7.1. Економічні методи управління раціональним природокористуванням та їх види

7.1. Економічні методи управління раціональним природокористуванням та їх види

Економічні методи управління процесом природокористування належать до найпоширеніших у світовій практиці. Це — платежі за ресурси та забруднення, надання пільг в оподат­куванні підприємств, надання на пільгових умовах коротко- і довгострокових позичок для реалізації проектів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, звільнення від оподаткування фондів охорони довкілля; передача частини кош­тів позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища на довготривалих договірних умовах підприємствам, установам, організаціям і громадянам для вжиття заходів із гарантованого зниження викидів і скидів забруднювальних речовин, на розвиток екологічно безпечних технологій та вироб­ництв, інвестиції на охорону природи, створення державного та регіональних екологічних фондів.

В економічній науці тривалий час застосовувались різні підходи до економічної оцінки природних ресурсів і встановлення розмірів плати за їх використання. Їх можна класифікувати за наступними групами:

Затратний підхід. Відповідно до нього оцінка природних ресурсів визначалася за величиною затрат на їх видобуток, освоєння чи використання. На цьому принципі базується встановлення плати за забір води промисловими підприємствами, що діє в даний час. Основним недоліком даного підходу є те, що ресурс кращої якості, який розташований у вигідному для освоєння місці, одержує меншу вартість, в той час як його споживна вартість буде вищою, ніж гіршого за якістю. Таким чином, даний підхід не сприяє раціональному природокористуванню і подальшому сталому розвиткові.

Результативний підхід. У відповідності з цим підходом економічну оцінку (вартість) мають тільки ті природні ресурси, які приносять прибуток. Іншими словами, вартість ресурсу визначається грошовим вираженням первинної продукції, яку одержують від експлуатації природного ресурсу, чи різниці між одержаним прибутком і поточними витратами. Такий підхід також має багато недоліків з точки зору раціонального природокористування. По-перше, не для кожного природного ресурсу можна визначити вартість первинної продукції. По-друге, прибуток від використання ресурсу може бути як прямим, так і опосередкованим, який дуже важко оцінити адекватно. Це відноситься, зокрема, до використання природних об’єктів з рекреаційною метою, до кліматич­них ресурсів території тощо. По-третє, при такому підході не враховується фактор часу. Невикористаний ресурс, який не має у відповідності з даним підходом вартості, може бути використаний і навіть стати дефіцитним у процесі освоєння території розвитку нових технологій і виробництва в цілому. Тому оцінки потенційного ефекту на перспективу необхідні при плануванні природокористування.

Затратно-ресурсний підхід. Відповідно до цього підходу при визначенні вартості природного ресурсу поєднуються затрати на його освоєння та прибуток від використання. Дана концепція має ту перевагу, що оцінка природного ресурсу, яка одержана таким способом, буде вищою, ніж у попередніх випадках, що створює можливість для стимулювання раціонального використання природних ресурсів. Однак, він має і недоліки попередніх підходів.

Рентний підхід. Використання теорії ренти при оцінці природ­них ресурсів визнано більш обґрунтованим:

при рентних оцінках «кращий» ресурс (використання якого приносить більший дохід при однакових затратах) одержує більшу вартість;

затрати на освоєння ресурсу зорієнтовані на деякий середній рівень і, отже, їх оцінка об’єктивніша;

обґрунтована необхідність розрізняти власника ресурсу та його користувача для виникнення категорії рентних платежів;

рентні оцінки враховують фактор обмеженості природного ресурсу.

Відтворювальний підхід. Даний підхід є порівняно новим, оскільки пов’язаний з екологічною кризою. Суть його полягає в тому, що сукупність середовищеутворювальних (відновлювальних і невідновлювальних) природних ресурсів на визначеній території та стан навколишнього середовища, наближені до природ­ного (заданого) рівня, розглядаються як деякий стандарт, від­правний рівень. В такому випадку використання будь-якого природного ресурсу має передбачати його відновлення у попередній якості (для відновлювальних ресурсів) і кількості чи (для невідновлювальних) компенсації з урахуванням непогіршення стандар­ту якості навколишнього природного середовища в даному місці. Вартість природного ресурсу буде в даному випадку визнача­тися як сукупність затрат, необхідних для відтворення (чи компенсації втрат) ресурсу на визначеній території. Даний підхід передбачає потенційну дефіцитність природних ресурсів і в бага­тьох випадках може призвести до їх завищених оцінок. Однак, приймаючи до уваги той факт, що в основних сировинних регіо­нах резерви екстенсивної експлуатації природних ресурсів вичер­пані, а стан навколишнього природного середовища близь­кий до катастрофічного, саме цей підхід здається найдоцільнішим.

Монопольно-відомчий підхід. Даний підхід є різновидом затратного. Суть його полягає в тому, щоб розмір платежів за використання природних ресурсів відповідав потребам фінансового забезпечення діяльності спеціалізованих державних служб, які в даний час здійснюють монопольне розпорядження (управління) природними ресурсами. В Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» цей підхід знайшов відображення в поділі плати за використання природних ресурсів на два види — плата за право використання і плата на відтворення і охорону природних ресурсів. Другий вид являє собою компенсацію затрат спеціальних відомств, які здійснюють відтворення і охорону природних ресурсів.

При визначенні розміру цього виду плати потрібно враховувати дві обставини. По-перше, дані платежі повинні включати в себе частину диференційної ренти, оскільки затрати на відновлення ресурсів у кращих умовах будуть меншими, ніж у гірших. Отже, розміри платежів повинні бути диференційованими в залежності від умов використання. По-друге, при визначенні затрат спеціалізованих служб необхідно враховувати економічну ефективність цих затрат для того, щоб звести суб’єктивні фактори при визначенні розмірів платежів до мінімуму. Жодна з цих обставин не враховується при введенні платності використання природних ресурсів у відповідності з тими нормативними документами, які розроблені ресурсними відомствами.

Система платежів за користування природними ресурсами включає в себе не тільки способи визначення розмірів плати, але й механізми її встановлення, вилучення і використання.

Плата за право користування природними ресурсами повинна залежати від умов, які визначають попит і пропозицію на цей ресурс на конкретній території, і вилучатися у вигляді конкретного податку (збору) або плати за ліцензію, що дає таке право, чи у вигляді орендної плати. При цьому даний вид платежу не несе в собі ресурсоощадної чи іншої подібної функції.

Плата за відтворення (компенсацію) природного ресурсу повинна залежати від середовища і визначатися затратами на підтримання заданого рівня якості навколишнього природного середовища з урахуванням встановлених для даного регіону пріоритетів розвитку і фактора часу. Враховуючи сказане, друга складова повинна мати на першу прямий вплив. Тому ставки платежів за користування природними ресурсами не можуть бути постійною величиною в умовах ринкової економіки.

Формування і використання коштів від плати за відтворення природних ресурсів доцільно поставити в залежність від рівня управління і від величини можливих затрат. При такому підході неважко визначити перелік природних ресурсів і об’єктів, основні затрати на відновлення яких нестиме державний бюджет. Відповідно і розпорядження цими ресурсами, включаючи порядок і методи встановлення платежів за їх використання, має визначатися державними службами.

Можна сформулювати два критерії для визначення подібного переліку — економічний і екологічний.

У відповідності з економічним критерієм до державної компетенції повинні відноситися сировинні ресурси, які відіграють стратегічну роль для економіки України. В перелік попадуть також унікальні ресурси та об’єкти, програми охорони і відновлення яких не можуть бути реалізовані на регіональному чи місцевому рівні. В той же час це не виключає можливості залучення додаткових фінансових та інших ресурсів на реалізацію цих програм з ініціативи місцевих органів влади.

Відсутність чіткості з економічних проблем природокористування в Конституції України, а також суперечливість законодавчих актів у цій сфері не дозволяє в даний час розробити однозначний
і ефективний механізм визначення і введення плати за користування природними ресурсами. З урахуванням сказаного вище науковою основою для визначення розмірів такої плати служить їх економічна оцінка, в основу якої покладено диференційну ренту. У загальному вигляді розрізняють шість видів платежів за ресурси:

платежі за право користування природними ресурсами;

плата за відтворення та охорону природних ресурсів;

рентні платежі за експлуатацію кращих природних ресурсів чи за якістю, чи за місцем їх розташування стосовно ринку;

штрафні платежі за понаднормативне використання природ­них ресурсів;

компенсаційні платежі за вибуття природних ресурсів із цільового використання або погіршення їхньої якості, спричинене діяльністю цих підприємств;

плата підприємств за використання середовища для розміщення відходів виробництва.

Нормативи платежів за землю диференціюються за видами сільськогосподарських угідь, за типами ґрунтів і використовуються в розрахунках кошторисної вартості об’єктів, що споруджуються на землях, вилучених із сільськогосподарського обігу. Нормативи платежів різняться залежно від землекористувачів. Так, для промислових об’єктів за відведення орних земель і багаторічних насаджень платежі в 2—2,5 раза вищі, ніж за відведення кормових угідь, сіножатей і пасовищ.

Платежі за воду здійснюються промисловими підприємствами і комунальним господарством. Вони диференціюються по басейнах рік і коливаються в межах від 1,5 до 3 коп. за 1 м3 води.

Упродовж останніх десятиріч ціни на паливні ресурси в Україні були настільки низькими, що це призвело до збитковості вугільної промисловості. Крім того, електроенергія була тільки у 2,8 раза дорожчою від вугілля (у США — в 4,1 раза), а це сприяло впровадженню енергомістких виробництв.

До економічних методів управління процесом природокористування належать також платежі за забруднення. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 13 січня 1992 р. № 18, плата за забруднення навколишнього середовища встановлюється за:

викиди в атмосферу забруднювальних речовин стаціонарними та пересувними джерелами забруднення;

скиди забруднювальних речовин у поверхневі води, територіальні та внутрішні морські води, а також у підземні горизонти, в тому числі скиди, що проводяться підприємствами через систему комунальної каналізації;

розміщення відходів у навколишньому середовищі.

Розміри вказаних платежів встановлюються на підставі лімітів викидів і скидів забруднювальних речовин, що визначаються для підприємств з урахуванням гранично допустимих викидів (ГДВ) і скидів (ГДС) щодо кожного інгредієнта в тоннах на рік. Ліміти розміщення відходів у навколишньому природному середовищі визначаються для підприємств як фізичний обсяг відходів за класами їх токсичності. Встановлюють їх органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України у формі видачі дозволів на викиди і скиди забруднювальних речовин і розміщення відходів. Ліміти викидів і скидів забруднювальних речовин встановлюються на один рік і доводяться до підприємств не пізніше 1 липня попереднього року.

За понадлімітні викиди і скиди забруднювальних речовин і розміщення відходів (понад ГДВ, ГДС) установлюються штрафні платежі — підвищений розмір плати порівняно з базовими нормативами плати (податками в межах від 1 до 5 разів).

Платежі за забруднення навколишнього природного середовища (крім розташованих у містах республіканського підпорядкування) перераховуються в таких розмірах: 70 % — до позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища рад народних депутатів; 20 % — до позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища Автономної Респуб­ліки Крим та обласних рад народних депутатів; 10 % — на рахунок республіканського позабюджетного фонду Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Підприємства, розташовані в містах республіканського підпорядкування, платежі за забруднення навколишнього природного середовища перераховують: 90 % — до позабюджетних фондів охорони природи міських рад народних депутатів і 10 % — на рахунок республіканських позабюджетних фондів охорони природи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Критерієм для розрахунку платежів за забруднення є збитки від нього. Ці збитки проявляються рівночасно в моральному, соціальному, естетичному, натуральному, економічному аспектах. Але здебільшого оцінюються економічні збитки, які завжди є тільки частиною, хоч і дуже вагомою, загальних збитків. Оцінка моральних і соціальних збитків становить певні труднощі через відсутність відповідних методик.

Під економічними збитками від шкідливого впливу на навколишнє середовище відходів виробництва розуміють фактичні або можливі витрати на компенсацію цих утрат. Забруднення навколишнього середовища призводить до виникнення двох видів витрат: на запобігання впливу на забруднення середовища та на запобігання впливу забрудненого середовища на них. Витрати на відвернення забруднення здійснюються безпосередньо на підприємстві чи в іншому джерелі забруднення для зменшення шкід­ливих викидів. Це може бути будівництво очисних споруд, впровадження екологічно чистих технологій, попередня обробка палива (наприклад, видалення сірки) тощо. Ці витрати зменшують економічні збитки.

Витрати на компенсацію збитків разом із власне збитками і становлять економічні збитки. Ці дві форми збитків виступають одна щодо одної як своєрідна альтернатива.

Економічні збитки — величина комплексна. Найчастіше їх виражають сумою основних локальних збитків:

а) від погіршення здоров’я населення;

б) в комунальному господарстві;

в) у сільському та лісовому господарствах;

г) в промисловості.

Сутність збитків від погіршення здоров’я населення полягає в недовиробництві національного продукту через втрати робочого часу, додаткові витрати на медичне обслуговування, на виплату за листом непрацездатності і пенсій тощо. Збитки в комунальному господарстві можна розглядати як додаткові витрати на прибирання пилу, часте фарбування дерев’яних і металевих конструк­цій, витрати на миючі засоби тощо. Збитки в сільському госпо­дарстві обумовлюються зниженням цінності посівних площ на забруднених ділянках, причому це, по-перше, зниження врожайності сільськогосподарських культур, а по-друге — забруднення сільськогосподарської продукції. Урожайність зернових культур внаслідок забруднення зменшується на 20—25 %, соняшнику — на 15—20, овочів — на 15—30 %. У забруднених районах зростає захворюваність великої рогатої худоби: лейкозом — у 2, туберкульозом — в 1,5, маститами — в 1,9 раза вище, ніж в екологічно чистих районах. Знижується продуктивність худоби: наприклад, у Донецькому регіоні надої молока на 13—14 % нижчі, ніж в умовно чистих господарствах.

Забруднення сильно позначається на лісовому господарстві: відомо, що забрудненням пошкоджено в Німеччині 35 % лісових масивів, в Австрії — 30 %. Збитки, що їх завдає атмосферне забруднення виробничим фондам, приховують у собі збитки на поточні капітальні ремонти основних виробничих фондів, збитки від передчасної утилізації обладнання, збитки від простоїв облад­нання в ремонті тощо.

Дослідження, проведені у США, показали, що в структурі економічних збитків від забруднення повітря перше місце посідає здоров’я населення (37,9 %), друге — комунальне й побутове господарство (31,7 %), третє — транспорт і промисловість (29,8 %). Сільське господарство — на останньому місці (0,6 %).