4.1. Сутність нормативно-методичного забезпечення управління земельними ресурсами

На сучасному етапі в складі земельного законодавства намічається біля 100 нормативно-правових актів, які заклали правові основи регулювання земельних відносин та організації і охорони земель. Проте, незважаючи на їх велику кількість, існує безліч негативів, що фактично не дозволяють гро­мадянам в повній мірі скористатися своїми правами на земельну власність. Земельним кодексом України, Законами України “Про землеустрій”, “Про охо­рону земель” та “Про оцінку земель” передбачено розробити ще біля 150 від­повідних стандартів, норм і правил.

Отже, регулювання громадського життя, пов’язаного з використанням землі, тісно пов’язане з нормативним регулюванням, яке виникає на їхній основі, кількісно і якісно орієнтує суб’єкти управління при оцінці стану сус­пільних процесів і тенденцій їх розвитку.

Наявність у суспільстві визначеного запасу культури, духовності, пере­дових ідей завжди визначало і визначатиме можливості і рівень нормативного регулювання. Духовна культура і воля суспільства, його бажання змінити си­туацію на кращу завжди шукають шляхи вирішення назрілих проблем. У цьо­му ряду особливе місце займають соціально-економічні норми, що фіксують кількісні і якісні параметри життя своїх громадян, визначають вектор суспіль­ного розвитку, критерії і показники, за допомогою яких вони вимірюються.

У буквальному перекладі з лат. погта - керівне правило, зразок. Найбільше поширення нормативне управління одержало в економіці, у ви­значенні матеріальних, трудових і фінансових ресурсів, де встановлювалася норма їхніх витрат. Однак такий зміст терміна непридатний для соціального управління, яким є управління земельними ресурсами. Тут нормами нази­вають як стихійно сформовані, так і встановлені суспільством правила, що визначають стійкі форми соціальної життєдіяльності людей, спрямовані на досягнення схвалюваних ними соціальних цілей.

Звичайно, в соціології розуміння соціальної норми пов’язано з особли­вого роду розпорядженням, що регулює поведінку людей у тих або інших со­ціально значимих ситуаціях. Вони можуть набирати форми юридичних норм або існують у вигляді суспільних правил, показників, звичаїв і традицій.

Норматив виступає як ключове поняття у визначенні збалансованості розвитку соціальної, а в останнє десятиріччя і екологічної системи. Подібна оцінка нормативу зумовлюється характером його зв’язку з показниками про­гнозів, розрахунків, соціальних та екологічних програм. Якщо соціальний показник відображає конкретний напрям (вектор, процес) соціального роз­витку, то норматив фіксує оптимум цього показника щодо конкретних умов. Соціальний норматив диференціюється під впливом конкретного соціального середовища, географічного, етнічних та інших факторів, є основою формуван­ня нормативної культури управління, сукупності принципів, цінностей, норм управлінської діяльності. Кожен норматив може впливати на неформальні норми, традиції, на прийняття рішень у процесі управління. Сукупність норм і цінностей визначає зміст нормативного управління, що розчленовується на три рівні. Перший: оперативне управління, що керується питаннями «як» і «за допомогою чого» можна управляти. Другий: стратегічне управління, що керується нормами «що» і «коли». Третій: власне нормативне управління, що керується питаннями «навіщо» і «для чого». Норматив у галузі управління земельними ресурсами містить у собі два типи норм, перший з яких регулює власне управлінську діяльність, процес, а другий - організаційні процеси, що спрямовані на відтворення самої системи організації, використання і охорони земель як цілісної соціально-економічної системи. При розробці й освоєнні тих соціальних чи природних явищ і процесів, де відсутні апробовані норми і нормативи, на практиці широко використовуються методи експертних оцінок, моделювання, експерименту.

Нормативи, соціальні чи екологічні - різновид соціологічної або екологіч­ної технології для характеристики оптимального стану соціального прогресу (або однієї з його сторін); вони складені на основі врахування об’єктивних за­кономірностей соціального розвитку. Конкретно-історичний характер соціаль­ного (включаючи і екологічний) нормативу полягає в тому, що він відображає можливості і потреби соціального розвитку на одному етапі і відповідно може (і повинен) змінюватися в майбутньому. Він має чітку кількісну та якісну ви­значеність і являє собою величину, що характеризує ідеальну (бажану) ціль розвитку соціального процесу. Для того щоб установити найбільш ефективне співвідношення потреб і можливостей у соціальному розвитку, нормативи, зви­чайно, апробуються спочатку експериментально, а потім у масовому порядку.

У співвідношенні з потребами практики соціальні нормативи розробле­ні для багатьох сторін життя людини: у сфері праці, культури, побуту і т. п.

Однак нормування зачепило і соціально-економічну діяльність, соціальне і міжособистісне спілкування. У практику управління вводиться поняття соці­альний орієнтир - найбільш імовірна раціональна величина розвитку тих чи інших соціальних процесів.

Можлива класифікація соціального нормативу за різними параметрами. По-перше, основним є класифікація за сферами життєдіяльності людини: міс­це проживання, діяльність, соціально-політичне життя, культура, побут і т. п. Вони відображають, насамперед, забезпечення земельними і матеріальними ресурсами в розрахунку на 1 тис. чоловік населення виробництво ВВП на оди­ницю площі і т. д. Застосування цього підходу дає можливість оцінити відста­вання, випередження або відповідність рівня розвитку соціальних процесів у регіоні, країні, світі порівняно з нормативними вимогами. По-друге, соціальні нормативи можуть виражатися у вимогах, що висуваються до міських і сіль­ських поселень. Ці нормативи пов’язані з розмірами приватної власності на землю і необхідністю організації раціонального життя населення. По-третє, це норми, що пов’язані із системою «людина - природа» ними фіксується, на­приклад, взаємовідносини людини з природою.

Соціальні нормативи й орієнтири можуть бути розроблені для різних рів­нів: усієї країни, визначеного регіону, галузей економіки країни, конкретних категорій земель, системи землекористування. Вони диференціюються залеж­но від соціальної структури суспільства, природних умов тощо. І, нарешті, ці нормативи й орієнтири міняються і будуть мінятися на кожнім етапі розвитку не тільки суспільства, а й будь-якої соціальної організації.

Світова тенденція полягає в тому, що роль нормативно-ціннісного регу­лювання в житті суспільства постійно зростає, а це і є вірною ознакою появи цивільного суспільства. Останнє забезпечує зростання значимості духовних регуляторів, соціальних факторів на основі демократизації людських відно­син, гласності на всіх рівнях управління і створення сприятливих умов для розвитку ініціативи населення, насамперед у кожному муніципальному утво­ренні, що безпосередньо організовують, нормують і регулюють поведінку кожного землеволодільця і землекористувача.

Нормативне регулювання і вплив нерозривно пов’язані із соціальним прогнозуванням і моделюванням, заснованими на характеристиці цілісного стану об’єкта через пізнання його окремих частин, а також із передбаченням, що і додає управлінню цілеспрямованого характеру, служить засобом форму­вання і перевірки гіпотез. З їх допомогою підтверджуються або відкидаються на практиці як істинні досягнення науки, оцінюється проблемна ситуація, пе­ревіряються вихідні положення. Побудова моделей майбутнього стану сприяє більш глибокому пізнанню сьогодення, об’єктивній оцінці минулого, вияв­ленню основних тенденцій і перспектив розвитку. Але якщо метод наукового передбачення досить добревивчений, йому присвячені численні роботи, то питання моделювання, особливо соціального, багато в чому є нові і малоосво- єні в теорії управління.

Системне уявлення про реальну дійсність пов’язано з ієрархією систем. Власне кажучи, весь всесвіт складається з безлічі систем, кожна з яких міс­титься в більшій системі подібно до безлічі пустотілих кубиків, вкладених один в одного. Так само, як можна уявити собі більшу систему, в яку входить інша система, завжди можна виділити із цієї системи більш обмежену.

Тому, на нашу думку, методи системного підходу і моделювання суспіль­них систем є основою теорії і методології оптимальних систем управління, що дає змогу виділяти істотні риси, властивості системи і принципові заходи впливу на неї.

Питання методології удосконалення управління земельними ресурсами належать до найменш розроблених у науці управління. Їхнє вирішення нині є важливим і актуальним завданням теорії і практики управління. У широкому сенсі під методологією розуміють філософське вчення про методи пізнання і перетворення дійсності. На відміну від теорії, спрямованої на пізнання дій­сності, методологія вивчає сам процес пізнання.

Модель - це еталон, стандарт, що відтворює устрій (будівлю) та імітує, функції, дії будь-якого іншого устрою; образ, аналог, схема якогось фрагмента реальності, об’єкта землекористування, пізнання оригіналу; інтерпретація (у логіку, математику). З гносеологічної точки зору модель - замінник оригіналу в пізнанні.

Модель використовується у тих випадках, коли потрібно вивчити не- розвинені властивості досліджуваного об’єкта. При цьому враховується, що модель і оригінал далеко не тотожні, вони лише подібні, інакше неминуча абсолютизація, перекручування об’єктивної дійсності, що перешкоджає до­сягненню об’єктивного знання.

Нормативний документ - це документ, що встановлює правила, загаль­ні принципи чи характеристики різного виду діяльності або їх результатів.

Стандарт - це створений на основі консенсусу та ухвалений визнаними органами нормативний документ, що встановлює для загального і багаторазо­вого користування правила, настанови, вказівки або характеристики різного виду діяльності чи її результатів і який є спрямованим на досягнення опти­мального ступеня впорядкованості у певній сфері та доступним широкому колу користувачів.

Національний стандарт - це стандарт, прийнятий національним орга­ном стандартизації.

Комплекс стандартів - це сукупність взаємопов’язаних стандартів, що належать до певної сфери стандартизації і встановлюють взаємопогоджені ви­моги до об’єктів стандартизації на підставі загальної мети.

Нормативно-методична база, наприклад, сталого землекористування створюється за ієрархічним принципом і включає такі блоки:

а) організаційно-методичні норми;

б) еколого-технічні та еколого-технологічні норми;

в) еколого-економічні та соціально-екологічні норми;

г) ґрунтоохоронні норми.

Група організаційно-методичних нормативів включає основні загальні положення використання та охорони земель.

Еколого-технічні та еколого-технологічні норми регулюють зони осо­бливого режиму землекористування, обмеження на використання техніки, агротехнологій, агрохімікатів і пестицидів у різних галузях господарювання, наприклад, регламентація з екологічних позицій технології вирощування сіль­ськогосподарських культур чи технологій окультурення ґрунтів тощо.

Еколого-економічні та соціально-екологічні норми - це правила та ви­моги до управління у галузі сталого землекористування, що спрямовані на досягнення екологічних нормативів. Наприклад, до цих норм можуть бути віднесені розрахунки та нормативи щодо розмірів платежів за використання земельних (ґрунтових) ресурсів з урахуванням їх екологічної та соціальної цінності, штрафні санкції за порушення екологічних вимог, правила врахуван­ня ґрунтоохоронної діяльності (при наданні кредитів, призначенні податкових пільг та ін.), правила стимулювання за виконання екологічних нормативів, правил та вимог.

Комплекс ґрунтоохоронних норм може бути розподілений на три групи: нормативи та правила екологічної безпеки, екологічні норми (ЕН), ресурсо- господарські нормативи і правила.

Нормативи та правила екологічної безпеки встановлюють гранично до­пустимі концентрації (ГДК) шкідливих речовин у ґрунтах. Ця група нормати­вів найбільш детально розроблена, хоча і має недоліки.

До екологічних норм відносяться: екологічні нормативи і правила охорони ґрунтів і земельних ресурсів та екологічні нормативи антропогенного наванта­ження. Саме ця група норм є центральною у системі ґрунтоохоронних норм.

До групи екологічних нормативів і правил охорони ґрунтів та земельних ресурсів належать нормативи екологічно безпечного зрошення і осушення зе­мель, нормативи допустимого рівня втрати ґрунту тощо.

Екологічні нормативи антропогенного навантаження з врахуванням екологічних норм такі:

- допустимі рівні навантаження на одиницю території;

- гранично допустимий питомий тиск ходових частин техніки на ґрунт;

- оптимальне співвідношення земельних угідь у різних регіонах;

- інтенсивність використання земель;

- гірничо-технічні, які регламентують проведення рекультивації земель.

У групу ресурсогосподарських нормативів та правил входять нормативи використання земельних ресурсів.

Екологічні нормативи якісного стану ґрунтів (земель) охоплюють:

• нормативи обмежень у використанні земель;

• систему показників вмісту поживних речовин, гумусу, солей, біологічні, фізичні та фізико-хімічні властивості ґрунтів та ін.;

• нормативи збереження видового різноманіття ґрунтів;

• нормативи збереження стійкості ґрунтів;

• вимоги до збереження особливо цінних ґрунтів;

• правила вилучення земель з інтенсивного обробітку;

• правила відновлення якісного стану ґрунтів.