пропонують нерухомість або участь у капіталі у країні, що стала боржником. Одним з варіантів перетворення зовнішнього боргу в іноземні капіталовкладення є участь господарських суб'єктів країни-кредитора у приватизації держаної власності в країні-боржнику. В цьому випадку зацікавлені фірми країни-кредитора викуповують у своєї держави або банку зобов'язання країни-боржника, з обопільної згоди використовують їх для купівлі власності. Така операція веде до збільшення іноземного капіталу в національній економіці без надходження в країну з-за кордону фінансових ресурсів, машин, верстатів, технологій. Вона полегшує тягар зовнішнього боргу, робить можливим отримання нових кредитів, стимулює новий приплив приватних іноземних інвестицій і реінвестицій у куплені таким чином господарські об'єкти.
4. Звернення країни-боржника до міжнародних фінансово-кредитних установ, МВФ, регіональних банків, Світового банку. Вони, як правило, надають пільгові кредити, але
обумовлюють їх .жорсткими вимогами до державної економічної політики, як-то: емісійної, кредитної політики, стимулювання конкуренції, зведення до мінімуму дефіциту державного бюджету. До таких кредитів в останні роки часто звертаються постсоціалістичні країни, Україна в тому числі.
В історії XX ст. зустрічаються інші приклади регулювання зовнішньої заборгованості. Так, і після першої, і після другої світових воєн, Великобританія і Франція сплатили частину зовнішньої заборгованості іноземними активами. Деякі з країн, що розвиваються, щоб „задобрити" кредиторів, надавали їм право користування своєю морською зоною, континентальним шельфом, право будівництва військових баз та інших спеціальних об 'єктів.