4.2. Впровадження сучасних міжнародних стандартів в управлінську модель в Україні

Створення високопродуктивної системи державного управління в Україні є передумовою подальшої демократизації, економічного розвитку та справедливого розподілу ресурсів. У цьому зв’язку особливе значення відіграє реформа у сфері управління з метою підвищення ефективності державної політики та діяльності уряду.

У всьому світі процес посилення демократизації супроводжується зміною цінностей, що знаходить свій вияв і в очікуваннях та вимогах стосовно результативності управління. Громадянин дедалі більше звільняться від комплексу «підданого», у нього зростає усвідомлення своєї значущості, він прагне дружнього та ввічливого ставлення. А ще громадянин вимагає перевірених доказів обгрунтованості тієї ціни, яку змушений сплачувати за послуги. Отже, він вимагає розумного співвідношення між ціною та результатом (корисним ефектом) послуги, а також належної якості її надання.

За підтримки Світового Банку, Організації економічного спів­робітництва та розвитку, Європейського Союзу та інших впливових інституцій точиться дискусія про «ефективне врядування». У практичному використанні цього поняття побутує його визначення через такі негативні ознаки, як «відсутність корупції, не зловживання громадськими або бюджетними коштами, відмова від кумівства, відсутність дискримінації тощо».

Критерії «ефективного врядування» Світового банку.

Світовий банк визначає урядування як сукупність традицій та інституцій, завдяки яким влада у країні здійснюється в інтересах загального блага. Воно включає:

- способи обрання, моніторигну та заміни влади;

- здатність влади ефективно розпоряджатися ресурсами та

здійснювати правильну політику;

- повага з боку громадян і держави до інституцій, що

здійснюють економічні й соціальні взаємовідносини між ними.

Якість урядування впродовж багатьох років вимірюється єдиними критеріями, які стосуються таких аспектів:

- публічність і передбачуваність (прогнозованість);

- політична стабільність і відсутність насилля;

- ефективність уряду;

- якість регулятивної діяльності;

- верховенство права;

- контроль за корупцією.

Принципи «ефективного врядування» Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР):

- дотримання принципу верховенства права;

- відкритість, прозорість і передбачуваність у діяльності

демократичних інституцій;

- чесність і рівність у справах, що стосуються громадян, у тому

числі механізмів надання консультативних послуг та участі в

ухваленні рішень;

- результативність та ефективність послуг;

- ясність, прозорість та можливість застосування на практиці

законів і правових врегулювань;

- сталість і цілісність у формуванні політики;

- високі етичні стандарти поведінки.

Принципи «ефективного врядування» Європейської Комісії.

Ефективне врядування, а також зміни, запропоновані у Білій книзі «Європейське врядування», ґрунтуються на п’яти принципах: відкритість, залучення громадськості, відповідальність, ефективність та консолідація. На цих принципах, кожен з яких є важливим для забезпечення демократичного урядування, побудована також демократія і право - відносини у державах-членах Європейського Союзу. Причому вони є чинними для всіх сфер урядування - глобальної, європейської, національної, регіональної чи локальної, однак мають особливе значення для ЄС.

Перший принцип - відкритість. Органи управління повинні працювати більш відкрито і спільно з державами-членами, декларувати те, що робить ЄС і яким чином ухвалюються відповідні рішення. Вони зобов’язані використовувати мову, доступну і зрозумілу кожному. Відкритість у діяльності важлива ще й тому, що сприяє посиленню довіри до всіх інституцій.

Другий принцип - залучення громадськості. Рівень, професійності та дієвості політики ЄС залежить від ступеня залучення дійових осіб у процес формування політики, починаючи від розробки концепції і аж до їхньої реалізації. Активна участь сприяє зростанню довіри до кінцевого результату та до політики органів урядування. Глибина залучення вирішальним чином залежить від ступеня застосування центральними урядовими органами держав-членів ЄС при розробці та здійсненні своєї політики концепції «включення в цей процес громадян».

Третій принцип - відповідальність. Розподіл законодавчих та виконавчих функцій має бути чіткішим. Кожен орган управління ЄС зобов’язаний пояснити громадянам, яка діяльність здійснюється ними в Європі і яку відповідальність він за це несе. Вищий рівень ясності та співвідносності є необхідним і в державах-членах ЄС, а також у діяльності всіх тих структур, котрі незалежно від рівня ієрархії беруть участь у розробці та здійсненні політики ЄС.

Четвертий принцип - ефективність. Політика ЄС має бути дієвою, своєчасною і передбачати необхідні кроки на основі чіткої постановки цілей, оцінки наслідків і - за можливості - нагромадженого досвіду. Дієвість визначається також і способом здійснення політики, що відповідає задекларованим нею цілям, а також правильним вибором рівня ухвалення рішень.

П’ятий принцип - консолідація. Політика та конкретні дії мають бути консолідованими і зрозумілими. Потреба у консолідації в ЄС зростає. Збільшується кількість завдань, які потрібно вирішувати.

Розширення на Схід сприятиме ще більшому розмаїттю в цьому відношенні. Такі виклики, як зміна клімату та демографічний розвиток, не визначають галузевих або відомчих політичних меж, на яких побудований ЄС, тому до політики Європейського Союзу дедалі більше залучаються регіональні та місцеві органи управління. Консолідація вимагає політичного керівництва та посилення відповідальності органів управління з метою утвердження раціонального підходу в межах комплексної системи.

Кожен принцип важливий сам по собі. Однак жоден з них не може реалізовуватися у відриві один від одного. В майбутньому дієва політика можлива лише за умови залучення максимального числа дійових осіб до її підготовки, застосування та реалізації.

Завдяки дотриманню зазначених вище п’яти принципів посилюється також і дія принципів співвідносності і субсидіарності в Європейському Союзі. Треба забезпечити правильне співвідношення між вибором рівня діяльності (від наддержавного рівня ЄС до місцевого рівня), а також належних засобів і цілей, що переслідуються при цьому. Це означає, що перед запровадженням будь-якої ініціативи неодмінно треба здійснювати систематичну перевірку, по-перше, реальної потреби в діяльності органів публічного адміністрування, по-друге, доцільності здійснення її на європейському рівні, по-третє, відповідності обраних заходів чи кроків поставленим цілям.

Європейський Союз також змінюється. До його порядку денного в останні двадцять років увійшли питання зовнішніх відносин та оборони, міграції та боротьби зі злочинністю. Крім того, до ЄС приєднуються нові члени. Про нього зараз судять не лише за здатністю до усунення торговельних бар’єрів чи створення спільного внутрішнього ринку. Сьогодні він черпає свою легітимність, у першу чергу, від співучасті та залучення громадськості. На зміну старій лінійній моделі, за якої політика «опускалася» зверху донизу, має прийти «circulus vitiosus» - процес розвитку по спіралі - що від розробки політики і до її здійснення базується на зворотному зв’язку: створенні мереж і залученні до участі дійових осіб на всіх рівнях.

Принцип ефективності у державному управлінні Республіки Польща.

Мета: завдяки зменшенню державних витрат та підвищенню ефективності державного управління польська держава має транс­формуватися в надійнішого, передбачуваного міжнародного партнера, а її громадяни та громади повинні отримати можливість впливати на свій розвиток. Підвищення ефективності функціонування державних структур через:

- децентралізацію функцій контролю за державними послугами, які повинні більш ефективно, з досвіду європейських країн, надаватися місцевим громадами;

- при децентралізації функції контролю центральний уряд вивільняє себе для важливіших стратегічних завдань, що стосуються європейської інтеграції, системної координації та регуляції;

- ефективність використання здібностей громадян;

- спроможність місцевих та регіональних громад успішно використовувати свої можливості для власного територіального розвитку.

На сьогодні в політичній думці вважається, що децентралізація влади за умов ускладнення суб’єкт-об’єктних відносин у системах управління є одним із найбільш надійних способів загального піднесення її ефективності. Крім того, однією з ознак ефективності державного управління у демократичному суспільстві є спроможність до новацій.

У демократичній правовій державі законність є одним із принципів конституційного ладу, що вимагає правочинної діяльності громадян та їх об’єднань, органів держави та інших суб’єктів права. Закони є обов’язковими для всіх, і держава їх приймає для того, щоб вони виконувалися, втілювалися в життя. Коли органи державної влади, службові особи, громадяни та їх об’єднання виконують закони, тоді в суспільстві панує законність. Дотримуватись законів зобов’язані всі суб’єкти суспільного життя. Всі рівні перед законом.

Основні принципи законності:

- всезагальність законності - обов’язковість для всіх учасників суспільних відносин без винятку;

- верховенства закону в діяльності всіх громадян, органів держави і посадових осіб;

- рівність всіх перед законом;

- незалежність правосуддя;

- невідворотність покарання.

Тоді, як закон закріплює загальнообов’язкові правила поведінки, законність є неодмінною умовою реального втілення законів у життя. Отже, дотримання законів призводить до встановлення законності у суспільстві, а законність, у свою чергу, забезпечує їх реалізацію.

Проте сама законність також потребує певних засобів, які могли б охороняти її від різних порушень, впроваджувати її в життя. Серед таких засобів важливе місце займають юридичні гарантії законності - передбачені законодавством спеціальні засоби реалізації, охорони і відновлення законності.

Система гарантій законності:

Загальні:

- економічні - це, в першу чергу, рівність всіх форм власності, рівність економічних можливостей суб’єктів суспільних відносин;

- політичні - розвинена система народовладдя і демократичні форми й інститути його здійснення;

- ідеологічні - забезпечуються розвиненою правовою свідомістю і правовою культурою.

Спеціальні (юридичні) гарантії - система правових засобів й інститутів прав, які забезпечують дотримання і виконання законів. Основні види юридичних гарантій:

- законодавство є основою законності та водночас її гарантією. Саме в законодавстві закріплюється обов’язок усіх людей і організацій, службових осіб та державних органів не порушувати законність; визначаються завдання і повноваження відповідних органів тощо. Отже, законодавство є гарантією законності тому, що передбачає всі юридичні засоби реалізації, охорони та відновлення законності;

- діяльність судових органів - виконуючи свою основну функцію - захист прав людини, суд стоїть на сторожі законності, а в разі порушення відновлює її.

- діяльність прокуратури - завданням її є здійснення нагляду за дотриманням законів органами виконавчої влади, місцевого самовря­дування, службовими особами, громадянами та їх об’єднаннями;

- діяльність інших правоохоронних органів, наприклад, міліції.

У державному управлінні виділяють такі види соціальної відповідальності: 1) політична; 2) юридична; 3) моральна.

За умов демократичного суспільства і демократичного політичного режиму важливе місце у системі відповідальності за здійснення державної влади посідає політична відповідальність. Відповідальність політична - це різновид соціальної відповідальності, який означає морально-психологічну установку суб’єктів політики, засновану на глибокому розумінні сенсу і наслідків політичної діяльності. Це також зобов’язання громадського чи державного діяча звітувати перед спільнотою, інтереси якої він репрезентує. У сучасних відкритих суспільствах така підзвітність політиків вважається атрибутивною ознакою демократії та позначається усталеним поняттям «accountability». Відповідальність політична, на відміну від інших видів відповідальності (моральна, юридична), стосується власне політичних суб’єктів: державних чи національних лідерів, державних інститутів, політичних партій, організацій, рухів та їх керівників, членів політичних об’єднань, а також самих держав перед міжнародним співтовариством.

Політична відповідальність може бути, по-перше, колективна - весь Кабінет Міністрів іде у відставку, або, по-друге, індивідуальна - один член уряду йде у відставку.

Політична відповідальність уряду відповідно до форми державного правління:

- Президентська республіка - уряд та члени уряду несуть політичну відповідальність лише перед президентом, а не парламентом;

- Парламентська республіка - уряд несе політичну відпові­дальність лише перед парламентом, а не президентом (парламент може висловити уряду вотум недовіри і уряд зобов’язаний піти у відставку);

- Напівпрезидентська республіка - подвійна відповідальність уряду. Основна - перед президентом, обмежена - перед парламентом (президент може відправити уряд у відставку, парламент може висловити недовіру уряду і уряд повинен піти у відставку).

Класифікація політичної відповідальності за групами:

1. група політичної відповідальності:

- політична відповідальність політичних партій;

- політична відповідальність лідерів партій;

- політична відповідальність функціонерів партій.

2. група політичної відповідальності:

- політична відповідальність органів державної влади;

- політична відповідальність органів самоврядування;

- політична відповідальність державних діячів;

- політична відповідальність керівників органів державної влади, державних установ, організацій;

- політична відповідальність керівників органів місцевого самоврядування.

3. група політичної відповідальності:

- політична відповідальність громадян (зокрема за електоральний вибір);

- політична відповідальність суспільства (за вибір влади, розвиток суспільства).

Політична відповідальність є важливим фактором підтримки ефективності та легітимності роботи органів державної влади. Політична відповідальність значно суб’єктизована та відносна, адже немає формальних та абсолютних критеріїв оцінки стану державного управління на різних етапах розвитку суспільства.

Моральна відповідальність у державному управлінні виходить із загальних моральних принципів та норм стосовно специфічних особливостей професії державного службовця. Вони пов’язані з етичним аспектом праці державних службовців, а саме норми професійної етики, службовий етикет, культура ділового спілкування.

Юридична відповідальність настає за вчинення правопорушень і за порушення конкретних норм правових актів, здійснюється у певних процесуальних формах уповноваженими органами (посадовими особами) державної влади.

Види юридичної відповідальності у державному управлінні:

- дисциплінарна відповідальність застосовується часто і є найбільш поширеним видом у сфері державного управління. Суб’єкти - посадові і службові особи, які перебувають у службових відносинах з органом державної влади і вчинили посадовий проступок. Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисциплінарні стягнення - 3 групи: 1. заходи морально-правового характеру - догана; 2. заходи матеріально-правового характеру - затримка до одного року у присвоєнні рангу, посади, зняття премій тощо; 3. припинення державної служби;

- адміністративна відповідальність настає за невиконання або неналежне виконання своїх обов’язків, тобто за здійснення адміністра­тивного правопорушення. Такі характерні особливості адміністративного правопорушення, як суспільна небезпека, протиправність, винуватість є складовими адміністративної відповідальності;

- цивільно-правова відповідальність - передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушення цивільних вправ і обов’язків шляхом застосування до нього цивільно-правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові наслідки, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладання на нього додаткових обов’язків;

- кримінальна відповідальність державних службовців настає за так звані службові злочини. За характером та проявом порушення поділяються на три види: 1. Порушення повноважень - невиконання (неналежне виконання) повноважень (недбалість, бездіяльність);

2. Перевищення повноважень; 3. Вчинення акта, що входить до повноважень, але з метою, яку не передбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабарництво, посадовий підлог).

В умовах демократичного політичного режиму, де здійснення публічної влади більшою мірою спирається на здатність суспільства до самоорганізації і самоврядування, невідповідність державно- управлінської діяльності суспільним інтересам й очікуванням загрожує дестабілізації цієї діяльності. Прозорість і відкритість управління, забезпечуючи належне сприйняття управлінської праці широким загалом, визначає стабільність управління в умовах постійних змін навколишнього середовища. Це також є важливим стимулом до вдосконалення управлінських структур, кадрів і процедур унаслідок необхідності їх пристосування до швидкоплинних суспільних змін.

Прозорість управління слід визначити передусім як спроможність забезпечити високий рівень обізнаності громадян та їх колективів щодо матеріальної та процесуальної сторони державно-управлінської діяльності, зрозумілість широкій громадськості змісту і сенсу цієї діяльності. Прозорість окремих рішень та дій управлінських структур означає, що громадяни та їх колективи, на які поширюється рішення цього органу, мають бути найповніше поінформовані про заплановані рішення і те, як вони будуть здійснені. Прозорість не може бути досягнута тільки розширенням доступу громадськості до інформації про окремі сторони, прояви, аспекти державно-управлінської діяльності - вони можуть бути другорядними та не визначати у цілому зміст управління. Прозорість передбачає обізнаність громадян із сутнісними, ключовими сторонами управління. Забезпечення прозорості не може бути стихійним процесом. Необхідним є цілеспрямоване формування у громадськості цілісних уявлень про зміст і форму цієї діяльності. При цьому прозорість управління передбачає створення такого рівня поінформованості громадян та їх колективів про управлінську діяльність, за якого вони самі, відповідно до своїх інтересів та очікувань, можуть всебічно та обґрунтовано визначити ступінь відповідності державного управління цим інтересам та очікуванням. Прозорість державного управління характеризує тільки можливість його пасивного споглядання громадянами та їх об’єднаними.

Відкритість управління, як властивість державного управління, має виявлятися у забезпеченні активного та реального впливу громадян та їх колективів на зміст державно-управлінської діяльності через постановку вимог перед апаратом управління щодо прийняття певних рішень, здійснення дій або утримання від конкретних дій.

Виокремлення прозорості та відкритості як властивостей державного управління не означає їх протиставлення. Адже неможливо забезпечити відкритість непрозорого державного управління: без достатньої

обізнаності громадян щодо змісту діяльності суб’єктів управління неможливим є результативний вплив на цю діяльність з боку громадян. Однак відкритість не має ототожнюватися із прозорістю: можна бути добре обізнаним із діяльністю апарату управління, але не мати ніяких реальних можливостей вплинути на її зміст. Прозорість та відкритість мають бути взаємоузгодженими: навряд чи можна забезпечити стабільне управління за умов, коли високий рівень прозорості дає можливість громадянам споглядати усі негаразди в діяльності управлінського апарату, а низькій рівень відкритості не дає змогу результативно впливати на їх усунення.

Наприклад, у США забезпечення прозорості державного управління досягається включенням до адміністративної процедури таких елементів, як попереднє сповіщення про підготовку адміністративного акта і надання вільного доступу до матеріалів відповідних органів. Попереднє сповіщення передбачає публікацію у Федеральному реєстрі повідомлення про час, місце і характер нормотворчої процедури; акт, яким нормотворче повноваження надано; умови або зміст акта чи виклад проблеми. Це положення не поширюється на акти, що стосуються питань військового або зовнішньополітичного характеру; менеджменту агенцій чи персоналу, чи суспільної власності, позик, субсидій, привілеїв або контрактів тощо. Важливим елементом забезпечення прозорості управління є покладання на органи управління обов’язку інформувати громадськість про організацію своєї повсякденної діяльності відповідно до Акта про свободу інформації 1967 р. Прозорість адміністративної діяльності в США на федеральному рівні забезпечується також вимогами Акта про відкриті засідання 1976 р. За певним винятком будь-яка частина кожного засідання має бути відкритою широкому загалу. Вимоги до адміністративної процедури покликані створити передумови відкритості державного управління, однак практичне забезпечення останньої потребує відповідних процесуальних елементів, серед яких право громадян на звернення з ініціативою щодо видання, зміни, або скасування адміністративного акта; конференції, консультації і дорадчі комітети; публічні слухання.

Наявність відповідних елементів адміністративної процедури не є суто американським явищем. Наприклад, у Нідерландах попереднє оповіщення про суть клопотання або проект розпорядження на місце, де з ним можна ознайомитися, має бути обов’язково вміщене в Урядовому бюлетені або інших друкованих виданнях. Для ознайомлення документи мають бути представлені на термін не менше чотирьох тижнів.

Нове публічне адміністрування є важливою передумовою запровадження ефективного врядування з такою метою: ефективне врядування є формою регулювання та публічного адміністрування, здатною здійснити ефективне життєзабезпечення, тобто задовольнити потреби населення.

Ознаки нового публічного адміністрування:

1. Орієнтація на потреби громадянина і клієнта (наскрізний/цілісний менеджмент якості).

2. Необхідність зниження затрат та підвищення результативності (раціональна організація виробництва).

3. Управління, орієнтоване на кінцевий продукт чи досягнутий ефект на виході, а не на ресурси на вході (бюджети, місця виникнення витрат).

4. Розмежування стратегічного (політичного) та оперативного рівня (органи управління, відомства).

5. Розмежування функцій надавача послуг (провайдера) і фінансиста послуг (грошодавця).

6. Створення структур управління, близьких за характером до концерну.

7. Замовлення на послуги (контракти) структур, що надають послуги з метою реалізації економічних завдань в інтересах загалу.

8. Конкуренція на внутрішньому ринку, зовнішній розподіл замовлень і приватизація.

9. Обширний контроль та відповідність критеріям якості та результативності (контролінг).

10. Практика немонетарних стимулів і оплати праці за результатом.

Нове публічне адміністрування є найбільш новітньою системою керівництва у сфері публічного адміністрування у світі, яка формується наразі майже у всіх демократичних державах світу. Вона була створена в англомовних державах у другій половині 1980-х рр. і досягла високого рівня розвитку передусім у Новій Зеландії. Тут було здійснено приватизацію громадських та державних підприємств, де- регулювання приватного і державного ринку праці та чітке розмежування між стратегічними функціями держави в особі політичного керівництва (ЩО має робити держава) та оперативною реалізацією завдань в особі органів управління, а також приватних або самостійних структур (ЯК здійснюється виконання функцій). Органи управління та приватні структури виконують делеговані їм державою функції на основі «замовлень» з визначеними кількісними та якісними параметрами, в рамках яких і узгоджується фінансова винагорода.

Отже, нове публічне адміністрування - це не готовий рецепт для застосування. Натомість його можна вважати зручним у використанні та гнучким інструментарієм для покращення діяльності у громадському секторі. Все ж спроби здійснити радикальне реформування і запровадити нове публічне адміністрування в повному обсязі в недалекому майбутньому в Україні завдання складне, зважаючи на багато викликів у цій сфері, що стоять перед нашою державою, а також на те, що навіть таким державам, як Нова Зеландія та Швеція, котрих можна вважати першопрохідцями у впровадженні нового публічного адміністрування, знадобилося багато часу і ресурсів для його запровадження. Більшість же інших держав, у тому числі й країни континентальної Європи, перейняли на сьогодні лише окремі інструменти із загального переліку, такі як, наприклад, «ефективне врядування». Цю стратегію можна було б вважати доцільною й для України для досягнення ефективного врядування на основі новітніх міжнародних стандартів у цій сфері.