5.3. Системи нормативно-правових актів, що регулюють порядок організації та діяльності органів публічної влади в Україні

Насамперед треба зазначити, що будь-який правовий акт, який застосовується в управлінських процесах, є наслідком управлінського рішення. Для того, щоб управлінське рішення набуло юридичної сили і стало обов’язковим для виконання тими, кому адресовані його вимоги, воно, як правило, повинно бути втілене у встановленій законом формі усних або письмових юридичних приписів, тобто актів управління, на основі яких розгортається практична діяльність людей. Акти управління - це юридична форма управлінських рішень. Вони надають рішенням юридичної сили, роблять їх обов’язковими для виконання. Матеріальним змістом будь-якого акта управління є відповідне управлінське рішення.

Однак не всі управлінські рішення обов’язково втілюються в актах управління. Деякі з них можуть бути реалізовані як виданням актів управління, так і за допомогою інших форм управлінської діяльності (організаційно-технічними діями, інструктивно-роз’яснювальною і виховною роботою тощо). За певних конкретних обставин суб’єкт управління може прийняти рішення не реагувати на ситуацію, яка склалась у процесі функціонування відповідного об’єкта, і, щоб стабілізувати обстановку, не вживати жодних активних дій. У таких випадках акт управління не видається взагалі, хоча управлінське рішення, безумовно, приймається.

Крім того, зміст одного рішення може бути втілений у кількох актах державного управління, і, навпаки, кілька рішень можуть забезпечувати змістовну характеристику багатьох організаційно- управлінських дій, які реалізуються відповідно до приписів єдиного акта управління.

Головне полягає в тому, що акти управління, як найважливіша правова форма державного управління, забезпечують «переклад» змісту управлінських рішень на юридичну мову державно-владних вимог і приписів. Вони роблять управлінські рішення юридично обов’язковими програмами діяльності конкретних об’єктів управління - підприємств, установ, трудових колективів, галузей народного господарства тощо.

Правові акти державного управління - це вольові владні дії державних органів (службових осіб), які вони здійснюють на підставі законів та на виконання їх у процесі реалізації функцій державного управління і які спрямовані на встановлення (зміну, скасування) правових норм або виникнення (зміну, припинення) конкретних правових відносин.

Серед інших правових актів (законів, постанов Верховної Ради, указів Президента тощо) акти управління виділяються передусім тим, що вони є основною юридичною формою виконавчої та розпорядчої діяльності державних органів управління. За їхньою допомогою органи управління вирішують ті завдання, які належать до їх компетенції, здійснюють керівництво господарською діяльністю і соціально- культурним будівництвом, визначають компетенцію, форми і методи функціонування підпорядкованих державних органів, підприємств та організацій, встановлюють права і обов’язки громадян і громадських організацій у сфері управління, застосовують засоби морального і матеріального впливу до працівників державного апарату, реагують на неправомірні дії службових осіб, громадян та організацій, створюють умови для запобігання правопорушенням і забезпечення законності та правопорядку.

Правові акти державного управління відображають практично всі сторони діяльності державних органів у сфері управління. Реалізація творчо-конструктивної функції актів управління забезпечується тим, що на їх основі безпосередньо формулюються нові або змінюються чинні правила поведінки у сфері управління, виникають і змінюються конкретні правові відносини, скасовуються застарілі норми поведінки тощо.

Інакше кажучи, акти управління - це різновид правових актів, у яких відображаються владні приписи органів державного управління (або службових осіб), спрямовані на встановлення або застосування правових норм (правил поведінки) у сфері державного управління.

Службове призначення правових актів управління (а саме визначення їх як основного засобу реалізації компетенції органів державного управління вказує на головну специфіку і мету їх видання) вирішення завдань державного управління у процесі виконавчо - розпорядчої діяльності, яка здійснюється на основі вимог законів і пов’язана з повсякденним керівництвом господарським, соціально- культурним і адміністративно-політичним будівництвом.

Отже, правові акти державного управління є специфічним знаряддям здійснення державно-владних функцій, за допомогою якого регулюються та стимулюються у своєму розвитку суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління - одного з найважливіших видів державної діяльності.

Правові акти державного управління - це владні, односторонні підзаконні акти органів державного управління, що вироблені в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності.

Під правовою основою організації й діяльності органів публічної влади розуміють систему нормативних актів, що визначають функції, компетенцію, форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, а також їх структурних підрозділів. Для цих актів характерним є те, що правові норми, які в них містяться, є переважно імперативними.

У системі нормативно-правових актів, що визначають організацію роботи органів публічної влади, можна виділити декілька рівнів залежно від їх юридичної сили, змісту, дії у просторі та за колом осіб:

1. Конституція (Основний Закон) України - нормативний акт вищої юридичної сили, політико-правовий за своєю природою, що визначає найбільш важливі аспекти державного і суспільного ладу, у тому числі закріплює систему органів державної влади і місцевого самоврядування, форми народовладдя, принципи організації та діяльності органів публічної влади, функції та компетенцію вищих органів державної влади.

2. Закони України, що визначають організацію роботи органів публічної влади:

а) виборче законодавство, зокрема, закони «Про Центральну виборчу комісію», «Про вибори Президента України», «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів»;

б) законодавство, що визначає загальний правовий статус органів публічної влади, їх структурних підрозділів та посадових осіб, зокрема,

закони «Про статус народного депутата України», «Про державну слу^у», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Консти^ційний Суд України», «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», «Про представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів», «Про Раду національної безпеки і оборони України»; а з 1 січня 2013 році набуде чинності новий закон України «Про державну службу».

в) законодавство, що визначає окремі аспекти організації роботи органів публічної влади, зокрема, Регламент Верховної Ради України, закони «Про тимчасове виконання обов’язків посадових осіб, яких призначає на посаду за згодою Верховної Ради України Президент України або Верховна Рада України за поданням Президента України», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про державну охорону органів державної влади і посадових осіб», «Про власність», «Про передачу об’єктів права державної та комунальної власності» та ін.

3. Підзаконні нормативні акти, що визначають ста^с і порядок роботи органів публічної влади та їх струк^рних підрозділів:

а) укази Президента України, зокрема «Питання Адміністрації Президента України», «Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України», «Про затвердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України», «Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента України» та ін.;

б) постанови Кабінету Міністрів України, серед яких «Про затвердження Тимчасового регламент Кабінету Міністрів України», «Про урядові комітети», «Про Порядок складення, розгляду, затвердження та основні вимоги щодо виконання кошторисів доходів і видатків бюджетних установ та організацій», «Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління» та ін.;

в) акти центральних органів виконавчої влади, що регламентують організаційні питання внутрішньовідомчого та міжвідомчого характеру, наприклад, наказ М^С України «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого

прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України», накази Головного Управління державної служби України «Про затвердження Порядку оформлення документів для розгляду питань щодо продовження терміну перебування на державній службі», «Про затвердження Порядку інформування центральними й місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими державними органами про зміни облікових даних керівних працівників та осіб, зарахованих до кадрів резерву на ці посади» та ін.;

г) акти місцевих органів публічної влади, наприклад, регламенти місцевих рад та місцевих державних адміністрацій, положення про структурні підрозділи виконкомів місцевих рад, положення про відділи та управління місцевих державних адміністрацій та ін.

Певною особливістю вітчизняного законодавства у сфері державного будівництва є наявність типових нормативних актів, тобто правових документів, які регламентують організаційні питання діяльності однорідних органів публічної влади та їх посадових осіб. Прикладами таких актів можуть слугувати прийняті в останні роки Типовий регламент місцевої державної адміністрації, типові положення про окремі структурні підрозділи центральних і місцевих органів виконавчої влади (наприклад, Типове положення про управління юстиції, Типове положення про службу охорони праці та ін.). Прийняття таких актів спрямоване на забезпечення однакового вирішення найбільш складних організаційних питань, досягнення злагодженості в діях однорідних ланок публічної влади, недопущення волюнтаризму та суб’єктивізму в діях посадових осіб.

Близьким до типових є Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади, в якому зібрано норми, що регламентують спільні організаційно-правові аспекти діяльності усіх центральних органів виконавчої влади. Загальне положення виступає основою для розробки окремих положень про кожний з центральних органів виконавчої влади, які потім затверджуються указами Президента України. При цьому слід мати на увазі, що згідно з п. 12 ст. 92 Конституції України, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики мають визначатися виключно законами України. Тому наявну практику затвердження главою держави положень, які визначають статус центральних органів виконавчої влади, слід розцінювати як тимчасову, що передує законодавчій регламентації.

Слід особливо відзначити, що в загальний системі нормативних правових актів, які регламентують організацію роботи органів публічної влади, левову частку становлять підзаконні акти. На жаль, багато з них офіційно не оприлюднюються, оскільки, як вважають, не стосуються безпосередньо основних прав і свобод громадян. Це ускладнює доступ широких кіл громадськості до цих актів і породжує значну кількість перешкод у налагодженні взаємодії органів публічної влади з населенням. На сьогодні найбільш повне уявлення про цей нормативно-правовий масив дають комп’ютерні бази даних, зокрема «Законодавство України», «Ліга», «Нормативні акти України» та ін.