2.2. Основні засади формування радянської адміністративно-територіальної моделі організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні
Радянська адміністративно-територіальна модель організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні формувалась в умовах реформування адміністративно-територіального устрою (поділу) країни, який становить собою розподіл території держави на частини (адміністративно-територіальні одиниці), які є територіальною основою для побудови і функціонування системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування.
Завершення громадянської війни дозолило більшовикам розпочати соціалістичне будівництво. Однак час був дуже складним. Більшість заводів і фабрик не працювали, значні земельні площі не оброблялися. Крім того, нова влада не мала чіткої перспективи дій, і ця невизначеність впливала на створення та функціонування органів управління. Потрібна була не тільки реорганізація державних та господарських установ, зміни в їх структурі, штатах, підпорядкуванні, але й системні зміни в адміністративно-територіальному устрої (АТУ). Вже у травні 1920 р. Українська Соціалістична Радянська Республіка була поділена на 12 ^берній (з 25.10.1922 - 9 ^берній): Волинську, Донецьку, Запорізьку, Катеринославську, Київську, Кременчуцьку, Миколаївську, Одеську, Подільську, Полтавську, Харківську і Чернігівську.
Однак чотирис^пенева система державного управління «центр - губернія - повіт - волость» не задовольняє більшовицьке керівництво України. Старий адміністративно-територіальний поділ гальмував розвиток продуктивних сил країни, був незручний з точки зору адміністративного управління, не враховував потреб населення, нех^вав національними особливостями окремих територій. Тому нова радянська влада поставила питання про зміну адміністративно- територіального устрою країни.
У постанові третьої сесії Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету Рад від 25 жовтня 1922 р. «Про адміністративно- територіальний поділ УСРР і про спрощення радянського апарату» зазначалося: «визнати триступеневу систему адміністративно-територіального поділу досконалішою, але, зважаючи на політичні та технічні умови, що перешкоджають проведенню реформи, проводити її в порядку повільності». Ставилося завдання про поступовий перехід від дореволюційної чотириступеневої системи адміністративно- територіального управління (губернія - повіт - волость - село) до триступеневої (округ - район - село).
ВУЦВК були розроблені і затверджені положення про окружні і районні з’їзди рад, окружні й районні виконкоми. Ці положення оформили первісну структуру і права округів та районів і були першими законодавчими актами, що передбачали більш реальну струк^ру і права місцевих органів влади, і чітко визначали коло їх діяльності.
Друга сесія ВУЦВК VII скликання, яка відбувалася 12 квітня 1923 р., своєю постановою «Про новий адміністративно-територіальний поділ України» скасувала волості і повіти, замінивши їх районами та округами, що призвело до значного зменшення кількові адміністративно- територіальних одиниць: замість 1980 волостей і 102 повітів було створено 53 округи, які, у свою чер^ ділилися на 706 районів.
В окрузі було створено такі установи, як окрплан, окрсуд, окружна інспекція, яких не було в повіті. Що стосується ^виконкомів, то згідно з постановою ВУЦВК від 13 червня 1923 р. вони вже не мали ряду відділів, які існували раніше, зокрема, військової ради, юстиції, зв’язку, політосвіти, ЧК тощо. Це був перший серйозний крок до ліквідації губернського устрою і утвердження округа як нової значущої територіальної одиниці. Запровадження округів на той час відповідало вимогам економіки, завданням відбудови народного господарства, тому що значно збільшили їх права і самостійність та наближали радянські органи державної влади до населення.
Округи здійснювали дійове керівництво районами і одержали від губернського апарату цілий ряд організаційних, господарських і контрольно-інструкторських функцій. За губернією залишились, головним чином, інспекторські обов’язки. Деякі розпорядження центральні установи республіки надсилали безпосередньо в округи, обминаючи губернію.
Пленум ЦК КП(б)У, який відбувся 6-8 жовтня 1924 р., виніс рішення про перехід України на трис^пеневу систему управління, а IX Всеукраїнський з’їзд рад (травень 1925 р.) відзначив, що нові адміністративні одиниці - округи та райони - зміцніли і добре виконують поставлені перед ними завдання.
Постановою Президії ВУЦВК від 3 червня 1925 р. «Про ліквідацію губерній і перехід на трис^пеневу систему управління» ліквідується адміністративно-територіальний поділ республіки на ^бернії, територія республіки поділяється на округи і райони, тобто створюється трис^пенева система управління: округ - район - рада (міська, селищна, сільська), що призводить до скорочення місцевих органів влади і спрощення їх струк^ри. Замість 9 ^берній, 102 повітів, 1989 волостей та 15767 сільрад було створено 41 округ, 680 районів, 10314 сільрад, 70 міських і 155 селищних рад, у тому числі 549 національних сільрад і 37 національних селищних рад. На кінець 1925 р. кількість адміністративно-територіальних одиниць в УСРР скоротилася з 17896 до 11260.
Округ став вищою ланкою адміністративно-територіальної системи республіки. За округами визнавалось право юридичної особи, яким вони раніше не користувалися. З переходом на самостійне існування округ став ініціатором розвитку народного господарства в межах своєї території, зокрема місцевої промисловості, зміцнпвся окружнпй бюдж£т. Ліквідація ^берній зменшила кількість інстанцій між центром і місцями, державний апарат став простішим і блпжчим до мас.
У результаті першої радянської адміністративно-територіальної реформи в Україні повністю ліквідовується колишній адміністративно- територіальний поділ. Відбувається реформування місцевих органів державної влади та управління. Х Всеукраїнський з’їзд Рад УСРР, що відбувся в 1928 р., запропонував розширити компетенцію місцевих органів влади на підпорядкованих їм територіях. Ради міст і сіл ставали вищими органами місцевої влади.
У 1929 р. було прийнято Конституцію Української СРР, яка зафіксувала зміни у державному будівництві, в політичному та економічному жи^і УРСР. У період з 1919 до 1929 рр., наголосивши в ст. 1 про те, що «Вся влада в межах УСРР належить Радам робітничих, селянських і червоноармійських депутатів». Консти^ція встановила право на створення своїх власних органів державної влади і органів державного управління і визначила значне коло питань, з яких здійснювала свою державну владу самостійно.
Суцільна колективізація сільського господарства вимагала нової перебудови системи управління, розширення прав місцевих органів державної влади, перетворення районів в основну ланку адміністративно- територіального поділу. Тому ЦК ВКП (б) та уряд СРСР вирішили ліквідувати округи. З цією метою ВУЦВК і РНК УСРР було прийнято постанову від 2 вересня 1930р. «Про ліквідацію округів та перехід на двоступеневу систему управління». В Україні почалася нова реформа АТУ. В цей період відбулося укрупнення, а потім ліквідація округів, що робилося, як було наголошено, для наближення органів державного управління до трудящих мас і скорочення витрат на радянський апарат. У результаті реформи було здійснено перехід до двоступеневої системи управління (центр - район). Район був визнаний основною ланкою перетворень на селі.
Таким чином, на території УСРР було утворено 503 нові адміністративні одиниці, а саме: автономну республіку Молдавську АСРР (існувала з 1924 р. до 1940 р.), 18 міст було виділено в окремі адміністративно-господарські одиниці та 484 райони, яким були передані всі права окружкомів. її виконкоми підпорядковувались республіканським органам влади - ВУЦВК, його президії та РНК УСРР.
Проте, в умовах «розгорнутого наступу соціалізму по всьому фронту, ця система управління виявилася неефективною. Інтереси господарства, умови економічного тяжіння районів, забезпечення транспортними магістралями і зв’язком, інтереси скорочення, спрощення і вдосконалення державного апарат тощо вимагали нових підходів до районування республіки. В 1932 р. ВУЦВК ухвалив постанову про перехід на триступеневу адміністративно-територіальну систему: район - область - центр.
В Україні спочатку було утворено 5 областей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропетровську і Одеську, у червні 1932р. - Донецька і в жовтні цього ж року - Чернігівська. В 1934 році столицю України перенесено з Харкова до Києва. 22 ^ресня 1937 р. створено Житомирську, Миколаївську, Полтавську, Кам’янець-Подільську (з 1954 р. - Хмельницька) області - Донецьку область у червні 1938 р. поділено на Сталінську (з 1961 р. - Донецька) і Ворошиловградську (з 1961 р. - Луганська). В січні 1939 р. утворено Запорізьку, Кіровоградську і Сумську область.
Цей адміністративно-територіальний устрій і був остаточно закріплений в новій Конституції України. Політичний режим УСРР можна охарактеризувати як демократію для переважної більшості населення при чітко зафіксованій у конституції державної функції диктатури стосовно представників експлуататорських класів, які повністю відсторонялися від управління справами держави й суспільства.
У той же час треба зазначити, що адміністративно-територіальні зміни на території України відбувались і після війни до кінця 60-х років, з метою закласти підвалини для економічного планування регіонального розвитку за участі та під відповідальність місцевого керівництва та скоротили кількість адміністративно-територіальних одиниць. Поряд із позитивними здобутками реформи 60-х років підтвердили волюнтаризм авторитарного режиму, який через створення сільських та промислових рад фактично порушив принцип єдності юрисдикції органів місцевого самоврядування (якими є обласні та районні ради) і не отримав жодного позитивного від цього ефек^.
У зв’язку з відставкою Генсекретаря М. Хрущова в листопаді 1964 р. відбулись нові зміни адміністративного устрою. Зокрема, було скасовано введене за його ініціативою в 1962-63 рр. організацію радянських органів за виробничим принципом, відновлено частину районів. Президія Верховної Ради УРСР Указом від 8 грудня 1966 року утворила в Українській РСР 81 новий район.
Підкреслимо, що протягом 1966-1990 рр. реформ адміністративно- територіального устрою не відбувалось, проводились лише незначні зміни (утворення, об’єднання, перенесення центрів тощо) по сільським радам згідно з рішенням облвиконкомів.
Отже, радянська територіальна модель організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні мала три характерні риси, властиві місцевим Радам. По-перше, місцеві Ради були органами державної влади й управління, які діяли у межах існуючих тоді адміністративних територій. По-друге, Ради знаходилися в організаційному взаємозв’язку і співпідпорядкованості по вертикалі. По-третє, при визначенні компетенції й меж повноважень місцевих Рад встановлювалася їхня самостійність у вирішенні питань місцевого значення, але їхня діяльність допускалася лише відповідно до рішень центральної влади й вищестоящих Рад.