2.3. Основні завдання, функції та принципи управління земельними ресурсами

Завдання управління земельними ресурсами на кожному рівні поділяють­ся на завдання законодавчих і виконавчих органів влади. Завдання управління реалізуються всіма суб’єктами управління, мають істотні розходження сто­совно до проблем забезпечення життєдіяльності конкретних галузей, регіо­нів і перспектив їх розвитку. Тому необхідно диференціювати завдання для відомств і регіонів, що допоможе визначити місце і роль кожного суб’єкта управління в конкретному регіоні, уникнути дублювання в їх діях або відсут­ності системи управління з важливих процесів землекористування.

До основних завдань державного управління земельними ресурсами можна віднести:

• наділення органів управління політичними й організаційно-регламентую- чими функціями, що забезпечують ефективний розвиток землекористуван­ня та суспільства в цілому;

• взаємоузгодження рішень органів державного управління;

• регулювання державними актами фінансової, природоохоронної та під­приємницької діяльності суб’єктів земельних відносин;

• забезпечення соціально-правового захисту суб’єктів земельних відносин;

• формування сприятливих умов для підприємництва і прогресивного роз­витку суспільства;

• поліпшення використання й охорони земельних ресурсів;

• ведення державного земельного кадастру, організація землеустрою та мо­ніторингу земель;

• здійснення державного контролю за використанням і охороною земель;

• створення правових, економічних і організаційних передумов для різних форм господарювання на землі.

Для вирішення цих завдань необхідно забезпечити виконання таких осно­вних умов:

- прийняти необхідні нормативно-правові акти з регулювання земельних відносин відповідно до Конституції України на рівні держави, рівні регіо­нів і місцевих органів самоврядування;

- прийняти законодавчі акти, що регулюють земельні відносини в інших галузях народного господарства і забезпечити відповідність цих законів земельному законодавству;

- створити на державному рівні економічні, правові й організаційні передумо­ви для регулювання, використання й охорони земель ринковими методами;

- створити горизонтальну і вертикальну структуру системи органів управ­ління земельними ресурсами для всіх рівнів адміністративно-територіаль­них утворень;

- забезпечити фінансування поставлених завдань з раціонального й ефек­тивного використання земель, включаючи формування системи державно­го земельного кадастру і підтримку його в актуальному стані;

- здійснити поділ земель на державну і комунальну власність;

- узаконити різноманіття і рівноправність усіх форм речових прав на землю.

Дії в процесі управління земельними ресурсами оформляються як кон­кретні заходи або функції.

Ураховуючи розглянуті завдання управління земельними ресурсами, можна визначити функції, що тісно пов’язані з реалізацією поставлених за­вдань за допомогою стандартних процедур управління (рис. 2.6).

Варто враховувати, що управління земельними ресурсами здійснюєть­ся у двох напрямах: безпосереднє й опосередковане. Перше пов’язане зі створенням конкретних форм і умов землекористування (земельних ділянок, інженерних споруд, поселень, виробничих і рекреаційних центрів, зміна стану земель) і носить дискретний характер. Друге створює рамки (межі) у вико­ристанні землі шляхом створення нормативно-правової бази. Опосередковане управління, на відміну від безпосереднього, здійснюється постійно. Зазначені функції управління за цими напрямкам виявляються по-різному.

До функцій безпосереднього управління земельними ресурсами слід віднести такі етапи:

• збір і аналіз даних про об’єкт управління та керовані процеси: вивчення властивостей землі (польові обстеження, інвентаризація земель), ведення земельного кадастру (реєстрація, облік, оцінка) і моніторингу земель, ство­рення і ведення геоінформаційних систем (ГІС);

• вироблення управлінського рішення: зонування земель, прогнозування, планування і проектування використання земель;

• реалізація управлінського рішення: державний перерозподіл земель (ви­лучення, надання земель), організація і фінансування заходів щодо зміни властивостей землі, облаштованості й формування землекористувань, ре­гулювання ринкового обороту земель, економічне стимулювання раціо­нального землекористування;

• контроль за функціонуванням сформованого процесу і його коректу­вання: контроль за використанням земель і дотриманням земельного за­конодавства, вирішення земельних суперечок, пов’язаних з реалізацією управлінських рішень і функціонуванням сформованої системи організації використання земель.

Функції управління виявляються як конкретні відособлені заходи, вико­нувані різними організаціями в різний термін. Основні функції управління в галузі використання і охорони земель визначені Земельним кодексом України (розділ 7). При дослідженні земельного фонду виконуються такі заходи як: космічні, аерофотогеодезичні і наземні геодезичні вишукування; Грунтові, ге­ологічні, гідрогеологічні, геоботанічні, хімічні, радіаційні й інші обстеження; інвентаризація земель. При веденні земельного кадастру - реєстрація земель­них ділянок, кількісний і якісний облік, оцінка земель, моніторинг земель, оцінка пов’язаних із землею об’єктів нерухомості. При створенні і веденні ГІС - створення інформаційної бази даних і цифрових моделей місцевості, підтримка їх на сучасному рівні. Зонування земель здійснюється як результат проведення певних вишукувань і обстежень, оцінних робіт. Прогнозування, планування, проектування оформляється у вигляді окремих документів, гене­ральних схем, техніко-економічного обгрунтування, схем, планів, карт, проек­тів землеустрою, розроблювальних як у цілому для всієї системи чи конкрет­них землекористувань, так і з окремих проблем.

Перерозподіл земель включає: вилучення, продаж, надання, земель. Безпосереднє регулювання ринкового обороту земель відбувається шляхом продажу, покупки, здавання в оренду, регулювання цін і податків.

Для зміни стану і якості земель організуються і фінансуються такі заходи: рекультивація, дезактивація, меліорація земель, інженерний захист земель, об- лаштованість, докорінне поліпшення земель.

Економічне стимулювання раціонального землекористування по­лягає в: оподатковуванні, кредитуванні, квотуванні виробничої діяльності, лімітуванні використання природних ресурсів. Державний контроль за вико­ристанням земель і вирішення земельних суперечок виступають як самостійні заходи.

До функцій опосередкованого управління належать: вивчення харак­теру земельних відносин, стану земельного законодавства і їх моніторинг; розробка і прийняття законодавчих актів (законів, рішень, постанов) і нор­мативів використання землі; реалізація заходів щодо зміни системи землеко­ристування, передбачених у законодавчих актах; удосконалення землекорис­тування, зонування, нормування використання землі; державний контроль за дотриманням земельного законодавства; вирішення земельних суперечок, пов’язаних з введенням і функціонуванням земельного законодавства і норма­тивів використання землі.

Реалізація управлінських рішень, особливо при безпосередньому управлін­ню, здійснюється за допомогою директивних, правових, економічного методів.

Перелічені вище вимоги і функції державного управління земельними ресурсами забезпечують формування визначених принципів, що виявляються як об’єктивна необхідність, яка характеризує визначений об’єктивний зв’язок у системі. Врахування цих закономірностей дозволяє правильно оцінити не тільки стан системи управління, а і передбачати шляхи її удосконалення. Ці закономірності можна розділити на дві групи: перша - формуючий і визна­чальний процес управління в цілому, друга - що характеризує приватні мо­менти.

До загальних принципів належать:

1) єдність управління земельними ресурсами і управління територіями

як найважливіший чинник ефективного розвитку держави і суспільства;

2) незамінність і обмеженість землі як компонента природи, засобу ви­робництва, територіального базису й об’єкта нерухомості, зростання потреби суспільства і промисловості в сировині. Необхідність відводу земель для розміщення об’єктів промислової і соціальної інфраструктури вимагають раціонального розподілу і перерозподілу земельних ресурсів між галузями економіки країни; створення організаційно-територіальних умов, які сприяють ефективному використанню й охороні землі; форму­вання відповідного економічного механізму. Ефект від державного управ­ління земельними ресурсами буде вище у випадку, якщо кожна галузь і сфера економіки країни буде мати у своєму розпорядженні найбільш при­датні для неї землі.

3) Організаційна узгодженість використання земель і управління тери­торіями. Цей принцип полягає в тому, що керуюча система повинна за­безпечувати підвищення ефективності системи землеволодінь і землеко- ристувань, дотримання ними прав і обов’язків з використання земельних ресурсів, формування правильної організації і управління території для нормального функціонування всіх підприємств та господарств території в цілому. На підставі цієї закономірності структура управління земельними ресурсами і чисельність апарату управління на всіх рівнях повинна форму­ватися з урахуванням обсягу робіт і змісту управлінських рішень.

Разом з тим систематичне удосконалювання функцій і методів управлін­ня земельними ресурсами - одна з характерних рис управління, що залежить від науково-технічного прогресу в економіці країни. Так, земельний кадастр пройшов шлях від описів, які полягають в найпростішому описі монастир­ських, церковних та інших землеволодінь до державного земельного кадастру, що включає в себе державну реєстрацію земельних ділянок, кількісний і якіс­ний облік земель та їх зонування, економічну і вартісну оцінку земель.

Економічно ефективне поєднання державного, регіонального і муніци­пального управління земельними ресурсами, забезпечується поділом владних повноважень державного і муніципальних утворень.

Зважаючи на особливі властивості землі, ряд учених, зокрема А. А. Варламов, Ю. Г. Гуцуляк, С. Н. Ткачук, А. М. Третяк, виділяють низку інших принципів формування раціонального землекористування, які повинні бути покладені в основу формування системи управління земельними ресурсами в умовах трансформації земельних відносин і створення ринкової системи землекорис­тування. Ними запропоновані такі узагальнені принципи:

1) принцип різноманіття і рівноправності усіх форм власності, володіння і користування землею;

2) принцип пріоритету на захист життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави;

3) принцип пріоритету прав і обов’язків, визначених Конституцією України;

4) принцип державної підтримки заходів щодо раціонального використання, поліпшення якості і охорони земель;

5) принцип доступності інформації про стан земель;

6) принцип пріорітету державного управління земельними ресурсами;

7) принцип раціонального використання земель;

8) принцип використання земель за цільовим призначенням;

9) принцип платності використання земель.

Одночасно зазначені принципи необхідно доповнити ще і такими прин­ципами як: принцип сталості землекористування, принцип диференційовано­го підходу до управління землями різних категорій і регіонів, принцип право­вого захисту і відповідальності.

Принцип сталості землекористування стосується як сталості прав суб’єктів земельних відносин на дану ділянку, сталості його використання, так і його територіальної, просторової сталості. Це є необхідною умовою ра­ціонального використання землі і покликане забезпечити зацікавленість зем­лекористувачів у дбайливому, господарському ставленні до землі. Сталість землекористування забезпечується тим, що використання земельної ділянки, як правило, носить постійний (безстроковий) характер і його примусове при­пинення може бути тільки в особливих випадках, визначених ст. 140 і 141 Земельного Кодексу України. Цей принцип також належить і до формування екологічної сталості землекористування.

Упровадження екологічних вимог у земельні відносини дає змогу забез­печити застосування природоохоронних технологій виробництва, здійснення комплексних заходів для охорони земель від негативних природних і антропо­генних процесів, таких як ерозія, засолення, заболочування, розміщення, бу­дівництво, експлуатація об’єктів, які негативно впливають на стан земель, та приводять до їх забруднення хімічними, радіоактивними, бактеріальними і па- разито-бактеріальними речовинами. Наприклад, у ряді випадків застосовують такий засіб відновлення родючості, як консервація земель, тобто виведення їх з обороту. Такий захід найчастіше застосовується для сильно еродованих, перезволожених, посушливих, засолених та малопродуктивних земель. При вирішенні цього питання повинні бути розроблені умови передачі земель на консервацію власниками і орендарями, розраховані для них розмір компенса­ції за втрати урожаю, визначені їх права і обов’язки стосовно законсервованих земель, бюджет проведення консервації, порядок виплати компенсацій власни­кам і орендарям. При консервації земель необхідно передбачити можливість консервації і водних джерел, прибережних територій, порядок використання надр на законсервованих землях.

Принцип диференційованого підходу до управління землями різних категорій і регіонів допомагає широко використовувати правові норми при управлінні земельними ресурсами з врахуванням економічних і природних особливостей земель різних категорій та регіонів.

Принцип правового захисту і відповідальності не допускає втручан­ня в господарську діяльність суб’єктів земельних відносин або примусового припинення прав на земельну ділянку, крім випадків, передбачених законом. Він дає можливість визначати межі відповідальності суб’єктів земельних від­носин за соціальні, економічні та інші несприятливі наслідки прийнятих ними рішень, а також діяльності, яка ними здійснюється.

Даний склад і зміст принципів раціоналізації використання земель в умо­вах ринкових земельних відносин необхідно розглядати як об’єктивну переду­мову для здійснення практичних заходів з управління земельними ресурсами Одночасно можуть бути виділені також індивідуальні принципи управ­ління земельними ресурсами, до яких слід віднести:

1) організаційне і кадрове забезпечення управління земельними ресурсами, що має на увазі наявність спеціальних органів управління земельними ре­сурсами з оптимальною чисельністю і фінансуванням, особливо для муні­ципального рівня, що виконують основну роботу з управління земельними ресурсами на місцевому рівні;

2) обов’язковість і достатність державної фінансової підтримки, що забезпе­чує якісне проведення визначених видів робіт на конкретних територіях, у яких зацікавлена держава;

3) розмежування функцій з управління земельними ресурсами між органами виконавчої і представницької влади різних адміністративно-територіаль­них рівнів. Законодавча база повинна визначати компетенцію органів вико­навчої і представницької влади, бо відсутність розмежування призведе до перекриття або пробілів в управлінні, що негативно позначається на ефек­тивності системи. Поділ функцій між різними відомствами на державному і муніципальному рівнях (наприклад, між земельним, лісовим і водним ко­мітетами, органами архітектури, Мінприроди і Мінагрополітики України). Для вирішення цього принципу необхідно прийняти нормативно-правові документи, які розмежовують функції різних органів з управління земель­ними ресурсами та землекористуванням;

4) правове забезпечення управління земельними ресурсами (Земельний і Цивільний кодекси України, закони України «Про плату за землю», «Про землеустрій», «Про охорону земель», «Про державний контроль за вико­ристанням і охороною земель» і т. д.) Тільки за наявності необхідної нор­мативно-правової бази держава може управляти земельними ресурсами в умовах формування ринкових відносин;

5) відповідність законодавству України і непротиріччя законів та інших нор­мативно-правових актів, прийнятих органами місцевого самоврядування. Відповідність земельному законодавству України законодавчої бази інших галузей, пов’язаних з регулюванням земельних відносин (Містобудівний кодекс, Водний кодекс, Лісовий кодекс, Закон України «Про державну реє­страцію речових прав на нерухоме майно та обмежень» та ін.).

Отже, для формування сучасної системи управління земельними ресур­сами важливим є чітке визначення її завдань, функцій та принципів організа­ції управління.