2.3. Функціонування органів державного управління і місцевого самоврядування в Україні в період 1922-1990 рр.
Постійна реорганізація державних та господарських установ, яка відбувається протягом 20-х років, безперервні зміни в їх структурі, штатах, підпорядкуванні з постійними змінами в адміністративно- територіальному устрої призводили до чергової реорганізації та перебудови місцевих органів управління. На початку 1920-х рр. були визначені одиниці місцевого самоврядування незалежно від розміру (губернії, повіту, волості, міста, села), які почали називатися комунами. У Радах було створено спеціальні органи (комунвідділи) для керівництва «комунальним господарством». Також у квітні 1920 р. було створено центральний регулювальний орган - Г оловне управління комунального господарства.
У роки НЕПу змінюється нормативно-правова база Рад, яка регулює виборчу систему, розширює права виконавчих комітетів в області фінансово-господарської діяльності на місцях. Приймаються кодекси з різних галузей права, які дозволили розпочати перебудову економіки, що було неможливо без визначення Рад та їхніх низових ланок.
Самостійна господарська діяльність Рад почалася восени 1924 р. з виділення самостійних міських бюджетів. З розвитком товарно- грошових відносин у місцевих Рад з’являються засоби для формування власних бюджетів, основою яких стають доходи від знову відновлених податків, плати за житло й інші комунальні послуги.
ІІ Всесоюзним з’їздом Рад 31 січня 1924 р. було прийнято Конституцію СРСР. Формально вся повнота влади в СРСР перебувала в руках Рад, що являли собою суворо централізовану систему вищих і місцевих органів влади. І законодавча, і виконавча влади об’єднувалися в єдину структуру органів влади й управління в особі Рад. Більшовицька партія була визнана центральною ланкою політичної системи радянського суспільства, що породило процес зрощування державного, радянського апарату з партійним. Найважливіші політичні й економічні питання спочатку розглядалися на з’їздах партії, а вже потім проводилися через з’їзди Рад. Згодом радянські органи перетворилися у важіль управління державою з боку партії.
Конституція СРСР 1924 р. закріпила систему вищих, центральних і місцевих державних органів. Верховним органом влади в СРСР був визнаний З’їзд Рад СРСР. До виняткової компетенції з’їзду ставилися зміна Конституції й вибори Центрального виконавчого комітету (ЦВК) СРСР. Постійно діючим вищим органом державної влади став ЦВК СРСР і його Президія. ЦВК обирався З’їздом Рад СРСР і складався із двох палат: Союзної Ради й Ради Національностей. Обидві палати мали однакові права й розрізнялися лише порядком формування. Союзна Рада складалася із представників союзних республік, число яких було пропорційно чисельності населення кожної з них. Уряд СРСР - Рада народних комісарів - було утворено в липні 1923 р. Формально його очолював В. І. Ленін. Конституція СРСР 1924 р. визначила статус Раднаркому як виконавчого й розпорядчого органа - ЦВК.
Утворення Союзу РСР і прийняття союзної Конституції зумовили необхідність внести відповідні зміни в правовий статус органів державної влади і управління УРСР. Так, III сесією ВУЦВК восьмого скликання 12 жовтня 1924 року в УРСР було затверджено Положення про Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад (ВУЦВК) робітничих, селянських та червоноармійських депутатів. Положенням значно розширювалась і одночасно уточнювалась компетенція ВУЦВК, більш чітко визначались його взаємовідносини з органами Союзу РСР і порядок роботи.
Відповідно до ст. І Положення ВУЦВК був верховним органом влади Української РСР, який здійснював законодавчу, виконавчу і судову владу, а також діяв як орган розпорядчий та контролюючий. Прийняте Положення про Раду Народних Комісарів УРСР (12 жовтня
1924 року) відіграло визначальну роль, передусім, у справі розмежування функцій Раднаркому, ВУЦВК та його Президії. За цим Положенням Рада Народних Комісарів утворювалася ВУЦВК і була його виконавчим та розпорядчим органом. Рада Народних Комісарів УРСР мала право розглядати всі невідкладні загальнодержавні питання, в тому числі й в галузі законодавства, за загальним або спеціальним повноваженням, одержаним від ВУЦВК. Зокрема, РНК УРСР мала право розв’язувати суперечності, що виникали між наркоматами УРСР і губвиконкомами, наркоматами УРСР і уповноваженими наркоматів СРСР з питань, які були в компетенції УРСР, здійснювала загальний нагляд за діяльністю уповноважених наркоматів, керувала їх діяльністю в межах, передбачених загальносоюзним законодавством, і розглядала звіти про їх діяльність. Крім того, до компетенції РНК УРСР входило: попередній розгляд і висновки щодо проектів декретів, постанов і кодексів, що підлягали затвердженню верховними органами Союзу РСР.
У квітні 1926 року було прийнято «Положення про місцеві фінанси СРСР», яке закріплює структуру місцевих бюджетів, механізм місцевого оподаткування, порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів. Через певний час уряд України затвердив «Порядок про місцеві фінанси УРСР», який регламентував порядок утворення і використання коштів місцевих бюджетів, і став основою у формуванні сучасного бюджетного законодавства України. З введенням у дію цього нормативного акта значна частина коштів місцевих бюджетів почала витрачатися на соціально-економічний розвиток українських територій.
При цьому яскраво проявляється змішаний характер організації місцевої влади. Відбувається деяка децентралізація єдиної ієрархічної радянської системи, перерозподіл прерогатив убік деякого посилення прав і повноважень її низових ланок; розширення соціально-економічних повноважень місцевих Рад, їхніх виконавчих органів, формування спеціальних органів керування комунальним господарством (були детальніше визначені компетенція місцевих Рад і виконавчих комітетів, система відділів виконкомів, строк повноважень, форми та методи роботи); спроби більш-менш широкого залучення у виборчий процес на місцях «працюючих мас», пожвавлення Рад при збереженні твердого політичного контролю з боку правлячої партії; формування самостійної фінансово-матеріальної бази місцевих Рад, відновлення системи оподатковування в умовах реанімації товарно-грошових відносин; створення нормативно-правової основи, що забезпечувала певну «автономізацію» місцевих Рад. Однак відмова від НЕПу наприкінці 20-х років поклала край тенденціям до розвитку фінансової самостійності місцевих Рад.
Також у роки НЕПу практично нічого не змінилося у взаєминах партії й держави: Ради як і раніше були простими виконавцями партійних рішень. В умовах повного панування правлячої партії в країні була відсутня політична опозиція, що ставило партійне й радянське керівництво поза критикою й позбавляло владу можливості вироблення й прийня^я ефективних політико-управлінських рішень, враховуючих альтернативні точки зору й інтереси. Недоліком даної системи влади було втручання партійних органів в економіку, заорганізованість, келійність при прийняті важливих рішень й ін.
Консти^ція Української РСР 1929 р. закріпила таку систему органів центральній влади: Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів - найвищий орган влади УРСР; Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет - найвищий законодавчий, розпорядчий і виконавчий орган влади в період між Всеукраїнськими з’їздами Рад; Президія Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету - найвищий законодавчий, виконавчий і розпорядчий орган влади в періоди між сесіями ВУЦВК; Рада Народних Комісарів - розпорядчий і виконавчий орган ВУЦВК. Консти^ція внесла відповідні зміни в компетенцію республіканських органів влади, визначила систему народних комісаріатів УРСР і місцевих органів влади.
За Консти^цією УРСР 1929 р. місцевими органами влади були:
а) Ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів;
б) з’їзди Рад - районні і окружні, а також їх виконавчі комітети.
У результаті відмови комуністичної партії від НЕПу радянське суспільство всипило в новий період політичного й економічного розвитку, підсумком якого ^ала жорстка централізована команднобюрократична система управління з адміністративно-директивними м^одами управління, суворою регламентацією та посиленим зрощенням правлячої партії з державним апаратом й тоталітарний політичний режим 1930-40-х рр.
Закономірності формування адміністративно -командної системи вимагають посилення принципу централізації, тому самостійність місцевих органів обме^ється, а посилюється роль партії. В економіці ліквідуйся багатоукладність. Усі ці нові соціально-економічні реалії закріплюються у Основному Законі - Консти^ції СРСР 1936 р. та Консти^ції УРСР 1937 ро^.
Згідно з Консти^цією УРСР 1937 р. місцеві ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів були перетворені на ради депутатів трудящих. Чітко розмежовувалися компетенції Ради та Виконкому. В той же час посилювалася бюрократизація органів. При Радах крім галузевих відділів та управлінь створювалися численні підрозділи робочого апарату виконкому: загальний, організаційний відділи, відділ кадрів тощо. Організовувалися постійні комісії з окремих галузей народного господарства, які обиралися на сесії ради з числа депутатів для допомоги органам управління виконкому. Формувалась система державної влади, яка проіснувала багато десятиліть і практично без змін дійшла до наших днів.
Конституція України 1937 р. зберегла принцип поділу Рад на Вищі органи державної влади і місцеві органи державної влади. Виконавчими й розпорядницькими органами Рад ставали виконкоми, які обиралися радами і були підзвітні як їм, так і виконавчому органу вищестоящої Ради. В Конституції України 1937 р. цілий розділ (V) був присвячений місцевим органам державної влади. Однак, незважаючи на ті завдання, які ставились перед місцевою владою Конституцією та її положеннями, по суті вони були декларативними, адже на практиці на жаль, не реалізовувались.
Проблеми поділу влади не існувало тому, що конституційне законодавство України (як і союзне) виходило з того, що при розходженні територіальних масштабів органів державної влади сама ця влада була верховна в будь-якій своїй ланці, як центральній, так і місцевій. Система єдності й співпідпорядкованості влади отримала своє завершення, було створено єдину систему органів державної влади.
У Конституції СРСР і в Конституції України знайшов своє нормативне закріплення принцип керівництва Рад комуністичною партією. Це стає зрозуміло з точки зору того, що радянська модель управління була по суті авторитарною моделлю, яка допомагала будувати тоталітарний режим, основною ознакою якого було зосередження влади в руках більшовицької партії, домінуюча роль ідеології і монополістичний контроль всіх сфер жи^я суспільства.
У 30-ті рр. завершується процес зрощування партійного й державного апарату. Це виражалося не тільки в номенкла^рному принципі підбору й розміщення кадрів на керівні пости в державі, але й в тому, що цей принцип забезпечував особисту залежність призначуваних від тих, хто перебував нагорі управлінської піраміди. Загальноприйнятим стає прийня^я спільних партійно-державних нормативних актів - постанов ЦК ВКП(б) і Уряду СРСР, що мали силу закону.
Період війни і післявоєнні роки відзначені рядом змін у струк^рі державної влади й управління. Зміни стосувалися в основному положення й струк^ри органів виконавчої влади. У березні 1946 р. на підставі внесених у Конституцію СРСР змін і доповнень Рада Народних Комісарів СРСР було перетворено на Раду Міністрів СРСР, раднаркоми союзних йавтономних республік - на ради міністрів союзних й автономних республік.
Післясталінські роки не стали періодом великих змін у системі державного управління в Україні, хоча в 60-80-х р. XX ст. у СРСР було прийнято чимало постанов, присвячених проблемам удосконалення державної влади і місцевого самоврядування. Так, реформи М. Хрущова звелися до відмови від одіозних елементів сталінського державного будівництва, не змінили відношення до місцевого самоврядування, яке залишалося елементом системи державної влади.
Всі питання стосовно розвитку країни, у тому числі й на місцях, зосередилися в руках партійно-промислової адміністративної еліти в центрі. Регіональні (місцеві) влади не мали реальних важелів управління й планування економічної політики на місцях. їм відводилася лише роль виконавців тієї політики, що диктувалася зверху, найчастіше без урахування місцевих виробничих, ресурсних, національних та інших особливостей.
Період після XX з’їзду партії був відзначений подальшою демократизацією життя радянського суспільства. Саме в цей час був здійснений ряд заходів щодо децентралізації управління, що передбачали делегування функцій, відповідальності й прав місцевим органам влади. Значно розширені права союзних республік в економічній і правовій сферах. У 1957 р. було прийнято закони, що передбачали введення до складу Ради Міністрів СРСР голів Рад Міністрів радянських республік. Відбувалися реформи місцевого управління. Були прийняті постанови ЦК КПРС «Про поліпшення діяльності Рад депутатів трудящих і посиленні їх зв’язків з масами» (1957 р.), «Про робо^ місцевих Рад депутатів трудящих Полтавської області» (1965 р.), «Про поліпшення роботи сільських і селищних Рад депутатів трудящих» (1967 р.), «Про заходи для подальшого поліпшення роботи районних і міських Рад депутатів трудящих» (1971 р.), постанова ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР і Ради Міністрів СРСР «Про подальше підвищення ролі Рад народних депутатів у господарському будівництві» (1981 р.) та ін. Однак ці нововведення бажаного результат не дали, тому що, в першу чер^, були декларативними і не забезпечувалися матеріальними, організаційними й струк^рними механізмами.
У кінці 80-х років у СРСР з’являється погляд на місцеве самоврядування як на самостійний рівень здійснення народом конституційно приналежної йому влади, що дійсно демократичне суспільство можливо побудувати лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади. Починається трансформація централізованої радянської системи організації державної влади і місцевого самоврядування в напрямку демократизації й автономізації місцевих органів влади.
Влада намагається закріпити процеси, які проходять у суспільстві: прагнення громадян забезпечити своє волевиявлення за місцем проживання і вибори керівників підприємств й установ. Законодавством створюється база для подальшого розвитку демократичних інститутів, демократизації суспільства. Населення залучається в процеси економічного, політичного й соціального життя. У квітні 1990 року приймається Закон СРСР «Про загальні начала місцевого самоврядування й місцевого господарства в СРСР», в якому місцеве самоврядування розумілося як «самоорганізація громадян для рішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питань місцевого значення». Розширюється самостійність й незалежність Рад народних депутатів щодо використання територіальних (природних, комунальних) ресурсів, підвищується їх відповідальність за стан справ на відповідній території, за розвиток місцевого господарства і задоволення потреб громадян. Місцеві Ради отримали право (у межах своєї компетенції) самостійно розробляти й затверджувати плани соціально-економічного розвитку територій. Вперше в закон було включено IV розділ «Гарантії місцевого самоврядування». Вводився судовий порядок визнання недійсними актів органів державної влади й управління, місцевого самоврядування, підприємств, організацій й установ, що порушували права громадян.
У 90-ті роки ХХ ст. в Україні відбувається процес трансформації радянської державної системи місцевого самоврядування і відбулася поступова зміна ролі місцевих органів влади, тобто перехід до недержавної системи місцевого самоврядування. Після прийняття Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990 р.) та Закону УРСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» закладається правова основа місцевого самоврядування і починається його відродження в Україні.
У Законі Української РСР від 07.12.1990 р. місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово- економічної бази». Це була спроба трансформувати місцеві ради всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому
Закон виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад - вони мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.
Згідно із Законом, на місцеві ради народних депутатів вперше було розповсюджено низку ознак, притаманних саме органам місцевого самоврядування. Зокрема, було введено інститут комунальної власності, право розпорядження якою від імені населення територіальних одиниць надавалося радам, було розширено їх права з утвердження та виконання місцевих бюджетів, які були виділені з державного бюджету, віднесення до їх компетенції встановлення місцевих податків та зборів.
Одним із вагомих факторів інституційних змін загальнодержавного та (суб)регіонального рівня в Україні стала заборона діяльності Компартії, у зв’язку із звинуваченнями у причетності КПУ - КПРС до серпневого путчу. Формально управлінські ресурси місцевих рад було радикально збільшено, адже вони лишалися єдиними легітимними органами влади на місцях, але реальні можливості здійснювати управління соціально-економічними та суспільно-політичними процесами на місцях були недостатніми. З запровадженням у липні 1991 р. посади Президента України і внесення змін до Конституції України почалась поступова зміна радянської системи організації влади як на центральному, так і регіональному рівнях.
Отже, узагальнюючи розглянуті особливості і специфіку організації державної влади та місцевого самоврядування в Україні в радянський період, треба визначити: по-перше,основним принципом формування державної влади в Радянській державі був принцип демократичного централізму, згідно з яким Ради всіх рівнів представляли собою єдину систему органів державної влади, що виключає її подільність на окремі, відносно незалежні влади; по-друге, всі місцеві Ради розглядалися не як органи місцевого самоврядування, а як нижча ланка в системі органів державної влади; по-третє, радянська адміністративно-територіальна модель організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні була побудована так, що між територіальними органами влади (виконавчими органами рад всіх рівнів) існувала ієрархія, підпорядкованість всіх її елементів та відсутність будь-якої самостійності місцевих органів, хоча в той же час декларувалася абсолютна влада Рад на своїх територіях; по- четверте, радянське народовладдя - це тоталітарна влада Комуністичної партії, тобто політичний режим партійної номенклатури, яка монополізувала всю владу в державі; по-п ’яте, радянська партократична система місцевого управління заклала проблему двоїстої ролі територіальних органів влади («рад»), тому що вони одночасно є органами місцевого самоврядування та територіальними органами державної влади, утворюючи владну вертикаль з головною радою на чолі; по-шосте, інституціональна організація місцевого самоврядування в Україні почала формуватися на початку 90-х років під впливом процесів розбудови української державності як результат посткомуністичної модернізації політичної системи українського суспільства.