Поняття земельних спорів та порядок їх позасудового вирішення

Що таке земельні спори?

Земельні спори — це вид правовідносин, пов’язаних із розв’язанням роз­біжностей, які випливають з порушення права власності та права користу­вання земельною ділянкою, а також відводом або вилученням землі, що ви­никають між власниками землі та землекористувачами, іншими особами, органами місцевого самоврядування та державними органами, що здійсню­ють управління земельними ресурсами.

Що відносить чинний Земельний кодекс України до земельних спорів?

Чинний Земельний кодекс України (далі — ЗКУ) не визначає всі можливі види земельних спорів, проте, він перераховує категорії (види) земельних спорів, які підлягають вирішенню тим чи іншим компетентним органом. Перелік таких спорів буде наведено при висвітлені наступних питань.

Ким вирішуються земельні спори?

Відповідно до ч. 1 ст. 158 ЗКУ земельні спори вирішуються судами, орга­нами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань зе­мельних ресурсів. Перелік органів, які уповноважені розглядати ти вирішува­ти земельні спори, є вичерпним і поширювальному тлумаченню не підлягає.

Яка категорія земельних спорів вирішується виключно судом?

Виключно судами вирішуються земельні спори щодо:

— володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб;

— розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей (див.: ч.

2 ст. 158 ЗКУ).

Які земельні спори підлягають вирішенню органами місцевого самоврядування?

Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах на­селених пунктів щодо:

— меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян;

— додержання громадянами правил добросусідства;

— розмежування меж районів у містах (див.: ч. 3 ст. 158 ЗКУ).

Які земельні спори вирішуються органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів?

Органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів вирішують земель­ні спори щодо:

— меж земельних ділянок за межами населених пунктів;

— встановлення обмежень у використанні земель та земельних сервітутів (див.: ч. 4 ст. 158 ЗКУ). Зазначимо, що органи місцевого самовряду­вання та органи з питань земельних ресурсів здійснюють виключно позасудовий розгляд і вирішення земельних спорів.

До якого конкретного органу місцевого самоврядування чи органу з питань земельних ресурсів може звертатися заінтересована особа із заявою про розгляд і вирішення земельного спору?

Відповідно до чинного ЗКУ уповноваженими органами місцевого са­моврядування вирішувати земельні спори є обласні ради (пп. «з» ст. 8), Ки­ївська та Севастопольська міські ради (п. «л» ст. 9), районні ради (п. «е» ст.

10) , сільські, селищні, міські ради (п. «й» ст. 12), а також районні ради у міс­тах у разі надання їм таких повноважень відповідними міськими радами (ст.

11) . Відповідно до пп. 5 п. «б» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самов­рядування в Україні» (21.05.1997 р.) вирішення земельних спорів віднесено до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до Указу Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів» від 6 січня 1996 р. цю систему склада­ють Державний комітет України по земельних ресурсах і підпорядковані йо­му Державний комітет Автономної Республіки Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру, обласні, Київське та Севастопольське міські головні уп­равління, районні відділи, міські (міст обласного та районного підпорядку­вання) управління (відділи) земельних ресурсів та інженери-землевпорядни- ки сіл і селищ. Слід зазначити, що чинне законодавство не визначає переліку органів земельних ресурсів, уповноважених вирішувати земельні спори. Од­нак є підстави вважати, що такими органами є міські (районні) відділи (уп­равління) земельних ресурсів.

На підставі якого документу розпочинається розгляд земельних спорів у позасудовому порядку?

Відповідно до ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельні спори розглядаються органами вико­навчої влади з питань земельних ресурсів та органами місцевого самоврядуван­ня на підставі заяви однієї із сторін. Це означає, що заява зацікавленої особи, є підставою для порушення провадження щодо вирішення земельного спору.

Що може бути причиною подання заяви про вирішення земельного спору?

Причинами подання заяви про вирішення земельного спору можуть бути:

— порушення прав та законних інтересів власників землі або землеко­ристувачів;

— територіальний земельний спір;

— уявлення, що невірно склалось у заявника щодо належного йому пра­ва або про порушення його права (у цьому випадку подання зазначе­ної заяви може бути результатом перебування заявника у добросовіс­ній омані стосовно належних йому прав або факту їх порушення).

Що має бути зазначено у заяві про розгляд і вирішення земельного спору у позасудовому порядку та які документи слід долучити до такої заяви?

Чинним ЗКУ не визначено структуру такої заяви. Проте, виходячи із за­гальних вимог до подібних документів правового характеру, заява має бути достатньо мотивованою, містити чітко сформульовані вимоги.

Подана заява повинна містити повну інформацію стосовно того, між ким, з приводу чого, коли виник земельний спір, яке право було порушено, на яких документах це право ґрунтується тощо.

Вимога щодо вмотивованості заяви означає, що разом з нею мають бути подані документи, які підтверджують наявність у заявника порушеного або спірного права, а також факту його останнього порушення. Поруч з цим, у заяві може бути зазначено про відсутні у заявника документи (які своїм зміс­том можуть підтверджувати ті чи інші юридично значимі обставини) та їх місцезнаходження, а також про осіб, які можуть підтвердити або спростувати обставини, що мають значення для правильного вирішення спору.

Протягом якого строку має бути розглянуто земельний спір у позасудовому порядку?

Відповідно до ч. 1 ст. 159 ЗКУ земельний спір має бути розглянутий орга­ном виконавчої влади з питань земельних ресурсів чи органом місцевого са­моврядування у місячний термін з дня подання заяви. Це означає, що строк, протягом якого «земельні спори розглядаються», охоплює проміжок часу, який починає спливати з моменту подання заяви зацікавленої особи (сторо­ни спору) до уповноваженого органу, до дня першого розгляду спору.

За якою процедурою здійснюється розгляд земельних спорів у позасудовому порядку?

Чинним ЗКУ процедура розгляду земельних спорів регламентована не­достатньо. Зокрема, таку процедуру визначають декілька положень ст. 159

ЗКУ. Але ці положення в сукупності не дають змоги уявити порядок розгля­ду земельного спору навіть в загальних рисах. Так, частини 2 і 3 вказаної ви­ще статті лише передбачають, що:

— земельні спори розглядаються за участю зацікавлених сторін, які по­винні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору;

— у разі відсутності однієї із сторін при першій спробі вирішити питання і відсутності офіційної згоди на розгляд питання — розгляд спору пе­реноситься;

— повторне відкладання розгляду спору може мати місце лише з поваж­них причин;

— відсутність однієї із сторін без поважних причин при повторному роз­гляді земельного спору не зупиняє його розгляд і прийняття рішення.

Проте, незважаючи на відсутність чіткої регламентації розгляду земель­них спорів, на практиці, зазвичай, земельні спори розглядаються за процеду­рою, яка складається з п’яти стадій:

1) порушення земельного спору;

2) підготовка до його розгляду;

3) розгляд та розв’язання земельного спору;

4) виконання рішення;

5) оскарження рішення щодо земельного спору.

Що таке порушення земельного спору?

На стадії порушення земельного спору орган, що вирішує земельний спір, зобов’язаний прийняти заяву про розв’язання земельного спору (пере­віривши, чи відноситься вирішення такого спору до його компетенції). Як­що спір не відноситься до компетенції цього органу, останній вправі повер­нути заяву, відмовивши у вирішенні земельного спору та вказавши на уповноважений орган, якому підвідомче таке вирішення.

Що таке підготовка до розгляду земельного спору?

Після завершення стадії порушення земельного спору починається нас­тупна стадія — підготовка земельного спору до розгляду, яка передбачає підго­товку матеріалів справи для вирішення спору по суті. Провадження у цій ста­дії не є достатньо врегульованим положеннями ЗКУ: лише у ч. 1 ст. 159 зазначено, що ця стадія має тривати не більше одного місяця з моменту по­дання заяви. За змістом положень ЗКУ протягом цієї стадії орган, що вирі­шує земельний спір, зобов’язаний:

— зареєструвати справу, дослідити подані документи, проаналізувати особисто викладені заявником аргументи посадовій особі, що переві­ряє заяву, зокрема, висловлені під час подання заяви;

— дослідити документи та інші докази;

— прийняти та розглянути клопотання; прийняти усні та письмові пояс­нення зацікавлених сторін щодо предмета спору та суті справи;

— повідомити іншу сторону спору про прийняття заяви та порушення провадження щодо вирішення земельного спору;

— роз’яснити сторонам їх права та обов’язки при розгляді земельного спору;

— надати можливість стороні (сторонам) ознайомитися з матеріалами справи (заявою, доданими документами, іншими доказами, клопотан­нями та рішеннями по них, запереченнями тощо), самостійно подавати клопотання, пояснення та заперечення щодо предмета спору та проце­дури його вирішення тощо.

Чинний ЗКУ не містить заперечень проти створення погоджувальних ко­місій. У разі виникнення складного спору можливим є дослідження певними посадовими особами ситуації на місцях з метою встановлення фактичних обставин порушення суб’єктивних прав заявника. За результатами такого дослідження складаються акти, що підписуються посадовими особами, які брали участь у їх проведенні, та сторонами спору.

На стадії підготовки матеріалів справи до розгляду, а також на всіх подаль­ших стадіях (до моменту прийняття рішення) за сторонами зберігається право подати клопотання про припинення розгляду спору за примиренням сторін.

Що таке розгляд та розв’язання земельного спору?

На стадії розгляду та розв’язання земельного спору відбувається розгляд та вирішення спору по суті, а також винесення рішення. Порядок провадження у цій стадії визначається положеннями ч. 2 та 3 ст. 159 ЗКУ. Земельні спори, належним чином підготовлені до цієї стадії, розглядаються на сесіях відпо­відних рад або засіданнях їх виконавчих комітетів (органів), засіданнях орга­нів виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Сторони спору, будучи належним чином повідомлені про час та місце його розгляду, зобов’язані взяти участь у його розгляді. Виходячи із змісту ч. 2 цієї статті, особа має пра­во, навіть без поважної причини, пропустити лише перше засідання уповно­важеного органу щодо вирішення земельного спору. Сторона спору може та­кож завчасно подати офіційну згоду на розгляд питання по земельному спору без її участі. У такому разі, компетентний орган, маючи достатньо ма­теріалів (відомостей) та інших доказів для вирішення спору по суті і за відсут­ності потреби в отриманні заперечень чи пояснень іншої сторони, приймає рішення про розгляд спору без участі однієї із сторін. В іншому випадку ор­ган, що розглядає спір, повинен перенести розгляд спору по суті на інший день. Повторна неявка сторони на розгляд питання щодо земельного спору може мати місце лише з поважних причин, про які має бути повідомлено ор­гану, що вирішує земельний спір. Такими поважними причинами можуть бути хвороба сторони спору (її близького родича або члена сім’ї), перебуван- ня у відрядженні, тимчасовий виїзд з постійного місця проживання за умова­ми та характером роботи тощо.

Розв’язання земельного спору здійснюється шляхом прийняття рішення за результатами його розгляду. Слід зазначити, що положення глави 25 ЗКУ структуру рішення щодо земельного спору, як і самої заяви, не визначає. Проте, виходячи з необхідності дотримання принципу законності, обґрунто­ваності та вмотивованості рішення, воно має складатися з таких частин: вступної, описової, мотивувальної та резолютивної.

У вступній частині мають міститися відомості про дату і місце прийняття рішення, орган, що його ухвалив, назва цього правового документа, прізви­ща (найменування) всіх зацікавлених осіб, які брали участь у розгляді спра­ви, тощо. Рішення щодо спору має бути індивідуальним актом і не може міс­тити рішень з інших питань.

В описовій частині зазначаються відомості про виникнення матеріаль­них правовідносин та спору, пов’язаного з ними, а також позиції зацікавле­них сторін.

Мотивувальна частина є аналітичною частиною рішення, в якій має міс­титься правове, а також фактичне обґрунтування тих висновків, яких дійшов орган під час розгляду земельного спору. У мотивувальній частині мають бути наведені норми матеріального права, що стали підставою вирішення справи, та норми процесуального права, якими керувався орган при прийнятті спра­ви до розгляду, обранні процедури вирішення питань, пов’язаних із здійснен­ням провадження щодо розв’язання конкретного земельного спору.

Урезолютивній частині повинен бути у стислій та чіткій формі сформульо­ваний висновок як кінцевий результат розгляду земельного спору. У ній зазна­чаються відомості про порядок виконання рішення, про час вступу рішення в силу та можливість і строки його оскарження. Крім цього, у рішенні щодо зе - мельного спору повинен бути визначений суб’єкт та порядок його виконання: орган (ним згідно з ч. 2 ст. 161 ЗКУ є той самий орган, що ухвалив рішення) чи його посадова особа; за допомогою яких дій забезпечується той правовий ре­зультат, що передбачається таким рішенням. Відповідно до ч. 4 ст. 161 ЗКУ у рішенні також мають міститися відомості про термін його виконання.

Розгляд земельного спору органом місцевого самоврядування або органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів завершується проголошенням рішення, якщо розгляд спору з тих або інших причин не було перенесено. Мо­мент проголошення рішення, за загальним правилом, є часом його прийняття.

Які права та обов’язки мають сторони під час розгляду земельного спору у позасудовому порядку?

Сторони, які беруть участь у вирішенні земельного спору, мають право знайомитися з матеріалами провадження, робити з них виписки, брати участь у розгляді земельного спору,подавати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні і письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору, і, у разі незгоди з цим рішенням, оскаржувати його (див.: ст. 160 ЗКУ).

Перелік прав та обов’язків сторін при розгляді земельного спору, визна­чений положеннями зазначеної вище статті, не є вичерпним.

По-перше, частина прав сторін земельного спору передбачена в інших статтях глави 25 ЗКУ, зокрема: право бути завчасно повідомленим про час і місце розгляду справи, право сторони дати офіційну згоду на розгляд спору за її відсутності (ч. 2 ст. 159 ЗКУ), право сторони вимагати від вищестоящо­го органу або суду призупинення виконання рішення або продовження терміну його виконання (ч. 4 ст. 161 ЗКУ). По-друге, частина прав сторін випливає з необхідності забезпечення вмотивованості, законності та обґрунтованості рішення.

В який термін прийняте рішення має бути передано сторонам земельного спору?

Відповідно до ч. 5 ст. 159 ЗКУ рішення, що було прийняте органом, упов­новаженим вирішувати земельні спори, має бути передано сторонам у 5-ден- ний термін з часу його прийняття.

Що таке виконання рішення щодо земельного спору?

Порядок виконання рішення щодо земельного спору — це сукупність за­ходів та дій, що здійснюються органами та їх уповноваженими посадовими особами, в межах наданих законодавством повноважень, щодо відновлення порушеного суб’єктивного права чи охоронюваного інтересу шляхом вико­нання прийнятого уповноваженим органом у позасудовому порядку рішен­ня щодо розв’язання земельного спору. Земельним законодавством не виз­начається перелік заходів, необхідних для забезпечення виконання рішень щодо земельних спорів та суб’єктів їх здійснення.

Серед положень глави 25 ЗКУ не міститься правил про порядок виконан­ня рішення щодо земельного спору. Однак, як випливає із ст. 159, 161 ЗКУ, орган, що розглянув земельний спір та ухвалив щодо нього рішення, визна­чає не тільки порядок його виконання, але й має вживати заходів для вико­нання свого рішення.

Хто здійснює виконання рішень, прийнятих за результатами розгляду земельних спорів у позасудовому порядку?

Виконання рішення щодо земельних спорів здійснюється тим органом, який прийняв таке рішення (ч. 2 ст. 161 ЗКУ). Цей нормативний припис оз­начає, що орган місцевого самоврядування чи орган з питань земельних ре­сурсів не вправі доручати виконання прийнятого рішення будь-якому іншо­му державному органу.

Що таке оскарження рішення щодо земельного спору?

Відповідно до ч. 5 ст. 158 ЗКУ рішення органу місцевого самоврядування та органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів з приводу розв’язан­ня земельного спору не є остаточним. У разі незгоди однієї сторони із зазна­ченим рішенням або його частиною, вона вправі звернутися до суду (з вимо­гою вирішення земельного спору по суті). При цьому, оскільки йдеться про вирішення спору, справа має розглядатися в порядку позовного проваджен­ня. За таких обставин, суд, будучи не зв’язаний будь-якими рішеннями орга­ну, що розглядав земельний спір у позасудовому порядку, повинен вирішити спір між сторонами по суті. Це пояснюється тією обставиною, що порушен­ня норм матеріального та процесуального права під час позасудового розгля­ду земельного спору не входить у безпосередній предмет судового досліджен­ня при самостійному розгляді земельного спору в порядку позовного провадження. Документи та інші матеріали, зібрані під час позасудового роз­гляду земельного спору, можуть бути використані при поданні позову (ч. 4 ст. 137 ЦПК), а також під час провадження в суді, якщо зазначені матеріали відповідають вимогам, що висуваються до доказів у цивільному процесі (гла­ва 4 ЦПК). Таким чином, рішення органу, що здійснив позасудовий розгляд земельного спору, не є обов’язковим для суду, який розглядає справу з при­воду цього ж земельного спору.

Оскарження рішення є останньою стадією вирішення земельною спору. Це пов’язано з тим, що таке оскарження виключає будь-яку можливість ви­конання рішення, і яка має місце лише у тому випадку, якщо з таким рішен­ням по земельному спору, ухваленим у позасудовому порядку, згодна кожна із сторін і жодною із сторін не подана позовна заява про розв’язання цього земельного спору судом у порядку позовного провадження і суд не відмовив у її прийнятті (ч. 2 ст. 136 ЦПК[4]), а також не повернув заяву, вважаючи її не- поданою (ст. 139 ЦПК*).

Чи є обов’язковим для сторін спору відповідне рішення органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів?

Безпосередню відповідь на це запитання чинний ЗКУ не дає. Проте, вис­новок про обов’язковість чи необов’язковість рішення органу, який вирішив земельний спір, можна зробити, проаналізувавши відповідні норми ЗКУ.

Так, рішення відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, органів місцевого самоврядування вступають в силу з моменту їх прийняття. Оскарження зазначених рішень у суді призупиняє їх виконан­ня (ч. 1 ст. 161 ЗКУ). Це означає, що одна із сторін спору може не погоди­тись з прийнятим рішенням та оскаржити його у суді, що є правом сторін, яке передбачено ст. 160 ЗКУ. Таким чином, незгода однієї із сторін із прийнятим рішенням, що підтверджується фактом подання позовної зая­ви та прийняттям її судом, призупиняє її обов’язковість. Іншими словами, якщо законом передбачено можливість оскарження прийнятого рішення будь-якого компетентного органу, то воно є неостаточним, а отже і нео­бов’язковим для сторони, яка з ним не погоджується. Слід зазначити, що рішення щодо земельного спору характеризується обов’язковістю до мо­менту прийняття судом позовної заяви від особи, яка не погодилась з та­ким рішенням.

Протягом якого строку сторона спору, яка не погоджується з прийнятим рішенням, може оскаржити його у суді?

Строк, протягом якого сторона у разі незгоди з прийнятим рішенням мо­же оскаржити його у суді, чинним ЗКУ не визначено. Проте, на практиці ор­ган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади з питань земель­них ресурсів у прийнятому рішенні щодо земельного спору визначає не лише порядок його виконання, як це передбачено ч. 4 ст. 159 ЗКУ, але й можли­вість та строк оскарження такого рішення. Зазвичай, цей строк не є більшим, ніж десять днів.

Чи може виконання рішення по земельних спорах бути призупи­нено або продовжено його термін?

Відповідно до ч. 4 ст. 161 ЗКУ зацікавленій стороні надано право зверну­тися до суду або до уповноваженого органу з клопотанням про призупинен­ня виконання рішення щодо земельного спору або про продовження терміну його виконання.

Зауважимо, що цією нормою не охоплюється ситуація, коли сторона, яка не погоджується з рішенням органу місцевого самоврядування та органу ви­конавчої влади з питань земельних ресурсів щодо земельного спору, зверта­ється до суду. У такій ситуації в будь-якому випадку призупиняється вико­нання рішення, як про це зазначено у ч. 1 ст. 161 ЗКУ, і додатково звертатися до суду з клопотанням про призупинення виконання рішення по земельно­му спору немає потреби, оскільки саме по собі звернення особи до суду з по­зовною заявою з проханням про вирішення того самого земельного спору є для цього достатньою правовою підставою.

Призупинення виконання передбачає припинення всіх дій, спрямованих на виконання відповідними органами позасудового вирішення земельних спорів чи їх посадовими особами певного рішення, незалежно від стадії та­кого виконання.

Клопотання про продовження терміну виконання рішення може мати місце, якщо цей термін чітко зазначений у самому рішенні або випливає з його змісту.

В яких випадках і ким відшкодовуються збитки або втрати сіль­ськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства?

У разі виникнення спору щодо відшкодування збитків та компенсації втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушення земельного законодавства, прийняття відповідного рішення є компетенцією суду, а не органів місцевого самоврядування та органів вико­навчої влади з питань земельних ресурсів. Під втратами сільськогосподар­ського та лісогосподарського виробництва розуміються втрати, передбачені ст. 207 ЗКУ, які включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових зе­мель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуван­ні та погіршенням якості земель, що відбулися в результаті порушення зе­мельного законодавства. Зазначені втрати підлягають компенсації, яка зараховується на спеціальні рахунки відповідно Автономній Республіці Крим, обласним радам, районним радам, міським, сільським, селищним радам, міським радам Києва та Севастополя у розмірах, визначених ст. 209 ЗКУ. Ці втрати не включають збитки, які завдані власникам і землекористу­вачам цими ж порушеннями земельного законодавства та підлягають від­шкодуванню останнім. Вони відшкодовуються окремо та незалежно від компенсації втрат виробництва (див. ч. 4 ст. 207 ЗКУ). Підстави та порядок відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам визначають­ся положеннями глави 24 ЗКУ.