2.4. Основні положення концепції сучасного управління земельними ресурсами

Управління земельними ресурсами належить до однієї з важливих наук, необхідних для людей, які використовують або користуються благами землі, а також працюють у цій сфері. Однак, так званий системний підхід до управлін­ня не завжди простежується в працях про науку і практику управління.

З урахуванням необхідності систематизації науки і практики управління земельними ресурсами, сучасна концепція повинна вибудовуватись, виходячи з такої парадигми:

концептуальна модель управління - блок моделей - визначення суті пред­мета моделі - класифікація - суть і зміст відповідно до класифікації.

При її побудові слід враховувати, що управління - це наука і мистецтво цілеспрямованих дій на об’єкти і суб’єкти, які задіяні у процесі формування сучасної системи відносин і землекористування, для досягнення визначених результатів. З врахуванням викладеного на рисунку 2.7 подано принципову мо­дель управління. Контуром моделі є організаційно управлінська структура - частина загальної організаційної системи.

Організація (організаційна управлінська структура) - це соціальна сис­тема, в якій група людей взаємодіє у визначених межах для досягнення мети шляхом реалізації індивідуальних чи групових цілей. Класифікація управлін­ських організацій у галузі управління використанням та охороною земель на­ведена на рисунку 2.8.

В Україні функції верхнього рівня міжгалузевої координації діяльнос­ті в галузі управління земельними ресурсами здійснюються Держкомземом України. Міністерство аграрної політики традиційно пов’язане з управлінням земельними ресурсами сільськогосподарського призначення, Міністерство охорони навколишнього природного середовища здійснює управління земля­ми природозаповідного та природоохоронного призначення.

Управління земельними ресурсами є об’єктивним процесом та системою заходів (правових, адміністративних, економічних тощо) з виконання землею суспільно-виробничих функцій (табл. 2.1).

Таблиця 2.1.

Суспільно-виробничі напрями функціонування землі

Згідно з Конституцією України територіальний устрій України гаранту­ється на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання цен­тралізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, еко­номічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, естетич­них і культурних традицій. Земельні ресурси в межах держави служать те­риторіальною основою його суверенітету. Ця спрямованість функціонування землі виражається в державно-політичному положенні держави, визначається першою особою держави. У всі часи державне управління територією було найважливішим у зовнішній та внутрішній політиці.

Земля - місце проживання населення, яке концентрується в містах, сіль­ських населених пунктах та здійснює громадську і виробничу діяльність на прилеглій території. Головне призначення землі як базису народонаселення за­лежить від здійснення соціальних функцій в обмеженому діапазоні. Зазвичай збільшується чисельність населення, зростає його щільність, удосконалюєть­ся розселення при збереженні ролі землі в поліпшенні рівня життя людини.

У складі природного середовища земля - базовий природний ресурс, на­вколо якого формуються водні та повітряні ресурси, рослинний та тваринний світ. У товщі землі накопичені корисні копалини. Це природне призначення землі не руйнується часом, оскільки людина являє собою розумну частину біологічної сфери, змінюючись разом з нею та під її дією.

Земля - джерело споживчих вартостей. При поєднанні її з живою працею формується процес виробництва, створюється предмет праці, продукти та то­вари. Форми взаємодії праці та землі покращуються, хоча принциповий напрям функціонування землі у виробництві фактично залишається не змінним.

В останні роки у зв’язку з прийняттям нового земельного законодавства в незалежній Україні земля стала об’єктом ринкових відносин - підлягає купівлі та продажу. Уведено земельні платежі (податок, орендна плата тощо). Вони ві­дображають економічну суть землі як товару та нерухомості. Ця функція землі радикально змінювалась від заборон державою угод щодо землі до державного заохочення земельного обігу. Разом з тим при багатогранному призначенні та різних напрямах функціонування землі її роль у виробництві та природокорис­туванні носить консервативний характер. Основні напрями функціонування землі не підлягають або частково підлягають змінам протягом історії взаємо­дії людини із землею. Остання завжди уособлювала територію країни, місце проживання населення, найважливіший природний ресурс, джерело продуктів харчування, сільськогосподарської та мінеральної сировини. Усі перелічені на­прями функціонування землі перебувають у сфері пріоритетних державних ін­тересів. На них поширюються конституційні вимоги використання та охорони земельних ресурсів як основного національного багатства.

Отже, земля має велике значення як для самого факту існування держави, так і соціального та економічного стану населення, яке на ній проживає, і для майбутніх поколінь. Адекватно суспільному, економічному та екологічному значенню землі повинно бути організоване управління земельними ресурса­ми. Найбільш ефективне управління може бути здійснене тільки з боку дер­жави, відповідно до її управлінських центральних органів.

Новою формується роль землі лише у складі економічної спрямованос­ті - функціонування її як товару та нерухомості. Земельна ділянка як об’єкт нерухомості перебуває в центрі складного переплетіння різних економічних процесів, приватних і суспільних інтересів, адміністративних норм і правил (рис. 2.9).

Здійснення угод із землею вимагає глибоких і систематичних знань про особливості землі як об’єкт нерухомості, зумовлених специфікою «земельна ділянка (власність) - товар». Залучення земель або прав користування ними в узаконені ринкові відносини стимулює ділову й інвестиційну активність, під­вищує ефективність використання земельної власності, яка як об’єкт підпри­ємницької діяльності служить певною гарантією стабільності бізнесу і відтво­рення капіталу з приростом, що в умовах ринку є визначальним для землево- лодільців і землекористувачів.

Іншими словами, необхідно забезпечити науково-методичну базу вдо­сконалення розвитку ефективної системи управління земельними ресурсами і структури спеціально уповноважених органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань управління землекористуванням як цен­тральної ланки в цій системі.

Вирішення цього завдання потребує здійснення:

1) дослідження проблемної ситуації, обґрунтування мети і завдання форму­вання єдиної системи управління земельним фондом і розвитку структури управлінських органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;

2) дослідження факторів ефективної організації системи управління земель­ними ресурсами і розвитку структури управлінських органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;

3) виявлення альтернативних макроекономічних передумов і умов розвитку системи управління земельним фондом і вдосконалення структури відпо­відних управлінських органів;

4) розробку загальної концепції розвитку і принципів організації системи управління земельним фондом та вдосконалення структури відповідних управлінських органів в альтернативних макроекономічних умовах;

5) розробку методичних основ передпроектного обґрунтування розвитку (створення) системи управління земельним фондом і вдосконалення струк­тури управлінських органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Таким чином, основна проблема організації системи управління земель­ними ресурсами, яка відповідає вимогам перехідної економіки, полягає у за­безпеченні відповідною науковою базою. Відчувається гострий дефіцит знань про раціональні масштаби державного втручання в процес розподілу, вико­ристання і відновлення земельних ресурсів, ефективні механізми поєднання адміністративних і ринкових способів регулювання цих процесів, оптимальні організаційні структури і форми управління ними.

Функції землі і пов’язана з ними діяльність органів управління представ­лено в таблиці 2.2.

Число функцій збільшується. Частина з них має міжгалузевий характер: базис проживання, природний ресурс, базис виробництва, об’єкт соціаль­но-економічних зв’язків. Галузеві особливості функціонування землі прояв­ляються при використанні її в добувній та оброблювальній галузях, у сіль­ському, лісовому та водному господарстві. Земля як об’єкт нерухомості має відповідно до чинного земельного законодавства дуже різноманітне галузеве вираження. Ця функція має значення для земель сільськогосподарського при­значення та не має для земель особливо охоронних територій, земель лісового та водного фондів.

Отже, функції, які виконує земля, зачіпають усі сфери життєдіяльності суспільства, а відповідно і управління: технічний, соціальний, економічний напрями. Ці сфери діють за допомогою комплексу заходів: регулюється розмі­щення виробничих сил та розселення, територіальна організація виробництва і охорона природних ресурсів. Ранжирування систем заходів можна подати у вигляді: вивчення територій (районування, земельний кадастр, моніторинг земель), розселення та організація території (планування, землеустрій), охо­рона земель на основі здійснення державного контролю. Система заходів з розселення пріоритетна для здійснення землею функції базису проживання населення, система охоронних - для збереження природного потенціалу зем­лі, система землеустрою важлива для здійснення будь-якої діяльності.

Структура управління земельними ресурсами в Україні виникла і буду­валась на основі об’єктивних передумов. На початку століття існував спеці­альний державний орган управління земельними ресурсами (Главное управ­ление землеустройства и земледелия, 1905-1915 гг.), який багато зробив для втілення Столипінських перетворень. У роки Радянської влади провідну роль в управлінні земельними ресурсами мало Головне управління землекористу­вання та землеустрою міністерства сільського господарства. У 90-х роках ми­нулого століття створений Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України) як орган управління земельною реформою і земельни­ми ресурсами.

У 1905-1915 та 1991-1999 рр. управлінські структури більш повно від­повідали реалізації численних функцій землі, орієнтувались на комплексне вирішення питань організації землекористування та земельних відносин. Надання прав державного управління земельними ресурсами міністерству сільського господарства в період Радянської влади було логічним з позиції важливості та землемісткості сільськогосподарської галузі. Функціонування Держкомзему України сьогодні не виключає, а навпаки, передбачає дію міс­цевого самоврядування та інших органів з управління земельними ресур­сами, координацію землевпорядних заходів. Адже, землеустрій, ведення обліку та оцінка земель, охорона Грунтів від деградації та рекультивація порушених земель, земельний кадастр та моніторинг земель, контроль за використанням та охороною земель належать до основних управлінських дій на земельні ресурси.

Суспільно-виробничі функції землі знаходять своє відображення в струк­турі категорій земель (табл. 2.3).

Удосконалення поділу земель на категорії передбачено новою редакцією Земельного кодексу, зокрема, виділено в окремі категорії землі природно-за­повідного та іншого природоохоронного призначення, землі оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення. Уточнена назва категорії земель населених пунктів, яка одержала нову назву “землі житлової та гро­мадської забудови”.

Разом з тим в одних випадках критерієм є “призначення” земель (землі сільськогосподарського призначення), в інших галузева приналежність. Проте більш суттєве значення має упорядкування форм власності в межах окремих ка­тегорій земель, наприклад, для земель сільськогосподарського призначення пе­реважаючою формою власності є приватна (приватизовано 30 млн га, або 67 % сільськогосподарських угідь країни); найбільший обсяг повноважень зосеред­жено на районному рівні управління. Землі лісового фонду, які виконують ідентичну або близьку за змістом господарську функцію, перебувають у дер­жавній власності і управління ними здійснюється спеціально уповноваженим органом виконавчої влади.

Різниця в управлінських повноваженнях органів виконавчої влади (Мінприроди, Держкомзему, Мінагрополітики) та органів місцевого само­врядування теж свідчить про необхідність вдосконалення управління зе­мельними ресурсами на рівні держави, районів, областей, міст, сіл, селищ та міністерств і відомств з питань раціонального використання і охорони земель.

Перша спроба розмежування управлінських функцій зроблена в про­екті нової редакції Земельного кодексу України. Зокрема, передбачено від­нести до компетенції органів виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Мінприроди, Держкомзем, Рада Міністрів Автономної республіки Крим та місцеві державні адміністрації) функції з управління землями, що перебува­ють у державній власності. До компетенції органів місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради) віднесено функції з управ­ління землями комунальної та приватної власності в межах їхніх утворень. Таке розмежування уповноважень органів виконавчої влади і місцевого са­моврядування з управління земельними ресурсами обГрунтовується кількома положеннями.

Так, згідно зі статтею 116 п. 5 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону.

Згідно зі статтями 142 і 143 Конституції України матеріальною і фінан­совою основою місцевого самоврядування є земля, що перебуває у власності територіальних громад. Територіальні громади села, селища, міста безпосе­редньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управля­ють майном, що є в комунальній власності.

Таким чином, Конституція, окреслюючи в загальній формі сферу управ­ління місцевого самоврядування в Україні, подальшу конкретизацію повнова­жень органів місцевого самоврядування в сфері землекористування віднесла на поточне законодавство, зокрема, на Земельний кодекс та Закон про місцеве самоврядування.

Використовуючи основні положення концепції повноважень органів ви­конавчої влади і місцевого самоврядування в новій редакції Земельного кодек­су та, враховуючи переважаючі форми власності залежно від суспільно-ви­робничих функцій землі, можливий такий їх розподіл (табл. 2.4).

Таблиця 2.4.

Розмежування повноважень органів управління землекористуванням залежно від форм власності

Таким чином, з наведених важелів управління використання та охорони земель у 10-х повністю і 5-х частково із 25-ти напрямів здійснюють управлін­ня органи виконавчої влади; в 7-х повністю і 4-х частково - органи місцевого самоврядування; в 5-х напрямах землеволодільці і землекористувачі самостій­но здійснюють управління землекористуванням.

Необхідність прискорення розмежування повноважень з управління зе­мельними ресурсами диктується ще й тим, що сьогодні понад 51 % земельно­го фонду країни передано у власність фізичним і юридичним особам (і це, в основному, землі сільськогосподарського призначення), та те, що за оцінкою експертів у державній власності залишиться не більше 15-18 % земель після формування комунальної власності.

Структура землевпорядних та земельно-кадастрових робіт визначає склад, спеціалізацію і потужність організацій і закладів, які забезпечують виробництво картографічних матеріалів, розробку схем і проектів землеустрою, нормативно- методичних розробок тощо. Експертні оцінки показують, що стійке картогра­фічне та інформаційне забезпечення управлінських функцій, систем заходів з районування території, землеустрою і т. п. здатний забезпечити Інститут земле­устрою з іншими землевпорядними організаціями. Хоча нині їхня роль в управ­лінні земельними ресурсами значно занижена. Так, у рекомендаціях парламент­ських слухань 13 вересня 2005 р. “Про стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні” констатується, що практично припинено здійснення заходів щодо охорони земель, картографування земельних угідь, Грунтових обстежень, визначення територій техногенного забруднення земель; новостворені сільсько­господарські підприємства не забезпечено належними планово-картографіч­ними матеріалами та інформацією про стан Грунтів; моніторинг земель не має системного характеру та сучасного технічного забезпечення тощо. Відсутність науково обГрунтованої концепції земельної реформи та управління земельними ресурсами призвели, по суті справи, до руйнування екологічно сформованого сільськогосподарського землекористування і втрати державою функцій управ­ління земельним фондом, особливо в частині охорони земель.

Таким чином, можна констатувати, що сучасна система управління зе­мельними ресурсами є недостатньо збалансованою і не забезпечує позитивний результат в досягненні високої економічної ефективності та екологічної безпе­ки в землекористуванні. Тому пропонується здійснити перегляд на системній основі концептуальних орієнтирів і пріоритетів розподілу функцій управління земельними ресурсами на різних рівнях і різних ланках влади. Частина функ­цій управління повинна належати до компетенції центральних органів влади, частина - до компетенції органів місцевого самоврядування.