2.1. Поняття та мета управління земельними ресурсами

У земельно-територіальному розвитку доцільно розрізняти процеси са­моорганізації, що потребують вивчення, усвідомлення та організації самої системи управління.

Поняття управління земельними ресурсами не формалізовано настільки, щоб можна було дати його точне і достатньо широке визначення. Більше того, будь-яке визначення управління пов’язане з поняттями, загальноприйнята формалізація яких не опрацьована (система, мета, завдання, функції тощо).

Під управлінням прийнято розуміти дію з боку якогось активного начала стосовно певних об’єктів або з боку суб’єкта управління стосовно об’єкта управ­ління. Ця дія спрямована на досягнення певної мети, бажаного результату.

Мета управління - це наперед визначений результат (стан об’єкта), на досягнення якого спрямовані засоби і методи регулювання соціально-еконо­мічного розвитку та покращення екологічного стану. Спрямування в досягнен­ні мети завжди спонукають соціально-економічну та екологічну діяльність.

Управління, яке зорієнтоване не на розвиток, а підтримку функціо­нування керованої системи, слід кваліфікувати як регулювання. В широ­кому розумінні регулювання - це процес, який забезпечує потрібні значення змінних, що є істотними у функціонуванні об’єкта управління.

Протилежною регулюванню, з його орієнтацією на процес, - є органі­зація, яка спрямована на структуру керованої системи і системи в цілому. Організація стає необхідним елементом розвитку, а управління розвитком, на відміну від регулювання, завжди є організаційним.

Управляти можна тільки системою. Систему, в якій реалізуються функ­ції управління, називають системою управління. У ній виділяють дві складові системи: управляючу і керовану (рис. 2.1).

Управляюча система (суб’єкт) здійснює функції управління, а керована є його об’єктом. Якщо управління здійснюється свідомо, то управляюча сис­тема створюється суб’єктом управління. Завдання суб’єкта управління поля­гає саме в тому, щоб спрямувати розвиток об’єкта у бажаному напрямі через управлінський вплив.

Між управляючою і керованою системами мають бути канали зв’язку. Каналом зв’язку до управляючої системи від керованої передається інфор­мація про стан останньої, а у зворотному напрямі - управляюча інформація (управляючий вплив). Отже, управляюча і керована система поєднуються кон­туром зворотного зв’язку

У деяких випадках немає каналу зв’язку для передачі інформації про стан об’єкта управління, а є лише прямий зв’язок. Можливості такої схеми управ­ління досить обмежені, тому їхня надійність низька.

Найпростішу схему управління зі зворотним зв’язком наведено на рисунку 2.2.

Важливою особливістю соціальних і економічних систем, якими свідомо управляють, є обов’язкова наявність посередника у зв’язках d і £ тобто від­сутність автоматизму в їх функціонуванні. Це зумовлює важливі специфічні вимоги до організації систем соціально-економічного управління, визначення його якості, висуває проблему стимулювання. Тому наведеної на рисунку 2.2 схеми недостатньо для опису систем управління соціально-економічними та екологічними процесами в галузі використання і охорони земель.

Управляюча система має не лише реєструвати стан об’єкта управління, а й спостерігати за змінами середовища, прогнозувати можливі реакції об’єкта на ці зміни, щоб вжити відповідних заходів. З урахуванням цього схема інфор­маційних зв’язків матиме вигляд, поданий на рисунку 2.3.

На обох наведених схемах управляюча система - це орган опрацювання інформації про стан об’єкта управління і середовища функціонування систе­ми управління в цілому

Інформаційною базою управління є прогнозування розвитку системи сталого землекористування, що становить науково-аналітичний етап проце­су розробки комплексної програми. Прогноз окреслює сфери і можливості поставлених реальних завдань і цілей, виявляє напрям розробки і прийнят­тя управлінських рішень, розглядає варіанти активного впливу на об’єктивні чинники перспективного розвитку.

Прогнози мають попередній варіантний характер і не обмежуються про­грамним періодом. Дані прогнозів стають вихідним матеріалом для наступно­го етапу процесу складання програми і вибору цілей розвитку в повний про­грамний період, розробки господарсько-політичної концепції. Прогноз-план можна вважати основною стадією розробки програми. У ньому ставляться загальні стратегічні завдання та міститься матеріал, потрібний для розробки конкретних завдань.

Будь-яке управління спрямоване на здійснення низки функцій, серед яких основною є розробка програм. Без бачення перспективи неможливо приймати управлінські рішення, оскільки уявлення про цілі становлять основу рішень, які приймаються.

Удосконалення системи управління земельними ресурсами соціально- економічним розвитком країни є одним із вузлових питань політики будь-якої держави. Крім того, в Україні управління земельними ресурсами є ключовою проблемою земельної реформи, що до останнього часу не знайшла остаточно­го вирішення, яка, у свою чергу, пов’язана з вирішенням питання про шляхи економічного і політичного розвитку України. Управління земельними ресур­сами пов’язано із земельними відносинами та охоплює увесь спектр суспіль­них відносин — від соціального до економічного, правового, екологічного й іншого видів управління.

У сучасному українському суспільстві розгорнулася полеміка про меха­нізм розвитку земельних відносин: стихійний або свідомий (що регулюєть­ся державою). На нашу думку, управління земельними ресурсами - це сис­тематичний, свідомий, цілеспрямований вплив держави і суспільства на ра­ціональне використання землі через ринкові земельні відносини. Цей вплив заснований на пізнанні об’єктивних закономірностей з метою забезпечення ефективного функціонування земельних ресурсів країни.

Управління земельними ресурсами повинне містити в собі: планування, регулювання, організацію і контроль за використанням земель, а отже, його необхідно розглядати через призму управління раціональним викорис­танням та охороною земель.

Основу системи управління земельними ресурсами складають об’єкт, суб’єкт, предмет, мета, завдання і функції управління. Об’єкт і предмет управ­ління створюються в результаті багаторічного попереднього періоду. Вид об’єкта і предмет управління тісно пов’язані між собою. Наприклад, управ­ління використанням земельних ділянок із забудованими багатоповерховими будинками, значно відрізняється від управління ділянками з одноповерховою садибною забудовою.

Сучасні мета, завдання і функції управління земельними ресурсами фор­муються українським суспільством у даний час.

Об’єктом управління є весь земельний фонд України, адміністративно- територіальної одиниці, земельні угіддя окремих землеволодінь і землекорис- тувань, що відрізняються за характером використання, правовим статусом, а також земельні ділянки, що не ввійшли в землекористування (землі загального користування).

З прикладної точки зору, об’єктом управління є земельні відносини, процеси формування землеволодінь та землекористувань, організація раціо­нального використання, охорони та відновлення корисних властивостей зе­мельних ресурсів, які відповідають сучасним потребам людини і вимогам за­конів природи.

Предметом управління є процеси організації використання землі, що у межах визначеної території забезпечують усе різноманіття потреб його жи­телів. Різноманіття потреб приводить до різноманіття способів використання земель, що підлягають управлінню.

До числа таких способів належать:

- здійснення територіальної організації використання землі в межах зем­лекористування, окремих ділянок, масивів, земель (землевпорядкування, планування, зонування та ін.);

- інженерне забезпечення процесу використання земель (інженерна інфра­структура);

- установлення правового статусу земель (власність, користування, оренда, обмеження, обтяження);

- установлення напрямків і видів використання землі (типи землекористу­вання, дозволене використання);

- упровадження економічно й екологічно ефективних технологій викорис­тання землі;

- аналіз та оцінка природного й економічного стану земель;

- інші заходи, що впливають на статус і стан земель.

На створення і функціонування системи управління, крім об’єкта і пред­мета, впливають мета і завдання управління. При цьому, якщо об’єкт і предмет створюються протягом багаторічного попереднього періоду, то мета і завдан­ня формуються суспільством у короткий час. Між першою і другою групами існують досить тісні взаємозв’язки. Так, мета і завдання формуються з ураху­ванням стану об’єкта і предмета управління, а вже сформовані мета і завдання при їхній реалізації формують об’єкт і предмет управління.

Метою управління земельними ресурсами є концентроване вираження потреб суспільства, що задовольняються на основі використання властивос­тей землі. Мета відображає перспективний стан земельних ресурсів і процес їх використання. Саме використання землі - це безпосередній вплив суспіль­ства або окремих його суб’єктів на землю. При цьому в кожного такого впли­ву є визначена мета, зумовлена споживанням конкретних властивостей землі. Суспільство не в змозі цілком контролювати мету окремих суб’єктів через їх масовість і розмаїття, тому управління цими процесами означає встановлення загальних правил і меж використання землі. Такі межі створюються за до­помогою встановлених і юридично оформлених (у вигляді правових норм) правил використання: регламентованих земельних відносин і системи земле­користування.

Ці положення характерні для будь-якого використання землі і є загальни­ми для всієї різноманітності системи земельних ресурсів.

У загальному вигляді, метою управління земельними ресурсами є ство­рення і забезпечення функціонування системи земельних відносин і землеко­ристування, що дає змогу найбільшою мірою задовольняти потреби суспіль­ства, які пов’язані з використанням землі.

У конкретний період часу мета може мати виражений акцент: соціальна, економічна, екологічна або їх комбінація. У доперебудовний період на тери­торії міст і селищ, наприклад, переважав соціальний аспект - коли проголо­шувалося максимально можливе задоволення всіх потреб жителів (часто без установлення достатньої їх ефективності). В даний час в умовах розвитку зе­мельного ринку відбулася переорієнтація на врахування економічного аспек­ту, тобто досягнення максимального економічного ефекту, що найчастіше має вигляд максимуму грошових надходжень у бюджет і окупності витрат. Однак без соціальної спрямованості мета управління може викликати загострення соціальної ситуації. Сучасна мета управління земельними ресурсами повинна бути зорієнтована на максимум економічного ефекту при забезпеченні гаран­тованого соціального й екологічного рівня.

Тому метою управління земельними ресурсами є створення і забез­печення функціонування системи цивілізованих земельних відносин і сталого землекористування, що дає можливість при забезпеченні досить ви­сокого рівня екологічних і соціальних умов життя, розвитку ефективної під­приємницької, суспільної й іншої діяльності формувати умови збереження і відновлення властивостей навколишнього природного середовища, зокрема землі, одержувати максимум надходжень фінансових засобів у державний і місцевий бюджети.