8.2. Земельна реформа в Україні.

8.2. Земельна реформа в Україні.
Основи Земельного кодексу України

В колишньому СРСР, а отже, і в Україні, яка перебувала у його складі, земля була націоналізована і її єдиним власником стала держава. Громадянам, сільськогосподарським підприємствам, організаціям і установам земля передавалася лише у користування. Панування державної власності на землю стало однією з головних причин низького рівня ефективності її використання.

З набуттям Україною незалежності і започаткуванням ринкових трансформацій виникла об’єктивна необхідність у здійсненні земельної реформи, яка є однією з центральних ланок економічної реформи, що провадиться в нашій державі. Земельна реформа — це комплекс заходів — правових, соціально-економічних, технічних та організаційних, — направлених на перебудову земельних відносин через роздержавлення земель, утвердження різних форм власності на неї та розвиток нових організаційних форм господарювання на селі, що функціонують на приватній власності.

Земельна реформа в Україні пройшла ряд етапів. Перший з них бере свій початок з прийняття Земельного кодексу Української РСР (1990 р.), яким було зафіксовано існування права на землю у формі довічного успадкованого володіння, постійного володіння, а також постійного і тимчасового користування. Це був важливий крок до визначення власності на землю. Проте визнання успадкованого володіння землею нерівнозначне праву власності на цей ресурс, оскільки право розпоряджатися землею залишалося за радами народних депутатів. Велике значення для розвитку земельних відносин на цьому етапі відіграло прийняття Верховною Радою України Постанови «Про земельну реформу» (15 березня 1991 р.), якою було оголошено, що весь земельний фонд України визнавався як об’єкт земельної реформи, завданням якої є перерозподіл земель з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на селі. В про­цесі такого перерозподілу земля мала передаватися у приватну власність громадянам, колективним сільськогосподарським підприємствам, установам і організаціям; у тимчасове користування фізичним і юридичним особам.

Другий етап земельної реформи започаткований у січні 1992 р. з прийняттям Верховною Радою України Закону України «Про форми власності на землю» і в березні цього ж року — нової редакції Земельного кодексу України. Цими документами були внесені істотні зміни у форми власності на землю — в Україні запроваджувалися три форми власності на неї: приватна, колективна і державна, причому юридично визнано, що дані форми власності є рівноправними. Нового змісту набули орендні відносини. Орендодавцями виступали не лише ради народних депутатів, але і власники землі — окремі громадяни, колективні сільськогосподарські підприємства, акціонерні товариства, садівницькі товариства. На цьому етапі відбулося часткове реальне втілення приватної власності на землю в сфері товарного сільськогосподарського виробництва, завдяки прийняттю закону України «Про селянське (фермерське) господарство» (1992 р.). Ним передбачено передачу у приватну власність такому господарству середньої земельної частки, що припадає на одного жителя на території відповідної ради народних депутатів.

Третім етапом земельної реформи стало прийняття Указів Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» (10 листопада 1994 р.), «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» (8 серпня 1995 р.), «Про оренду землі» (23 квітня 1997 р.), «Про захист прав власників земельних часток (паїв)» (21 квітня 1998 р.) та «Про фіксований сільськогосподарський податок» (18 червня 1998 р.). На основі Указів про оренду землі і фіксований сільськогосподарський податок були прийняті закони України з аналогічною назвою.

Вказаними нормативними актами здійснена безоплатна передача землі у колективну та приватну власність для виробництва сільськогосподарської продукції, тобто на даному етапі відбулося її реальне роздержавлення. Був здійснений поділ земель, які передані у колективну власність, на земельні частки (паї) без виділення їх у натурі, і видані селянам сертифікати на право на земельну частку (пай). Власники земельних сертифікатів одержали право розпоряджатися своїм земельним паєм, який може бути об’єктом обміну, дарування, застави, спадкування, купівлі-про­дажу (останнє право було пізніше відмінено). Членам колективних сільськогосподарських підприємств надавалася можливість безперешкодного виходу зі складу підприємства із своєю земельною часткою (паєм) і виділення її в натурі з видачею Державного акта на право приватної власності на землю. Законом України «Про оренду землі» переважно врегульовані орендні відносини, а також передбачена можливість оренди земельних часток (паїв), що є вкрай необхідним і важливим в умовах трансформації форм господарювання на селі.

Початком четвертого етапу земельної реформи (за думкою автора цього підручника) став Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» (грудень 1999 р.). Ним передбачався вільний вихід членів КСП із складу цих підприємств зі своїми земельними і майновими паями та створення на їх основі інших суб’єктів господарювання, заснованих на приватній власності. Надзвичайно важливо, що Указом впроваджено обов’язкове укладання юридичними особами, які використовують землі для сільськогосподарських потреб, договорів оренди земельних паїв з виплатою орендної плати фіксованого розміру. Введено спрощений порядок реєстрації договорів оренди земельних паїв, передбачено виділення земельних ділянок єдиним масовим групі власників земельних часток (паїв), яка звернулася із заявами про відведення земельних ділянок у натурі з метою спільного використання або надання в оренду цих ділянок. Важливо, що громадянам надано право розширювати свої особисті підсобні господарства за рахунок приєднання до них земельних ділянок у натурі, виділених відповідно до розміру земельного паю, і не створювати при цьому юридичної особи.

В 2000 р. стала реалізовуватися вимога Указу про заміну сертифікатів на земельну частку (пай) на Державні акти на право приватної власності на землю. Цим самим створилися реальні умови для впровадження в нашій державі повноцінного ринку землі. Важливим кроком у здійсненні земельної реформи на цьому етапі став Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001—2005 роки» (30 травня 2001 р.). Передбачений Указом комплекс взаємопов’язаних правових, організаційних, фінансових, науково-технічних та інших заходів має забезпечити прискорення завершення в Україні земельної реформи, а також створити ефективний механізм регулювання земельних відносин та державного управління земельними ресурсами. Але особливого значення для завершення земельної реформи в нашій державі набуло прийняття нової редакції Земельного кодексу України.

Земельний кодекс України — це основний документ земельного законодавства, яким регулюються земельні відносини з метою створення необхідних умов для раціонального використання й охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і форм господарювання.

Нова редакція Земельного кодексу була прийнята у жовтні 2001 р. Він складається з 10 розділів, 37 глав і 213 статей. У ньому знайшли юридичне закріплення всі прогресивні напрацювання земельної реформи, що здійснювалися в нашій країні за останні шість років. Водночас він вирішує і низку нових питань земельної реформи. Тому за своїм змістом новий Земельний кодекс докорінно відрізняється від попереднього. Важливо, що він відкриває широкі можливості для формування класичних загальноприйнятих у цивілізованому світі земельних відносин, під якими розуміють суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Підводиться, зокрема, правове підґрунтя для здійснення застави землі, її купівлі-продажу, для введення у вітчизняну правову практику понять обмежень на землекористування тощо.

Земельний кодекс остаточно розв’язав найфундаментальнішу проблему земельних відносин — проблему форм власності на зем­лю. Ним передбачається три рівноправні форми власності: при-
ватна, комунальна і державна. Суб’єктами права власності на зем­лі приватної власності є громадяни та юридичні особи, на землі державної власності — держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади (Кабінет Міністрів України, Державні адміністрації всіх рівнів у межах наданих їм повноважень) і на землі комунальної власності — територіальні громади сіл, селищ і міст, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування (у комунальній власності знаходяться всі землі в межах населених пунктів, крім земель державної і приватної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності).

Земельним кодексом передбачається такий різновид приватної власності, як спільна власність на земельну ділянку. Якщо в такій земельній ділянці визначена частка кожного з учасників спільної власності, то таку власність називають спільною частковою власністю, а без визначення часток — спільною сумісною власністю (ділянка з такою власністю може належати лише громадянам).

Земельним кодексом встановлені норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам України: для ведення селянського (фермерського) господарства — в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної або міської ради, де знаходиться фермерське господарство; для ведення особистого селянського господарства — не більше 2 га; для ведення садівництва — не більше 0,12 га; для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділян­ка) — не більше, 0,25 га у селах, 0,15 га — у селищах і 0,10 га — у містах; для індивідуального дачного будівництва — не більше 0,10 га і для будівництва індивідуальних гаражів — не більше 0,01 га.

В Земельному кодексі детально розглядаються умови набуття права на землю (права власності або права користування) громадянами України та юридичними особами, а також умови прид­бання земельних ділянок на підставі цивільно-правових угод. Важливо, що ним передбачаються гарантії права власності на зем­лю, в тому числі і гарантії по відшкодуванню збитків власникам землі і землекористувачам, які заподіяні внаслідок вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель, чагарників для потреб, не пов’язаних з агро- та лісогосподарським виробництвом; тимчасового заняття цих угідь для інших видів використання; встановлення обмежень щодо використання земель, погіршення якості ґрунтового покриву тощо.

Земельний кодекс унеможливлює надмірну концентрацію землі у приватній власності окремих громадян, що є цілком виправданим з погляду на соціально-економічну ситуацію, яка склалася в Україні на початку ХХІ століття. Зокрема, передбачено, що до 2010 р. громадяни та юридичні особи можуть мати у приватній власності земель сільськогосподарського призначення площею до 100 га (ця площа може бути збільшена лише в разі успадкування землі). Більше того, до 1.01.2005 р. власники земельних ділянок не вправі їх продавати або іншим способом відчужувати, крім передачі цих ділянок у спадщину і міни. Обмежувати концентрацію земельних ділянок у приватній власності юридичних осіб покликана і норма Земельного кодексу, згідно з якою до 1.01.2005 р. забороняється внесення права на земельну частку (пай) до статутних фондів господарських товариств.

Вказані обмеження на даному етапі є необхідними, оскільки за час їх дії будуть розроблені необхідні закони, що забезпечать ефективне функціонування ринку землі, недопущення спекуляцій у процесі її купівлі-продажу. Тут варто скористатися досвідом Великобританії, Швеції, Голландії, інших країн, де впроваджено ефективні механізми недопущення такої спекуляції через встановлення високих податків на додану вартість у процесі продажу, а також високих ставок податку на прибуток, що утворюється від різниці в ціні купівлі і продажу земельної ділянки. Недопущенню спекуляції земельними ділянками слугуватиме і вимога Земельного кодексу щодо здійснення купівлі й продажу земель державної і комунальної власності на конкурентних засадах (виключно на умовах аукціону і конкурсу).

Принципово важливим є те, що землі сільськогосподарського призначення не можуть бути у приватній власності іноземних громадян, осіб без громадянства, іноземних юридичних осіб. Це означає, що будь-який спосіб набуття ними у власність цих земель визнається незаконним, у тому числі це стосується і земель, переданих їм у спадщину. Такі землі протягом року підлягають відчуженню (мають бути проданими або переданими державі).

Іноземні громадяни та особи без громадянства можуть набувати права власності лише на земельні ділянки несільськогосподарського призначення в межах або поза межами населених пунк­тів і лише в тому разі, коли на цих ділянках розташовані об’єкти нерухомого майна, що належать їм на праві приватної власності.

Новим Земельним кодексом передбачено право земельного сервітуту, під яким розуміють право власника або землекористувача земельної ділянки на обмежене платне чи безоплатне користування чужою земельною ділянкою. При цьому земельний сервітут встановлюється за домовленістю між власниками двох сусід­ніх земельних ділянок на підставі договору або за рішенням суду з умовою, що він буде найменш обтяжливим для власника земельної ділянки, щодо якої цей земельний сервітут встановлений.

До основних видів земельного сервітуту, встановлення яких можуть вимагати власники або землекористувачі, відносяться право проходу та проїзду на велосипеді, право проїзду на транспортному засобі по наявному шляху, право прокладати на свою земельну ділянку водопровід з чужої природної водойми або через чужу земельну ділянку, право прогону худоби наявним шляхом та ін. Передбачені також умови припинення земельного сервітуту.

Спеціальний розділ у Земельному кодексі присвячений охороні земель, основними напрямами якої є обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування; захист сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників від необ­ґрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними відходами та інших несприятливих техногенних процесів; консервація деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь; збереження природних водно-болотних угідь.

Земельним кодексом також передбачене управління в галузі використання й охорони земель, визначені завдання і механізми контролю за використанням і охороною земель. Передбачено, зокрема, здійснення моніторингу земель як системи спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації негативних процесів, а також ведення державного земельного кадастру. Впроваджується економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель шляхом надання податкових і кредитних пільг громадянам та юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи, передбачені загальнодержавними та регіональними програмами використання й охорони земель. Передбачається виділення коштів з державного або місцевого бюджетів власникам землі для відновлення її попереднього стану, порушеного не з їх вини. Особливо важливим є здійснення за рахунок бюджетних коштів компенсації зниження доходу власників земель та землекористувачів внаслідок тимчасової консервації деградованих та малопродуктивних земель, що стали такими не з їх вини.

Однією з центральних ланок управління в галузі використання й охорони земель є запровадження відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, які виникають внаслідок вилучення (викупу) сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників для потреб, не пов’язаних із сільськогосподарським та лісогосподарським виробництвом. Відшкодовуються також втрати, завдані обмеженням прав власників землі і землекористувачів або погіршенням якості угідь, спричиненим діяльністю громадян, юридичних осіб, органів місцевого самоврядування або держави.

На завершення даного питання зазначимо, що великомасштаб­ний вплив на вдосконалення земельних відносин у нашій державі Земельний кодекс зможе справити лише після прийняття і введення в дію низки законів, які безпосередньо регулюватимуть відповідні ланки цих відносин — про землеустрій, охорону земель, про ринок землі, земельний кадастр і оцінку земель, про державний земельний (іпотечний) банк та деякі ін.