9.3. Моделювання організаційної системи управління

Започаткована в 1991 р. земельна реформа не досягла логічного завер­шення. Рівноправний розвиток форм власності і форм господарювання не одержав фактичного підтвердження. Колективну і спільну приватну форми власності ліквідовано, приватну власність запроваджено в більшості випадків у фіктивній формі: реального власника на землю немає, земельні частки не мають у натурі фактичних меж, оренда земельних часток за мізерну орендну плату призвела фактично до втрати власником права розпорядження і володін­ня землею, зумовила виснаження родючості Грунтів у сільському господарстві. Зруйновано великі сільськогосподарські підприємства - сучасну базу подаль­шого розвитку виробництва. Одне з основних завдань земельної реформи - раціональне використання й охорона земель практично не реалізоване.

У процесі проведення земельної реформи втрачено інформаційну базу про землю. На територію області, району, селищної, сільської ради зараз немає відповідних землевпорядних, планово-картографічних, Грунтових, землеоцін- них, екологічних матеріалів. Абсолютна більшість населення пунктів немає меж, генпланів. Відсутні межі прибережних смуг, рекреаційних, оздоровчих земель. Більшість власників і землекористувачів не мають правовстановлюю- чих документів на землю. Облік та оцінка земель не обновлюються. У держа­ви для здійснення управління землекористуванням зараз відсутня відповідна землевпорядна, містобудівна, екологічна документація.

Передбачені законодавчі акти щодо проведення земельної реформи не знайшли свого розвитку. На виконання норм нового Земельного кодексу України не прийнято більше 9 Законів України.

Відсутність відповідної законодавчої бази гальмує завершення земельної реформи, організації ефективного використання земель, гарантування прав на землю, зокрема, запровадження земельного ринку та підвищення інвестицій­ної привабливості українського землекористування.

Роботи щодо охорони земель практично в державі не проводяться. Деградація Грунтового покриву досягла критичного стану і переросла в про-

блему національної безпеки. В Держкомземі не розроблено комплексної про­грами подальшого розвитку і завершення земельної реформи, здійснення пер­шочергових заходів із землеустрою, охорони земельного фонду, запроваджен­ня сучасної системи державного земельного кадастру.

Отже, сучасні проблеми в галузі земельних відносин потребують негай­ного та суттєвого втручання у реформування земельної політики, а отже, ре­формування органу державного управління земельними ресурсами.

У 2005 р., враховуючи ситуацію, яка склалася в управлінні земельними ресурсами, була створена урядова робоча група з провідних учених і керів­них працівників Мінприроди України, Мінагрополітики України та Мін’юсту України для розробки пропозицій з удосконалення системи управління в галу­зі земельних відносин.

Робочою групою були опрацьовані функції органів виконавчої влади і міс­цевого самоврядування з управління земельними ресурсами (додаток 1), дана оцінка стану управління, яка полягала в тому, що існує дублювання функцій і наявність у Держкомзему України функцій, які не властиві державному управ­лінню (рис. 9.4).

До невластивих органу управління функцій віднесено здійснення земле­устрою, заходів щодо розвитку ринку земель, надання платних послуг тощо.

Частина функцій дублюється Мінагрополітики, Мінприроди, Мін’юстом України та місцевими державними адміністраціями і органами місцевого са­моврядування. Наприклад, розробка і здійснення організаційних, економічних, екологічних та інших заходів із раціонального використання та охорони земель, відтворення і підвищення родючості ґрунтів є функцією Мінагрополітики, а забезпечення правового режиму земель, природоохоронного, оздоровчого і рекреаційного призначення - Мінприроди, реєстрація речових прав на неру­хоме майно - Мін’юсту України (додаток 1).

Держкомзем України не може одночасно здійснювати ведення і контроль державного обліку і реєстрації земель, формувати достовірну інформацію про земельні ділянки та їх Використання. Також, не може одночасно здійснювати державний контроль за порядком набуття і реєстрації прав на землю та органі­зовувати продаж земельних ділянок.

Отже, констатується, що існуюча система державного управління земель­ними ресурсами є недосконалою.

Разом із тим, постало питання - чи можна ліквідувати Держкомзем як орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який покликаний здій­снювати координацію заходів із земельної реформи та земельно-регуляторну політику держави у галузі земельних відносин? Відповідь - ні.

Одночасно, слід зазначити, що створення Державного земельного комі­тету пов’язане з реалізацією постанови Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 р. “Про земельну реформу”. Указаною постановою (п. 2) Раді міністрів УРСР доручалось вирішити питання про створення відповідного органу для здійснення земельної реформи. Назва органу, що був створений - Державний комітет України по земельних ресурсах, не відповідає меті й зміс­ту основних завдань Комітету

Згідно з Положенням про Держкомзем, його основним завданням є підго­товка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин та участь у її реалізації.

Ст. 15 Земельного кодексу України чітко визначає завдання Комітету в галузі земельних відносин. До них, зокрема, крім зазначеного, належать коор­динація земельної реформи, здійснення контролю за землекористуванням, ве­дення земельного кадастру, розробка програм використання й охорони земель, які згідно з Положенням про Комітет визначаються як самостійні основні за­вдання. Однак вони, як й інші види управлінської діяльності, є складовими регулювання земельних відносин (ст. 6-17 Земельного кодексу України).

Фактично Комітет зараз не виконує вузьких функцій щодо саме земельних ресурсів (їх здійснюють чинні органи виконавчої влади, сільськогосподарські, водогосподарські, лісогосподарські органи тощо). Він є основним органом ви­конавчої влади держави з питань регулювання земельних відносин, який за­конодавчо унормований. А тому повинен мати адекватну назву - Державний комітет України із земельних відносин.

У зв’язку з незавершеністю земельної реформи в частині формування зе­мель комунальної та приватної власності на землю в сільській і міській місце­вості, і з метою значного підвищення ефективності державного регулювання земельних відносин та розмежування функцій державного управління з госпо­дарськими, доцільно зберегти земельний орган центральної виконавчої влади, перетворивши існуючий Державний комітет України по земельних ресурсах у Державний комітет земельних відносин України або Національне агентство із земельних відносин.

Необхідно шляхом реформування звести його функції лише до регуля­торних у галузі земельних відносин, а всі інші щодо регулювання господар­ського використання і охорони земель, передати іншим органам виконавчої влади (рис. 9.5).

Основними функціями новостворюваного Комітету повинні бути:

- формування єдиної державної політики у галузі земельних відносин та ор­ганізація забезпечення її реалізації;

- координація проведення земельної реформи; забезпечення розробки за­конодавчої та нормативно-методичної бази в галузі земельних відносин і контроль за її реалізацією;

- організація ведення землеустрою та державного земельного кадастру;

- координація діяльності місцевих органів влади у галузі регулювання зе­мельних відносин.

У зв’язку з реорганізацією Комітету слід передати його окремі функції:

• Міністерству юстиції України - реєстрацію речових прав на нерухоме майно;

• Міністерству охорони навколишнього природного середовища України

- здійснення державного контролю за використанням і охороною земель;

• Міністерству аграрної політики України - забезпечення розроблення та здійснення заходів щодо відтворення і підвищення родючості Грунтів та охорони земельного фонду.

Повернути зі сфери управління Комітету до складу Української академії аграрних наук колишній Інститут землеустрою УААН (нині ДП “Головний на­уково-дослідний та проектний інститут землеустрою”), який було передано у лютому 2003 р. у зв’язку з покладенням на Комітет функцій щодо реєстрації прав на нерухоме майно.

Утворити на базі 25 регіональних інститутів землеустрою та Центру дер­жавного земельного кадастру (із його 27 філіями) Корпоративне науково-ви­робниче об’єднання по землеустрою та земельному кадастру.

Передати зі складу Комітету в підпорядкування Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, відповідних державних місцевих адміністрацій та органів місцевого самоврядування Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські управління (відділи) земельних ресурсів та ввести в штати сільських і селищних рад по­сади інженерів-землевпорядників.

Ефективність економіки землекористування багато в чому залежатиме від того, наскільки організаційні структури управління обласного, міського і районного рівнів відповідатимуть суспільним потребам.

Державне планове регулювання має здійснюватися через систему вза­ємопов’язаних прогноз-планів, програм і проектів землеустрою території (район, місто, область). Усі підприємства, власники землі і землекористувачі незалежно від форм власності, повинні координувати свої плани з відповід­ними місцевими органами управління з питань зміни цільового використання земель, обмежень, земельних сервітутів будівництва, створення інженерної інфраструктури, охорони природи, застосування вторинних ресурсів, місце­вих видів сировини та матеріалів. Відповідно до зазначених організаційних завдань до системи управління земельними ресурсами на регіоному рівні доцільно включити підрозділи:

• комплексного аналізу і прогнозування соціально-економічного розви­тку землекористування, регіону і платежів за землю;

• територіального землекористування агрокомплексу;

• охорони земель;

• інформаційного обслуговування.

Організаційна структура управлінських підрозділів по земельних ресур­сах логічно вписується в загальну структуру органів державного управління. Як варіант ці органи можуть бути в безпосередньому підпорядкуванні, так і подвійного підпорядкування.

Приступаючи до вирішення цього завдання, необхідно визначити перед­усім загальні його контури, виділяючи дану проблему як складну сферу про­яву великомасштабних, представлених широкою мозаїкою і яка має багато- мірну і багаторівневу “конструкцію” суспільних, групових й індивідуальних інтересів, очікувань, мотивацій. Вирішити це завдання можна в рамках роз­робленої А. М. Третяком структури завдань землеустрою на сучасному етапі реформування землекористування (рис. 9.6).

Організаційно-управлінська структура управління земельними ресурса­ми, виходячи з цільової орієнтації аналізу проблемної ситуації, повинна вклю­чати такі проблемні блоки:

1) підвищення мотиваційного ефекту перетворень у земельних відносинах і землекористуванні (формування системи ринкової економіки землекорис­тування);

2) переорієнтація практики безоплатної приватизації землі та поетапне від­новлення загальних умов ефективної організації використання земель;

3) створення нової системи землекористування на інноваційних факторах;

4) удосконалення системи і механізмів управління земельними ресурсами та інформаційного забезпечення.

На різних управлінських рівнях ці цільові завдання диференціюються за­лежно від їхнього пріоритету.

Тому необхідно розглянути різні моделі як самої системи управління в галузі земельних відносин (рис. 9.7 і 9.8). При цьому, враховувавши існуючу структуру системи органів земельних ресурсів (рис. 9.9) розроблено проектну структуру організаційної системи органів земельних відносин (рис. 9.10), так і організаційної в галузі земельних відносин (табл. 9.1).

На основі прийнятої моделі в подальшому розробляються пропозиції та заходи щодо удосконалення (зміни) існуючих організаційних структур управ­ління земельними ресурсами.