4.10. Специальные принципы международного экономического права
§ 187. В ходе развития международного торгово-экономического права в нем исторически сложсь особые, специфические принципы. При этом необходимо подчеркнуть, что в отличие от когентных общепризнанных принципов международного права специальные принципы МЭП носят конвенционный характер, их действенность находится в связи с включением их в каждом случае в соответствующие международные договоры.
Принципы национального режима наибольшего благоприятствования и другие такого рода принципы юридически не есть императив, это не обязывающие, не когентные нормы международного права, это - своего рода установки, которые, можно со всей обоснованностью утверждать, имеют по сути правовую силу рекомендательных норм и, как иллюстрирует обильная универсальная практика, рекомендованности которых государства широко следуют. Но будучи конвенционно закрепленными, эти "рекомендательные" принципы становятся - облигаторными.
Специальные принципы МЭП в интересах, возможно, "отмежевания" от общепризнанных принципов международного права иногда называют в науке принципами-стандартами (Г. Шварценбергер, В.М. Шумилов). Это, однако, может ввести в заблуждение: стандарту в обычном его понимании свойственна строгая определенность "стандартных" требований, что отнюдь не присуще конвенционным принципам, конкретные условия которых обусловливаются индивидуально в каждом отдельном случае. Неприемлемость понимания специальных принципов МЭП в качестве неких "стандартов", но, напротив, наглядная демонстрация их "нестандартности" может быть проиллюстрирована на практике применением принципа наибольшего благоприятствования, к примеру, в Соглашении 1990 г. между СССР и США (см. § 200) же использованием того же принципа в рамках ВТО (см. § 295). Сравнение убедительно показывает как раз исключительную гибкость и нестандартность в реальной жизни при использовании, в частности, принципа наибольшего благоприятствования. Это же относится в равной мере и к другим специальным принципам МЭП.
Конвенционные принципы можно с гораздо большими основаниями в правовом их значении считать, как уже выше сказано, рекомендательными принципами по аналогии с рекомендательными нормами международного права (см. § 152).
Неприемлемым представляется и противопоставление "принципов" и "режимов" (Г.К. Дмитриева). Так, к примеру, наибольшее благоприятствование - якобы только "режим", но не принцип. В правовом своем значении принцип - это правовая норма ( комплекс норм), а режим - комплекс правоотношений, основывающихся на соответствующем правовом принципе (нормах). Некий "режим", не привязанный к конкретным принципам (нормам), оказывался бы в правовом вакууме.
Принцип (режим) недискриминации (nondiscrimination)
§ 188. Этот принцип в его правовом понимании - есть право государства на предоставление обычно на основе взаимности ему (а также его гражданам и иным субъектам его национального права) со стороны государства-партнера общих условий, равных, не худших, чем те, которые предоставляются этим государствам-партнерам в отношении всех прочих государств. Данное право не распространяется на предоставление правомерно применяемых особых, льготных, более благоприятных условий. Иными словами, режим недискриминации означает обязательство не ухудшать для другой страны своих нормально действующих, общих для всех других стран условий. Использование в договорах принципа недискриминации свидетельствует, по сути, что сам по себе общепризнанный принцип равноправия отнюдь не всегда строго выдерживается (см. об этом ниже, в том числе § 202).
Формы дискриминации многообразны. К примеру, западными странами и организациями - США, Евросоюзом и др. - используется произвольное, политически мотивированное "присвоение" тем иным государствам статуса страны с плановой экономикой, с переходной, с рыночной экономикой, и даже - страны-"изгоя". Соответственно статусу применяются и разные торгово-политические режимы. Россия, несмотря на кардинальные рыночные реформы, более десяти лет безуспешно добивалась признания за ней рыночного статуса. Между тем, к примеру, при отсутствии у страны этого статуса для квалификации ее экспортных цен как демпинговых учитываются не ее внутренние цены, но цены ее конкурентов, манипулируя которыми антидемпинговые меры применяются в протекционистских целях, когда фактически демпинга нет. К тому же антидемпинговые, причем штрафные пошлины применяются не к конкретному экспортеру, обвиняемому в демпинге, но ко всей соответствующей отрасли экономики страны, производящей данный товар.
Условно любые льготы и преференции (в налогах, таможенных пошлинах и сборах и т.п.), предоставляемые отдельным странам ( группам стран), не рассматриваются в качестве дискриминационных по отношению к остальным странам, пользующимся общим режимом, действующим в стране, предоставляющей льготы и преференции.
§ 189. Принцип недискриминации в доктрине нередко пытались рассматривать в качестве когентного, общеобязательного (см. § 689). В какой-то мере основания для такого подхода теоретически можно усматривать, если понимать недискриминацию как составную часть когентного принципа равноправия. Однако, с другой стороны, применение дискриминации с неменьшим основанием можно усматривать как проявление суверенности, соответствующее принципу уважения прав, присущих суверенитету.
Недискриминация как принцип декларирована была в известной Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой в 1974 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, хотя и со свойственной таким резолюциям рекомендательной силой, но против голосов большинства "западных" стран. В реальной жизни дискриминация, несмотря ни на что, широко практикуется в международных экономических отношениях, и, во всяком случае юридически, при этом бесспорно исходят на практике из правовой обязательной силы принципа недискриминацишь как конвенционного принципа, сколько бы с точки зрения высокой справедливости ни осуждать всякую дискриминацию в моральном плане.
Принцип (режим) наиболее благоприятствуемой нации (наибольшего благоприятствования) (most favored nation)
§ 190. Этот принцип юридически означает обязательство государства предоставлять государству-партнеру, обычно на основе взаимности, режим наибольшего благоприятствования, т.е. все льготные (наиболее благоприятные) условия, которые действуют могут быть введены для любой третьей страны. Область применения режима наибольшего благоприятствования определяется в конкретной оговорке (клаузуле) о наибольшем благоприятствовании (most favored nation clause) в том ином международном договоре. Эта оговорка может охватывать в общей форме всю область торговли и судоходства же содержать избирательно отдельные виды отношений: таможенные (льготные тарифные ставки), транзит и т.п.
Принцип наибольшего благоприятствования и основывающийся на этом принципе режим наибольшего благоприятствования представляет собой главный, центральный принцип международного экономического права, зарекомендовавший себя на протяжении веков в качестве эффективного правового метода либерализации межгосударственных торговых отношений первоначально на двусторонней основе, а затем - по мере укоренения и применения между все большим числом государств - формально фактически и на многосторонней основе. Этот принцип пронизывает собой и все почти торговые взаимоотношения государств в системе ГАТТ/ВТО, не случайно будучи записанным в первой же статье ГАТТ.
§ 191. Исторически в практике международных отношений оговорка (клаузула) о наибольшем благоприятствовании использовалась в двух различных подходах:
во-первых, безусловная форма, без оговорок о предоставлении каких-либо возмещений, компенсаций, эквивалентности. Нормальным "возмещением" получаемых сторонами выгод является при этом взаимность предоставления друг другу самого режима наибольшего благоприятствования. Именно такая трактовка получила наиболее широкое распространение и применение на практике;
во-вторых, "условная" форма наибольшего благоприятствования, в свое время исповедовавшаяся США, используемая ими и доныне. Условная форма означает, что сторона, которая предположительно меньше выиграет от получения в другой стороне режима наибольшего благоприятствования, имеет право на получение от этой другой стороны некоего возмещения. Это - концепция так называемой "эффективной взаимности". Характерным примером из жизни может служить Торговое соглашение между СССР и США 1972 г., включавшее в себя клаузулу о наибольшем благоприятствовании. Конгресс США не допустил вступления Соглашения в силу, увязав наибольшее благоприятствование с требованием оплаты, в частности, военных поставок СССР по ленд-лизу. Более того, использовались и неэкономического характера условия. Конгрессом США была принята под воздействием сионистского лобби так называемая поправка Джексона-Вэника, в силу которой СССР, практиковавший в то время запреты на эмиграцию своего населения, преимущественно еврейского, лишался на этом основании возможности использования режима наибольшего благоприятствования в США (см. § 594).
Аналогичные, по политическим мотивам, препятствия чинсь в США, к примеру, и в отношении Китая. В дальнейшем, однако, под воздействием американских деловых кругов, заинтересованных в развитии торговли и с СССР (Россией), и с Китаем, Конгресс США ежегодно, на временной основе, но в течение многих лет разрешал применение США режима наибольшего благоприятствования в отношении этих стран.
§ 192. Учитывая длительность применения в жизни принципа наибольшего благоприятствования еще с XVIII в. и, в частности, универсализм его использования к нашему времени, особенно в рамках ГАТТ, можно встретиться с трактовкой принципа наибольшего благоприятствования в качестве общепризнанного, когентного, по крайней мере, в отношении таможенно-тарифного обложения товаров. С этим, однако, нельзя согласиться.
Во-первых, не все страны входят в систему ГАТТ/ВТО. Во-вторых, даже в системе ГАТТ/ВТО из этого принципа делаются многочисленные изъятия как по отдельным товарам, так и по услугам, изъятия, представляющие собой плод договорного уторговывания, компромиссов и уступок, что не позволяет говорить как раз о "стандартности", общеприменимости, когентности принципа.
В-третьих, и понимание принципа как безусловного, не требующего от страны-партнера "эффективной взаимности", еще не вполне общепринято. Именно использование на практике по экономическим и политическим причинам по существу "эффективной взаимности", как ничто иное наглядно демонстрирует, сколь далек еще принцип наибольшего благоприятствования от понимания его в качестве общепризнанного, когентного как по предмету регулируемых им отношений, так и по универсальности применения в общемировом масштабе.
§ 193. В итоге принцип наибольшего благоприятствования и формально, и реально сохраняет свой договорный, конвенционный характер. В этом смысле показательно и то, что Комиссия международного права ООН, долгие годы пытавшаяся согласовать документ, который содержал бы в себе общеприемлемое толкование и понимание условий, включаемых в режим наибольшего благоприятствования, так и не смогла добиться успеха. Одним из положительных, но не очень впечатляющих результатов ее работы можно считать примерный перечень областей (предметов регулирования), которые могут подпадать под режим наибольшего благоприятствования. Это - таможенные пошлины, таможенная обработка (очистка) товаров, налоги и сборы; нетарифные меры регулирования торговли (в том числе: технические стандарты, административные правила, санитарные и карантинные формальности), область валютно-финансовых отношений, правовое положение (статус) иностранных физических и юридических лиц, транспортный режим (грузов, судов и иных транспортных средств), транзит; режим защиты интеллектуальной собственности, вопросы отправления правосудия (доступ к судам и арбитражу, признание и исполнение судебных и арбитражных решений), отдельные элементы режима дипломатических, консульских и иных представительных служб, визовый режим и другие сферы экономического, промышленного, коммуникационного сотрудничества. По сути, перечень этот содержит то, что на практике давно уже включалось в оговорку о наибольшем благоприятствовании и продолжает включаться, но только по взаимному согласованию.
Остается неизменным понимание, согласно которому набор приведенных (и, разумеется, иных по желанию сторон) областей сотрудничества, на которые распространяется оговорка о наибольшем благоприятствовании, полностью остается на усмотрение договаривающихся государств.
§ 194. Практически общепринятыми, но тем не менее почти неукоснительно обычно включаемыми в договоры исключениями из действия оговорки о наибольшем благоприятствовании являются:
- льготы, предоставляемые государствами-контрагентами по основаниям преференциального характера, в связи с участием в ассоциациях свободной торговли, в таможенных и экономических союзах и интеграционных объединениях; в рамках преференциальных систем для развивающихся стран; для стран, не имеющих выхода к морю, и т.п.;
- льготы, предоставляемые (в силу так называемой "соседской" оговорки в клаузуле о наибольшем благоприятствовании) для соседних государств их территорий.
Вполне обычными являются и исключения из применения наибольшего благоприятствования, например:
- льготы, предоставляемые по портовым и т.п. сборам в отношении судов, осуществляющих каботажные (т.е. между портами одного и того же государства) перевозки;
- изъятия из льгот по основаниям защиты "общественного порядка" (ordre publique) и т.п.
§ 195. Каждое из государств-сторон, согласовавших между собой применение друг для друга на основе взаимности режима наибольшего благоприятствования, становится в соответствующих случаях и бенефициантом (предоставляющим льготы), и бенефициарием (получающим льготы). При предоставлении же режима наибольшего благоприятствования в одностороннем порядке только одна, предоставляющая страна является бенефициаром, а другая, принимающая, - бенефициарием.
В любом случае предоставление режима наибольшего благоприятствования страной, понимаемой в качестве бенефицианта, само по себе не означает предоставление фактически каких-либо реальных льгот и преимуществ другой стране - предполагаемому "бенефициарию", но только - право на такие льготы. Теоретически таких льгот может и не последовать вообще, если вообразить себе, что страна-"бенефициант" практически не предоставила раньше и не предоставит впоследствии тех иных льгот и преимуществ какой-либо третьей стране странам. Таким образом, льготы на основе принципа наибольшего благоприятствования в чистом виде носят абстрактный характер.
Принцип национального режима (national treatment)
§ 196. Данный принцип, предусматриваемый в некоторых соглашениях, означает, что физические и юридические лица одного государства государств полностью частично приравниваются в своих правах к физическим и юридическим лицам другого государства по отдельным видам правовых отношений. Национальный режим может по отдельным видам прав предоставляться в одностороннем, законодательном порядке. Обычно это касается гражданской правоспособности иностранных лиц, включая судопроизводство.
Нельзя однозначно утверждать, что предоставление национального режима означает во всех случаях более выгодные условия для иностранных физических и юридических лиц, нежели предоставление им прав на основе режима наибольшего благоприятствования, ибо на основе этого последнего государство может предоставить льготы и условия (например, налоговые) более выгодные, чем действующие внутри государства. Например, латиноамериканские государства в рамках заключаемых ими соглашений о поощрении и защите иностранных инвестиций избегают предоставления наибольшего благоприятствования с тем, чтобы не поставить своих национальных предпринимателей в возможно худшее положение, нежели положение иностранных лиц - в силу использования ими более льготного режима на основе наибольшего благоприятствования.
Национальный режим в некотором смысле можно трактовать как особую разновидность режима наибольшего благоприятствования. А именно, предоставление иностранным лицам одного из государств - благоприятствования, но не такого же, как иностранным лицам другого, третьего государства, а такого, как своим собственным лицам.
Принцип (режим) взаимной выгоды
§ 197. Этот принцип предполагает, что отношения между государствами, не являющиеся взаимно выгодными, а тем более кабальные, прямо косвенно принудительные, не должны иметь места, но должно быть в целом справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема. В сложных межгосударственных, в том числе экономических, взаимоотношениях справедливое распределение выгод и обязательств, разумеется, не может служить элементарным эталоном для каждого конкретного правоотношения, сделки, но должно рассматриваться именно как сбалансированный общий международно-правовой режим.
Грубое противоречие принципу взаимной выгоды представляет собой, к примеру, практика заключения соглашений о так называемом "добровольном" ограничении экспорта, когда страна-экспортер принимает на себя односторонние обязательства не вывозить товар сверх установленной квоты и ниже определенной цены под угрозой введения полного запрета импорта этого товара. Такие договорные обязательства вынуждена была принимать на себя и Россия по ограничению, в частности, своего экспорта в страны ЕС (металлы, текстиль), в США (стальные изделия, коммерческие запуски спутников) и т.д. (см. § 322).
Ясно, что признание принципа взаимной выгоды когентным невыгодно экономически мощным государствам, связывая им свободу рук при заключении односторонне выгодных договоренностей.
§ 198. Принцип взаимной выгоды был в 1974 г. включен большинством голосов развивающихся и социалистических стран в Хартию экономических прав и обязанностей, принятую резолюцией Генассамблеей ООН (с рекомендательной правовой силой). Однако в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося вскоре, в 1975 г., при другой расстановке сил, нежели на Генассамблее ООН, и с другой обязательной силой - была в виде компромисса между позицией социалистических и западных стран вместо принципа взаимной выгоды записана следующая довольно обтекаемая формула: государства-участники признают, что сотрудничество в ":областях экономической деятельности: может развиваться на основе равенства и обоюдного удовлетворения партнеров и взаимности, позволяющей в целом справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема при соблюдении двусторонних и многосторонних соглашений".
§ 199. Принцип взаимной выгоды сопрягается иногда в доктрине с "международно-правовым принципом взаимности".
Однако, во-первых, принцип взаимности как таковой не входит в состав когентных принципов международного права, в том числе и в Декларацию принципов Заключительного акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Утверждение такого когентного принципа в международном праве в качестве обычноправового вряд ли оправданно. Слишком много на практике наблюдается международных отношений, которые не отвечают взаимности. Достаточно назвать преференции для развивающихся стран. Никому вообще не возбраняется предоставлять другому льготы и т.п. в одностороннем порядке! Поэтому правильнее, очевидно, считать принцип взаимности конвенционной нормой - принципом общего (не только экономического) международного права.
Во-вторых, неосновательно подводить и так называемую "эффективную взаимность" (см. § 191) под принцип взаимности в качестве его составляющей части в широком смысле. Согласно концепции "эффективной взаимности", к примеру, от стран плановой экономики требовалось предоставление в рамках наибольшего благоприятствования какой-либо дополнительной льготы странам рыночной экономики, поскольку при плановой экономике таможенные пошлины не имеют регулирующего значения. Это вряд ли убедительно, поскольку система квотирования как главный регулятор внешней торговли, применявшаяся странами плановой экономики, и другие формы регулирования тоже ведь подпадали под наибольшее благоприятствование. Более того, как показано было при рассмотрении выше принципа наибольшего благоприятствования, попытки использования концепции "эффективной взаимности" обусловливались часто не столько таможенными пошлинами товарными квотами, сколько внеэкономическими, политическими факторами.
Наконец, взаимную выгоду действительно не просто определить с точки зрения "материальной взаимности", но ведь то же самое касается и так называемой "эффективной взаимности", которую измерить не проще. Главное же, что касается взаимной выгоды, - речь и не идет об арифметическом подсчете строгого равенства взаимных материальных выгод сторон. Дело даже и не столько в формально-юридическом подходе, ибо всегда можно ссылаться, к примеру, на суверенное право государства считать выгодным для себя то иное отношение с другим государством.
Суть принципа взаимной выгоды, хотя и не очень внятно, и без прямого указания на этот принцип, но все же достаточно вразумительно выражена в формуле "в целом справедливого распределения выгод и обязательств сравнимого объема" (см. § 198). Важно и очевидно, во всяком случае, что такое "справедливое распределение выгод и обязательств" исключает кабальные, прямо косвенно принудительные взаимоотношения.
***
§ 200. В качестве наглядного примера договорного закрепления наибольшего благоприятствования и недискриминации, а также примера реального соотношения этих принципов с взаимной выгодой, - приведем ст. 1 ("Режим наибольшего благоприятствования и недискриминационный режим") Соглашения от 1 июня 1990 г. о торговых отношениях между СССР и США (вступило в силу для России и США 17 июня 1992 г.). Согласно данной статье режим наибольшего благоприятствования распространяется только на экспорт и импорт товаров, включая таможенные пошлины и сборы, платежи, правила таможенной очистки, транзит, складирование, внутренние прямые и косвенные налоги и сборы на импортированный товар, правила продаж, перевозки, хранения и использования товаров на внутреннем рынке. Недискриминационный режим обусловлен в отношении количественных ограничений и выдачцензий на импорт и экспорт товаров, а также распределения валютных средств для оплаты импорта. То есть по предмету применения режим наибольшего благоприятствования действует в относительно узком диапазоне.
В п. 4 ст. 1 содержатся изъятия из режима наибольшего благоприятствования и недискриминационного режима по следующим основаниям:
- полное членство каждой из Сторон в таможенном союзе зоне свободной торговли.
Оговорка довольно обычна. Но не равно выгодна. Ибо в силу этого положения на Россию не распространяются преимущества, которые США предоставляют Канаде и Мексике, ввиду участия их в Северо-Атлантической ассоциации свободной торговли (НАФТА). С другой стороны, бесспорно "полного" членства России в каком-либо таможенном союзе зоне свободной торговли и до сего времени (2003 г.) нет;
- предоставление преимуществ третьим странам для облегчения приграничной торговли.
Это - обычная "соседская" оговорка, с равной выгодой применимая к договаривающимся сторонам;
- предоставление преимуществ третьим странам в соответствии с ГАТТ и преимуществ развивающимся странам по ГАТТ, а также по другим международным соглашениям.
Здесь объединены по сути два казуальных основания: одно - обычная "преференциальная" (для преференций развивающимся странам) оговорка и другое - особое исключение преимуществ для стран-участниц ГАТТ. ГАТТ, таким образом, трактуется в качестве преференциальной системы.
В силу этой "ГАТТовской" оговорки из наибольшего благоприятствования в отношении России могут изыматься условия торговли США со всеми их основными торговыми партнерами, которые практически все участвуют в ГАТТ. Россия же, наоборот, предоставляет наибольшее благоприятствование для США наравне со всеми своими торговыми партнерами, с которыми фактически торгует на основе режима наибольшего благоприятствования;
- изъятие по причине действий, предпринимаемых в соответствии со статьей XI ("Нарушение рынка") рассматриваемого Соглашения.
По существу это изъятие представляет собой наглядный пример так называемой "избавительной оговорки" (escape clause), позволяющей при необходимости применять защитные меры и достаточно произвольно уходить и от соблюдения наибольшего благоприятствования, и от недискриминации. Согласно ст. XI "нарушением рынка" признается импорт товаров, "уже осуществленный который должен осуществиться, вызывает угрожает вызвать, в значительной мере способствует нарушению рынка", представляя собой "существенную причину материального ущерба его угрозы" для национальной промышленности. В соответствующих случаях стороны должны провести консультации в целях установления нарушений рынка и принятия мер по их устранению. Однако когда импортирующая сторона считает необходимым, она может односторонне принять срочные защитные меры, а затем уже вести консультации. Именно это изъятие (по основанию "нарушения рынка") могло легко использоваться США при обвинениях российских экспортеров виновными в демпинге (стальные изделия, цветные металлы и т.д.).
Анализ данной статьи позволяет прийти к выводу, что режимы наибольшего благоприятствования и недискриминации даже в их узко "товарном" применении, будучи формально равными для сторон, могут фактически не обеспечивать реального наибольшего благоприятствования и соответственно равной взаимной выгоды. В приведенном примере на товарных рынках США конкуренты российских поставщиков из других стран пользуются юридически большими преимуществами, чем российские поставщики, и таким образом, полного "наибольшего" благоприятствования для них фактически не получается.
***
Для сравнения стоит заметить, что по условиям раздела III Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 4 июня 1994 г. между Россией и Евросоюзом, включающего и наибольшее благоприятствование, - в противоположность Соглашению России с США для России не предусматривается изъятий в отношении преимуществ, предоставляемых Евросоюзом странам ГАТТ. Стороны Соглашения предоставляют друг другу также национальный режим в отношении аналогичных ввозимых товаров. Что касается торговли с Евросоюзом, на Россию распространяются и некоторые иные условия ГАТТ. При этом, однако, некоторые российские товары на временной основе изымались из режима наибольшего благоприятствования.
Принцип (режим) преференциальности
§ 201. В широком понимании преференциальность (предпочтение) означает всякую льготу, лучшие, чем обычно, условия, предоставляемые одним государством другому (другим). В этом смысле и режим наибольшего благоприятствования - преференциальный режим, в том числе и в рамках ГАТТ/ВТО.
Зоны (ассоциации) свободной торговли, таможенные союзы, "общие рынки" - все это тоже преференциальные системы для участвующих стран в сравнении с режимом, применяемым этими странами в отношении стран неучаствующих. Причем преференциальность в этих случаях идет еще дальше, чем при режиме наибольшего благоприятствования, так как этот режим "отступает" (не применяется) перед преференциальными льготами, хотя "отступления" эти и оговариваются в клаузуле о наибольшем благоприятствовании. В ней, как правило, указывается в наше время, что клаузула эта не будет применяться в отношении льгот, предоставляемых в рамках зон свободной торговли, таможенных союзов, преференциальных систем и т.п.
§ 202. Нетрудно видеть, что практически оборотная сторона преференциальности (для одних) есть дискриминация (для других).
Сравнивая между собой только что описанные принципы недискриминации, наибольшего благоприятствования, национального режима и преференциальности, можно заметить, что дискриминация - есть ухудшение общего, предоставляемого всем режима, ухудшение (в изъятие из этого общего режима) условий для одной лишь нескольких стран. Наибольшее же благоприятствование, национальный режим и преференциальность, если они действуют избирательно (так же как и дискриминация) для некоторых лишь, но не для всех стран, - есть тоже, по сути, дискриминация, хотя так никогда и не называемая. Разница в том, что дискриминация в собственном смысле слова ухудшает положение дискриминируемого субъекта, делая это положение хуже низшего стандарта, а наибольшее благоприятствование, национальный режим и преференциальность ухудшают положение тех, на кого они не распространяются, делая их положение хуже высшего стандарта, действующего для "избранных". По существу и преференциальность, и дискриминация явления одного порядка и - суть отступления от принципа равноправия государств, но отступления освященные, во всяком случае, многолетней практикой и ставшие по существу при их применении обычноправовыми изъятиями из общепризнанного когентного принципа равноправия государств.
Эти простые соображения свидетельствуют о том, сколь нередко провозглашаемые достижения, особенно в рамках ВТО, в части свободы, либерализации торговли - фактически далеки еще от действительно справедливого, равного режима для всех участников мировых торговых отношений, очевидно, еще долго недостижимого в условиях колоссальных диспропорций экономического развития и благосостояния отдельных государств, для ликвидации чего недостаточно декларирования так называемой глобализации, а тем более ее реальных успехов, далеко не пропорциональных интересам всех стран.
§ 203. В узком смысле под преференциальными режимами понимаются системы преференций, которые в силу рекомендаций Конференции ООН по торговле и развитию, решений ООН применяются развитыми странами для развивающихся, а также между развивающимися странами. Причем и эти преференции не считаются нарушением принципа наибольшего благоприятствования (см. § 194). Хотя Общая система преференций была принята в силу рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН и, таким образом, не является юридически обязывающей, фактическое признание государствами всего мира не только Общей системы преференций, но вообще преференциального статуса развивающихся стран делает принцип преференциальности de facto нормативным, с рекомендательной правовой силой, а будучи договорно закрепленным (например, в ГАТТ), и с императивной силой de jure.
Принцип преференциальности в отношении развивающихся стран проводится формально столь же наглядно последовательно в жизнь и в ООН, и в ВТО, хотя обычно не без нажима со стороны развивающихся стран, сколь сомнительна эффективная отдача от принимаемых преференциальных мер с точки зрения кардинального изменения ситуации в странах "бедного Юга".
§ 204. В заключение можно упомянуть, что в прежние времена довольно распространенным, особенно в отношениях развитых стран с колониальными и полуколониальными, было использование в договорной практике правовых режимов "равных возможностей", "открытых дверей", консульской юрисдикции, капитуляций и т.п. Такого рода условия противоречат современным общепризнанным международно-правовым принципам суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, невмешательства во внутренние дела и др., и не могут рассматриваться как правомерные.
§ 205. С другой стороны, в наше время, наряду с приведенными выше специальными принципами МЭП, в доктрине (Г.Е. Бувайлик, В.М. Шумилов и др.) нередко выдвигаются в качестве принципов и другие. Например: принципы взаимности (см. § 199), экономического сотрудничества, суверенитета государства над своей экономической деятельностью и природными ресурсами, либерализации, защиты внутреннего рынка, свободы транзита и т.д.
Особо следует остановиться на так называемом принципе постоянного суверенитета над природными ресурсами. Строго юридически суверенитет над природными ресурсами есть составная часть общего суверенитета государства. Как таковая национализация природных ресурсов, находящихся в частном владении своих иностранных лиц, - есть неоспоримая правомерная акция. Спорным же может считаться лишь обязательность компенсации государством собственникам ресурсов при их национализации (см. также § 687, 688, 696). Последовательное неприятие западными странами принципа постоянного суверенитета над природными ресурсами, очевидно, объясняется отнюдь не "принципиальным" непризнанием его, но именно естественными опасениями использования этого принципа для произвольных и некомпенсируемых экспроприаций и национализаций в развивающихся странах (особенно в 60-70-х гг.) инвестиций и иного имущества, принадлежавшего ранее приобретенного иностраннымцами, включая выходцев из бывших метрополий. Для таких некомпенсационных экспроприаций в качестве основания даже выдвигался развивающимися странами принцип общей (даже солидарной) ответственности всех развитых стран за прежнюю колониальную эксплуатацию "третьего мира" (см. § 179). Что касается включения принципа суверенитета над природными ресурсами в Хартию экономических прав и обязанностей государств, то при оценке правового значения данного принципа следует не упускать из виду не более чем рекомендательную правовую силу Хартии в целом в ее качестве рекомендации Генассамблеи ООН.
§ 206. Разумеется, в доктринальном плане не трудно измыслить, кроме упомянутых принципов, немало и иных. Например, чем не принципы: "запрет контрабанды", "запрет контрафакции", "обеспечение публичного порядка (public order) в торговле" и т.п. На наш взгляд, однако, надежнее придерживаться принципов, прочно вошедших в практику, многократно большинством государств включаемых в международно-правовые акты, причем именно в качестве правовых принципов, а не просто лишь рядовых договорных условий, как, например, условие свободы транзита - свободы, которая всегда строго договорно лимитирована, а отнюдь не фигурирует как общий принцип. Тем более не приняты в договорном обиходе иногда выдвигаемые в качестве якобы "правовых" такие торгово-политические концепции, как "либерализация торговли" "защита внутреннего рынка", иначе - протекционизм (В.М. Шумилов), которые не могут быть "правовыми" уже потому, что взаимоисключают друг друга; они и не фигурируют реально в качестве правовых норм - принципов в международно-правовых актах, в том числе в рамках ВТО, и отнюдь не являются по сути правовыми. Тем более это относится к так называемому "принципу" всеучастия в разрешении мировых экономических проблем к "принципу" международной социальной справедливости (Г.К. Дмитриева). Такого рода "принципы" в лучшем случае лишь политические лозунги - установки, не несущие какой-либо правовой нагрузки. Международно-правовой принцип, как и любая международно-правовая норма (и любая правовая норма вообще), лишь тогда может считаться правовым, когда выполняет функцию наделения субъектов права определенными правами и обязанностями. В иных случаях можно говорить лишь о моральных, политико-экономических и т.п. принципах-призывах, будь то принцип либерализации торговли принцип всеучастия в разрешении мировых экономических (почему и не иных?) проблем и т.д.
Дальнейшее укрепление международного экономического правопорядка, очевидно, лежит не в плоскости доктринального расширения круга юридически сомнительных принципов, но в обеспечении более широкого применения как по составу участников, так и по содержательности, - уже сложившихся и реально используемых в договорной практике конвенционных принципов международного экономического права. Такое развитие должно помочь и постепенному укоренению реально сложившихся конвенционных принципов в качестве обычноправовых. Опыт (это особенно наглядно в отношении многовекового применения принципа наибольшего благоприятствования) свидетельствует, однако, о том, что государства не торопятся форсировать этот процесс.
Принципы национального режима наибольшего благоприятствования и другие такого рода принципы юридически не есть императив, это не обязывающие, не когентные нормы международного права, это - своего рода установки, которые, можно со всей обоснованностью утверждать, имеют по сути правовую силу рекомендательных норм и, как иллюстрирует обильная универсальная практика, рекомендованности которых государства широко следуют. Но будучи конвенционно закрепленными, эти "рекомендательные" принципы становятся - облигаторными.
Специальные принципы МЭП в интересах, возможно, "отмежевания" от общепризнанных принципов международного права иногда называют в науке принципами-стандартами (Г. Шварценбергер, В.М. Шумилов). Это, однако, может ввести в заблуждение: стандарту в обычном его понимании свойственна строгая определенность "стандартных" требований, что отнюдь не присуще конвенционным принципам, конкретные условия которых обусловливаются индивидуально в каждом отдельном случае. Неприемлемость понимания специальных принципов МЭП в качестве неких "стандартов", но, напротив, наглядная демонстрация их "нестандартности" может быть проиллюстрирована на практике применением принципа наибольшего благоприятствования, к примеру, в Соглашении 1990 г. между СССР и США (см. § 200) же использованием того же принципа в рамках ВТО (см. § 295). Сравнение убедительно показывает как раз исключительную гибкость и нестандартность в реальной жизни при использовании, в частности, принципа наибольшего благоприятствования. Это же относится в равной мере и к другим специальным принципам МЭП.
Конвенционные принципы можно с гораздо большими основаниями в правовом их значении считать, как уже выше сказано, рекомендательными принципами по аналогии с рекомендательными нормами международного права (см. § 152).
Неприемлемым представляется и противопоставление "принципов" и "режимов" (Г.К. Дмитриева). Так, к примеру, наибольшее благоприятствование - якобы только "режим", но не принцип. В правовом своем значении принцип - это правовая норма ( комплекс норм), а режим - комплекс правоотношений, основывающихся на соответствующем правовом принципе (нормах). Некий "режим", не привязанный к конкретным принципам (нормам), оказывался бы в правовом вакууме.
Принцип (режим) недискриминации (nondiscrimination)
§ 188. Этот принцип в его правовом понимании - есть право государства на предоставление обычно на основе взаимности ему (а также его гражданам и иным субъектам его национального права) со стороны государства-партнера общих условий, равных, не худших, чем те, которые предоставляются этим государствам-партнерам в отношении всех прочих государств. Данное право не распространяется на предоставление правомерно применяемых особых, льготных, более благоприятных условий. Иными словами, режим недискриминации означает обязательство не ухудшать для другой страны своих нормально действующих, общих для всех других стран условий. Использование в договорах принципа недискриминации свидетельствует, по сути, что сам по себе общепризнанный принцип равноправия отнюдь не всегда строго выдерживается (см. об этом ниже, в том числе § 202).
Формы дискриминации многообразны. К примеру, западными странами и организациями - США, Евросоюзом и др. - используется произвольное, политически мотивированное "присвоение" тем иным государствам статуса страны с плановой экономикой, с переходной, с рыночной экономикой, и даже - страны-"изгоя". Соответственно статусу применяются и разные торгово-политические режимы. Россия, несмотря на кардинальные рыночные реформы, более десяти лет безуспешно добивалась признания за ней рыночного статуса. Между тем, к примеру, при отсутствии у страны этого статуса для квалификации ее экспортных цен как демпинговых учитываются не ее внутренние цены, но цены ее конкурентов, манипулируя которыми антидемпинговые меры применяются в протекционистских целях, когда фактически демпинга нет. К тому же антидемпинговые, причем штрафные пошлины применяются не к конкретному экспортеру, обвиняемому в демпинге, но ко всей соответствующей отрасли экономики страны, производящей данный товар.
Условно любые льготы и преференции (в налогах, таможенных пошлинах и сборах и т.п.), предоставляемые отдельным странам ( группам стран), не рассматриваются в качестве дискриминационных по отношению к остальным странам, пользующимся общим режимом, действующим в стране, предоставляющей льготы и преференции.
§ 189. Принцип недискриминации в доктрине нередко пытались рассматривать в качестве когентного, общеобязательного (см. § 689). В какой-то мере основания для такого подхода теоретически можно усматривать, если понимать недискриминацию как составную часть когентного принципа равноправия. Однако, с другой стороны, применение дискриминации с неменьшим основанием можно усматривать как проявление суверенности, соответствующее принципу уважения прав, присущих суверенитету.
Недискриминация как принцип декларирована была в известной Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой в 1974 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, хотя и со свойственной таким резолюциям рекомендательной силой, но против голосов большинства "западных" стран. В реальной жизни дискриминация, несмотря ни на что, широко практикуется в международных экономических отношениях, и, во всяком случае юридически, при этом бесспорно исходят на практике из правовой обязательной силы принципа недискриминацишь как конвенционного принципа, сколько бы с точки зрения высокой справедливости ни осуждать всякую дискриминацию в моральном плане.
Принцип (режим) наиболее благоприятствуемой нации (наибольшего благоприятствования) (most favored nation)
§ 190. Этот принцип юридически означает обязательство государства предоставлять государству-партнеру, обычно на основе взаимности, режим наибольшего благоприятствования, т.е. все льготные (наиболее благоприятные) условия, которые действуют могут быть введены для любой третьей страны. Область применения режима наибольшего благоприятствования определяется в конкретной оговорке (клаузуле) о наибольшем благоприятствовании (most favored nation clause) в том ином международном договоре. Эта оговорка может охватывать в общей форме всю область торговли и судоходства же содержать избирательно отдельные виды отношений: таможенные (льготные тарифные ставки), транзит и т.п.
Принцип наибольшего благоприятствования и основывающийся на этом принципе режим наибольшего благоприятствования представляет собой главный, центральный принцип международного экономического права, зарекомендовавший себя на протяжении веков в качестве эффективного правового метода либерализации межгосударственных торговых отношений первоначально на двусторонней основе, а затем - по мере укоренения и применения между все большим числом государств - формально фактически и на многосторонней основе. Этот принцип пронизывает собой и все почти торговые взаимоотношения государств в системе ГАТТ/ВТО, не случайно будучи записанным в первой же статье ГАТТ.
§ 191. Исторически в практике международных отношений оговорка (клаузула) о наибольшем благоприятствовании использовалась в двух различных подходах:
во-первых, безусловная форма, без оговорок о предоставлении каких-либо возмещений, компенсаций, эквивалентности. Нормальным "возмещением" получаемых сторонами выгод является при этом взаимность предоставления друг другу самого режима наибольшего благоприятствования. Именно такая трактовка получила наиболее широкое распространение и применение на практике;
во-вторых, "условная" форма наибольшего благоприятствования, в свое время исповедовавшаяся США, используемая ими и доныне. Условная форма означает, что сторона, которая предположительно меньше выиграет от получения в другой стороне режима наибольшего благоприятствования, имеет право на получение от этой другой стороны некоего возмещения. Это - концепция так называемой "эффективной взаимности". Характерным примером из жизни может служить Торговое соглашение между СССР и США 1972 г., включавшее в себя клаузулу о наибольшем благоприятствовании. Конгресс США не допустил вступления Соглашения в силу, увязав наибольшее благоприятствование с требованием оплаты, в частности, военных поставок СССР по ленд-лизу. Более того, использовались и неэкономического характера условия. Конгрессом США была принята под воздействием сионистского лобби так называемая поправка Джексона-Вэника, в силу которой СССР, практиковавший в то время запреты на эмиграцию своего населения, преимущественно еврейского, лишался на этом основании возможности использования режима наибольшего благоприятствования в США (см. § 594).
Аналогичные, по политическим мотивам, препятствия чинсь в США, к примеру, и в отношении Китая. В дальнейшем, однако, под воздействием американских деловых кругов, заинтересованных в развитии торговли и с СССР (Россией), и с Китаем, Конгресс США ежегодно, на временной основе, но в течение многих лет разрешал применение США режима наибольшего благоприятствования в отношении этих стран.
§ 192. Учитывая длительность применения в жизни принципа наибольшего благоприятствования еще с XVIII в. и, в частности, универсализм его использования к нашему времени, особенно в рамках ГАТТ, можно встретиться с трактовкой принципа наибольшего благоприятствования в качестве общепризнанного, когентного, по крайней мере, в отношении таможенно-тарифного обложения товаров. С этим, однако, нельзя согласиться.
Во-первых, не все страны входят в систему ГАТТ/ВТО. Во-вторых, даже в системе ГАТТ/ВТО из этого принципа делаются многочисленные изъятия как по отдельным товарам, так и по услугам, изъятия, представляющие собой плод договорного уторговывания, компромиссов и уступок, что не позволяет говорить как раз о "стандартности", общеприменимости, когентности принципа.
В-третьих, и понимание принципа как безусловного, не требующего от страны-партнера "эффективной взаимности", еще не вполне общепринято. Именно использование на практике по экономическим и политическим причинам по существу "эффективной взаимности", как ничто иное наглядно демонстрирует, сколь далек еще принцип наибольшего благоприятствования от понимания его в качестве общепризнанного, когентного как по предмету регулируемых им отношений, так и по универсальности применения в общемировом масштабе.
§ 193. В итоге принцип наибольшего благоприятствования и формально, и реально сохраняет свой договорный, конвенционный характер. В этом смысле показательно и то, что Комиссия международного права ООН, долгие годы пытавшаяся согласовать документ, который содержал бы в себе общеприемлемое толкование и понимание условий, включаемых в режим наибольшего благоприятствования, так и не смогла добиться успеха. Одним из положительных, но не очень впечатляющих результатов ее работы можно считать примерный перечень областей (предметов регулирования), которые могут подпадать под режим наибольшего благоприятствования. Это - таможенные пошлины, таможенная обработка (очистка) товаров, налоги и сборы; нетарифные меры регулирования торговли (в том числе: технические стандарты, административные правила, санитарные и карантинные формальности), область валютно-финансовых отношений, правовое положение (статус) иностранных физических и юридических лиц, транспортный режим (грузов, судов и иных транспортных средств), транзит; режим защиты интеллектуальной собственности, вопросы отправления правосудия (доступ к судам и арбитражу, признание и исполнение судебных и арбитражных решений), отдельные элементы режима дипломатических, консульских и иных представительных служб, визовый режим и другие сферы экономического, промышленного, коммуникационного сотрудничества. По сути, перечень этот содержит то, что на практике давно уже включалось в оговорку о наибольшем благоприятствовании и продолжает включаться, но только по взаимному согласованию.
Остается неизменным понимание, согласно которому набор приведенных (и, разумеется, иных по желанию сторон) областей сотрудничества, на которые распространяется оговорка о наибольшем благоприятствовании, полностью остается на усмотрение договаривающихся государств.
§ 194. Практически общепринятыми, но тем не менее почти неукоснительно обычно включаемыми в договоры исключениями из действия оговорки о наибольшем благоприятствовании являются:
- льготы, предоставляемые государствами-контрагентами по основаниям преференциального характера, в связи с участием в ассоциациях свободной торговли, в таможенных и экономических союзах и интеграционных объединениях; в рамках преференциальных систем для развивающихся стран; для стран, не имеющих выхода к морю, и т.п.;
- льготы, предоставляемые (в силу так называемой "соседской" оговорки в клаузуле о наибольшем благоприятствовании) для соседних государств их территорий.
Вполне обычными являются и исключения из применения наибольшего благоприятствования, например:
- льготы, предоставляемые по портовым и т.п. сборам в отношении судов, осуществляющих каботажные (т.е. между портами одного и того же государства) перевозки;
- изъятия из льгот по основаниям защиты "общественного порядка" (ordre publique) и т.п.
§ 195. Каждое из государств-сторон, согласовавших между собой применение друг для друга на основе взаимности режима наибольшего благоприятствования, становится в соответствующих случаях и бенефициантом (предоставляющим льготы), и бенефициарием (получающим льготы). При предоставлении же режима наибольшего благоприятствования в одностороннем порядке только одна, предоставляющая страна является бенефициаром, а другая, принимающая, - бенефициарием.
В любом случае предоставление режима наибольшего благоприятствования страной, понимаемой в качестве бенефицианта, само по себе не означает предоставление фактически каких-либо реальных льгот и преимуществ другой стране - предполагаемому "бенефициарию", но только - право на такие льготы. Теоретически таких льгот может и не последовать вообще, если вообразить себе, что страна-"бенефициант" практически не предоставила раньше и не предоставит впоследствии тех иных льгот и преимуществ какой-либо третьей стране странам. Таким образом, льготы на основе принципа наибольшего благоприятствования в чистом виде носят абстрактный характер.
Принцип национального режима (national treatment)
§ 196. Данный принцип, предусматриваемый в некоторых соглашениях, означает, что физические и юридические лица одного государства государств полностью частично приравниваются в своих правах к физическим и юридическим лицам другого государства по отдельным видам правовых отношений. Национальный режим может по отдельным видам прав предоставляться в одностороннем, законодательном порядке. Обычно это касается гражданской правоспособности иностранных лиц, включая судопроизводство.
Нельзя однозначно утверждать, что предоставление национального режима означает во всех случаях более выгодные условия для иностранных физических и юридических лиц, нежели предоставление им прав на основе режима наибольшего благоприятствования, ибо на основе этого последнего государство может предоставить льготы и условия (например, налоговые) более выгодные, чем действующие внутри государства. Например, латиноамериканские государства в рамках заключаемых ими соглашений о поощрении и защите иностранных инвестиций избегают предоставления наибольшего благоприятствования с тем, чтобы не поставить своих национальных предпринимателей в возможно худшее положение, нежели положение иностранных лиц - в силу использования ими более льготного режима на основе наибольшего благоприятствования.
Национальный режим в некотором смысле можно трактовать как особую разновидность режима наибольшего благоприятствования. А именно, предоставление иностранным лицам одного из государств - благоприятствования, но не такого же, как иностранным лицам другого, третьего государства, а такого, как своим собственным лицам.
Принцип (режим) взаимной выгоды
§ 197. Этот принцип предполагает, что отношения между государствами, не являющиеся взаимно выгодными, а тем более кабальные, прямо косвенно принудительные, не должны иметь места, но должно быть в целом справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема. В сложных межгосударственных, в том числе экономических, взаимоотношениях справедливое распределение выгод и обязательств, разумеется, не может служить элементарным эталоном для каждого конкретного правоотношения, сделки, но должно рассматриваться именно как сбалансированный общий международно-правовой режим.
Грубое противоречие принципу взаимной выгоды представляет собой, к примеру, практика заключения соглашений о так называемом "добровольном" ограничении экспорта, когда страна-экспортер принимает на себя односторонние обязательства не вывозить товар сверх установленной квоты и ниже определенной цены под угрозой введения полного запрета импорта этого товара. Такие договорные обязательства вынуждена была принимать на себя и Россия по ограничению, в частности, своего экспорта в страны ЕС (металлы, текстиль), в США (стальные изделия, коммерческие запуски спутников) и т.д. (см. § 322).
Ясно, что признание принципа взаимной выгоды когентным невыгодно экономически мощным государствам, связывая им свободу рук при заключении односторонне выгодных договоренностей.
§ 198. Принцип взаимной выгоды был в 1974 г. включен большинством голосов развивающихся и социалистических стран в Хартию экономических прав и обязанностей, принятую резолюцией Генассамблеей ООН (с рекомендательной правовой силой). Однако в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшегося вскоре, в 1975 г., при другой расстановке сил, нежели на Генассамблее ООН, и с другой обязательной силой - была в виде компромисса между позицией социалистических и западных стран вместо принципа взаимной выгоды записана следующая довольно обтекаемая формула: государства-участники признают, что сотрудничество в ":областях экономической деятельности: может развиваться на основе равенства и обоюдного удовлетворения партнеров и взаимности, позволяющей в целом справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема при соблюдении двусторонних и многосторонних соглашений".
§ 199. Принцип взаимной выгоды сопрягается иногда в доктрине с "международно-правовым принципом взаимности".
Однако, во-первых, принцип взаимности как таковой не входит в состав когентных принципов международного права, в том числе и в Декларацию принципов Заключительного акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. Утверждение такого когентного принципа в международном праве в качестве обычноправового вряд ли оправданно. Слишком много на практике наблюдается международных отношений, которые не отвечают взаимности. Достаточно назвать преференции для развивающихся стран. Никому вообще не возбраняется предоставлять другому льготы и т.п. в одностороннем порядке! Поэтому правильнее, очевидно, считать принцип взаимности конвенционной нормой - принципом общего (не только экономического) международного права.
Во-вторых, неосновательно подводить и так называемую "эффективную взаимность" (см. § 191) под принцип взаимности в качестве его составляющей части в широком смысле. Согласно концепции "эффективной взаимности", к примеру, от стран плановой экономики требовалось предоставление в рамках наибольшего благоприятствования какой-либо дополнительной льготы странам рыночной экономики, поскольку при плановой экономике таможенные пошлины не имеют регулирующего значения. Это вряд ли убедительно, поскольку система квотирования как главный регулятор внешней торговли, применявшаяся странами плановой экономики, и другие формы регулирования тоже ведь подпадали под наибольшее благоприятствование. Более того, как показано было при рассмотрении выше принципа наибольшего благоприятствования, попытки использования концепции "эффективной взаимности" обусловливались часто не столько таможенными пошлинами товарными квотами, сколько внеэкономическими, политическими факторами.
Наконец, взаимную выгоду действительно не просто определить с точки зрения "материальной взаимности", но ведь то же самое касается и так называемой "эффективной взаимности", которую измерить не проще. Главное же, что касается взаимной выгоды, - речь и не идет об арифметическом подсчете строгого равенства взаимных материальных выгод сторон. Дело даже и не столько в формально-юридическом подходе, ибо всегда можно ссылаться, к примеру, на суверенное право государства считать выгодным для себя то иное отношение с другим государством.
Суть принципа взаимной выгоды, хотя и не очень внятно, и без прямого указания на этот принцип, но все же достаточно вразумительно выражена в формуле "в целом справедливого распределения выгод и обязательств сравнимого объема" (см. § 198). Важно и очевидно, во всяком случае, что такое "справедливое распределение выгод и обязательств" исключает кабальные, прямо косвенно принудительные взаимоотношения.
***
§ 200. В качестве наглядного примера договорного закрепления наибольшего благоприятствования и недискриминации, а также примера реального соотношения этих принципов с взаимной выгодой, - приведем ст. 1 ("Режим наибольшего благоприятствования и недискриминационный режим") Соглашения от 1 июня 1990 г. о торговых отношениях между СССР и США (вступило в силу для России и США 17 июня 1992 г.). Согласно данной статье режим наибольшего благоприятствования распространяется только на экспорт и импорт товаров, включая таможенные пошлины и сборы, платежи, правила таможенной очистки, транзит, складирование, внутренние прямые и косвенные налоги и сборы на импортированный товар, правила продаж, перевозки, хранения и использования товаров на внутреннем рынке. Недискриминационный режим обусловлен в отношении количественных ограничений и выдачцензий на импорт и экспорт товаров, а также распределения валютных средств для оплаты импорта. То есть по предмету применения режим наибольшего благоприятствования действует в относительно узком диапазоне.
В п. 4 ст. 1 содержатся изъятия из режима наибольшего благоприятствования и недискриминационного режима по следующим основаниям:
- полное членство каждой из Сторон в таможенном союзе зоне свободной торговли.
Оговорка довольно обычна. Но не равно выгодна. Ибо в силу этого положения на Россию не распространяются преимущества, которые США предоставляют Канаде и Мексике, ввиду участия их в Северо-Атлантической ассоциации свободной торговли (НАФТА). С другой стороны, бесспорно "полного" членства России в каком-либо таможенном союзе зоне свободной торговли и до сего времени (2003 г.) нет;
- предоставление преимуществ третьим странам для облегчения приграничной торговли.
Это - обычная "соседская" оговорка, с равной выгодой применимая к договаривающимся сторонам;
- предоставление преимуществ третьим странам в соответствии с ГАТТ и преимуществ развивающимся странам по ГАТТ, а также по другим международным соглашениям.
Здесь объединены по сути два казуальных основания: одно - обычная "преференциальная" (для преференций развивающимся странам) оговорка и другое - особое исключение преимуществ для стран-участниц ГАТТ. ГАТТ, таким образом, трактуется в качестве преференциальной системы.
В силу этой "ГАТТовской" оговорки из наибольшего благоприятствования в отношении России могут изыматься условия торговли США со всеми их основными торговыми партнерами, которые практически все участвуют в ГАТТ. Россия же, наоборот, предоставляет наибольшее благоприятствование для США наравне со всеми своими торговыми партнерами, с которыми фактически торгует на основе режима наибольшего благоприятствования;
- изъятие по причине действий, предпринимаемых в соответствии со статьей XI ("Нарушение рынка") рассматриваемого Соглашения.
По существу это изъятие представляет собой наглядный пример так называемой "избавительной оговорки" (escape clause), позволяющей при необходимости применять защитные меры и достаточно произвольно уходить и от соблюдения наибольшего благоприятствования, и от недискриминации. Согласно ст. XI "нарушением рынка" признается импорт товаров, "уже осуществленный который должен осуществиться, вызывает угрожает вызвать, в значительной мере способствует нарушению рынка", представляя собой "существенную причину материального ущерба его угрозы" для национальной промышленности. В соответствующих случаях стороны должны провести консультации в целях установления нарушений рынка и принятия мер по их устранению. Однако когда импортирующая сторона считает необходимым, она может односторонне принять срочные защитные меры, а затем уже вести консультации. Именно это изъятие (по основанию "нарушения рынка") могло легко использоваться США при обвинениях российских экспортеров виновными в демпинге (стальные изделия, цветные металлы и т.д.).
Анализ данной статьи позволяет прийти к выводу, что режимы наибольшего благоприятствования и недискриминации даже в их узко "товарном" применении, будучи формально равными для сторон, могут фактически не обеспечивать реального наибольшего благоприятствования и соответственно равной взаимной выгоды. В приведенном примере на товарных рынках США конкуренты российских поставщиков из других стран пользуются юридически большими преимуществами, чем российские поставщики, и таким образом, полного "наибольшего" благоприятствования для них фактически не получается.
***
Для сравнения стоит заметить, что по условиям раздела III Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 4 июня 1994 г. между Россией и Евросоюзом, включающего и наибольшее благоприятствование, - в противоположность Соглашению России с США для России не предусматривается изъятий в отношении преимуществ, предоставляемых Евросоюзом странам ГАТТ. Стороны Соглашения предоставляют друг другу также национальный режим в отношении аналогичных ввозимых товаров. Что касается торговли с Евросоюзом, на Россию распространяются и некоторые иные условия ГАТТ. При этом, однако, некоторые российские товары на временной основе изымались из режима наибольшего благоприятствования.
Принцип (режим) преференциальности
§ 201. В широком понимании преференциальность (предпочтение) означает всякую льготу, лучшие, чем обычно, условия, предоставляемые одним государством другому (другим). В этом смысле и режим наибольшего благоприятствования - преференциальный режим, в том числе и в рамках ГАТТ/ВТО.
Зоны (ассоциации) свободной торговли, таможенные союзы, "общие рынки" - все это тоже преференциальные системы для участвующих стран в сравнении с режимом, применяемым этими странами в отношении стран неучаствующих. Причем преференциальность в этих случаях идет еще дальше, чем при режиме наибольшего благоприятствования, так как этот режим "отступает" (не применяется) перед преференциальными льготами, хотя "отступления" эти и оговариваются в клаузуле о наибольшем благоприятствовании. В ней, как правило, указывается в наше время, что клаузула эта не будет применяться в отношении льгот, предоставляемых в рамках зон свободной торговли, таможенных союзов, преференциальных систем и т.п.
§ 202. Нетрудно видеть, что практически оборотная сторона преференциальности (для одних) есть дискриминация (для других).
Сравнивая между собой только что описанные принципы недискриминации, наибольшего благоприятствования, национального режима и преференциальности, можно заметить, что дискриминация - есть ухудшение общего, предоставляемого всем режима, ухудшение (в изъятие из этого общего режима) условий для одной лишь нескольких стран. Наибольшее же благоприятствование, национальный режим и преференциальность, если они действуют избирательно (так же как и дискриминация) для некоторых лишь, но не для всех стран, - есть тоже, по сути, дискриминация, хотя так никогда и не называемая. Разница в том, что дискриминация в собственном смысле слова ухудшает положение дискриминируемого субъекта, делая это положение хуже низшего стандарта, а наибольшее благоприятствование, национальный режим и преференциальность ухудшают положение тех, на кого они не распространяются, делая их положение хуже высшего стандарта, действующего для "избранных". По существу и преференциальность, и дискриминация явления одного порядка и - суть отступления от принципа равноправия государств, но отступления освященные, во всяком случае, многолетней практикой и ставшие по существу при их применении обычноправовыми изъятиями из общепризнанного когентного принципа равноправия государств.
Эти простые соображения свидетельствуют о том, сколь нередко провозглашаемые достижения, особенно в рамках ВТО, в части свободы, либерализации торговли - фактически далеки еще от действительно справедливого, равного режима для всех участников мировых торговых отношений, очевидно, еще долго недостижимого в условиях колоссальных диспропорций экономического развития и благосостояния отдельных государств, для ликвидации чего недостаточно декларирования так называемой глобализации, а тем более ее реальных успехов, далеко не пропорциональных интересам всех стран.
§ 203. В узком смысле под преференциальными режимами понимаются системы преференций, которые в силу рекомендаций Конференции ООН по торговле и развитию, решений ООН применяются развитыми странами для развивающихся, а также между развивающимися странами. Причем и эти преференции не считаются нарушением принципа наибольшего благоприятствования (см. § 194). Хотя Общая система преференций была принята в силу рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН и, таким образом, не является юридически обязывающей, фактическое признание государствами всего мира не только Общей системы преференций, но вообще преференциального статуса развивающихся стран делает принцип преференциальности de facto нормативным, с рекомендательной правовой силой, а будучи договорно закрепленным (например, в ГАТТ), и с императивной силой de jure.
Принцип преференциальности в отношении развивающихся стран проводится формально столь же наглядно последовательно в жизнь и в ООН, и в ВТО, хотя обычно не без нажима со стороны развивающихся стран, сколь сомнительна эффективная отдача от принимаемых преференциальных мер с точки зрения кардинального изменения ситуации в странах "бедного Юга".
§ 204. В заключение можно упомянуть, что в прежние времена довольно распространенным, особенно в отношениях развитых стран с колониальными и полуколониальными, было использование в договорной практике правовых режимов "равных возможностей", "открытых дверей", консульской юрисдикции, капитуляций и т.п. Такого рода условия противоречат современным общепризнанным международно-правовым принципам суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, невмешательства во внутренние дела и др., и не могут рассматриваться как правомерные.
§ 205. С другой стороны, в наше время, наряду с приведенными выше специальными принципами МЭП, в доктрине (Г.Е. Бувайлик, В.М. Шумилов и др.) нередко выдвигаются в качестве принципов и другие. Например: принципы взаимности (см. § 199), экономического сотрудничества, суверенитета государства над своей экономической деятельностью и природными ресурсами, либерализации, защиты внутреннего рынка, свободы транзита и т.д.
Особо следует остановиться на так называемом принципе постоянного суверенитета над природными ресурсами. Строго юридически суверенитет над природными ресурсами есть составная часть общего суверенитета государства. Как таковая национализация природных ресурсов, находящихся в частном владении своих иностранных лиц, - есть неоспоримая правомерная акция. Спорным же может считаться лишь обязательность компенсации государством собственникам ресурсов при их национализации (см. также § 687, 688, 696). Последовательное неприятие западными странами принципа постоянного суверенитета над природными ресурсами, очевидно, объясняется отнюдь не "принципиальным" непризнанием его, но именно естественными опасениями использования этого принципа для произвольных и некомпенсируемых экспроприаций и национализаций в развивающихся странах (особенно в 60-70-х гг.) инвестиций и иного имущества, принадлежавшего ранее приобретенного иностраннымцами, включая выходцев из бывших метрополий. Для таких некомпенсационных экспроприаций в качестве основания даже выдвигался развивающимися странами принцип общей (даже солидарной) ответственности всех развитых стран за прежнюю колониальную эксплуатацию "третьего мира" (см. § 179). Что касается включения принципа суверенитета над природными ресурсами в Хартию экономических прав и обязанностей государств, то при оценке правового значения данного принципа следует не упускать из виду не более чем рекомендательную правовую силу Хартии в целом в ее качестве рекомендации Генассамблеи ООН.
§ 206. Разумеется, в доктринальном плане не трудно измыслить, кроме упомянутых принципов, немало и иных. Например, чем не принципы: "запрет контрабанды", "запрет контрафакции", "обеспечение публичного порядка (public order) в торговле" и т.п. На наш взгляд, однако, надежнее придерживаться принципов, прочно вошедших в практику, многократно большинством государств включаемых в международно-правовые акты, причем именно в качестве правовых принципов, а не просто лишь рядовых договорных условий, как, например, условие свободы транзита - свободы, которая всегда строго договорно лимитирована, а отнюдь не фигурирует как общий принцип. Тем более не приняты в договорном обиходе иногда выдвигаемые в качестве якобы "правовых" такие торгово-политические концепции, как "либерализация торговли" "защита внутреннего рынка", иначе - протекционизм (В.М. Шумилов), которые не могут быть "правовыми" уже потому, что взаимоисключают друг друга; они и не фигурируют реально в качестве правовых норм - принципов в международно-правовых актах, в том числе в рамках ВТО, и отнюдь не являются по сути правовыми. Тем более это относится к так называемому "принципу" всеучастия в разрешении мировых экономических проблем к "принципу" международной социальной справедливости (Г.К. Дмитриева). Такого рода "принципы" в лучшем случае лишь политические лозунги - установки, не несущие какой-либо правовой нагрузки. Международно-правовой принцип, как и любая международно-правовая норма (и любая правовая норма вообще), лишь тогда может считаться правовым, когда выполняет функцию наделения субъектов права определенными правами и обязанностями. В иных случаях можно говорить лишь о моральных, политико-экономических и т.п. принципах-призывах, будь то принцип либерализации торговли принцип всеучастия в разрешении мировых экономических (почему и не иных?) проблем и т.д.
Дальнейшее укрепление международного экономического правопорядка, очевидно, лежит не в плоскости доктринального расширения круга юридически сомнительных принципов, но в обеспечении более широкого применения как по составу участников, так и по содержательности, - уже сложившихся и реально используемых в договорной практике конвенционных принципов международного экономического права. Такое развитие должно помочь и постепенному укоренению реально сложившихся конвенционных принципов в качестве обычноправовых. Опыт (это особенно наглядно в отношении многовекового применения принципа наибольшего благоприятствования) свидетельствует, однако, о том, что государства не торопятся форсировать этот процесс.