12.2. Види контролю та система правоохоронних та правозастосовних органів, які мають право здійснювати контроль за діяльністю суб’єктів господарювання

12.2. Види контролю та система правоохоронних та правозастосовних органів, які мають право здійснювати контроль за діяльністю суб’єктів господарювання

У ринкових умовах господарювання підвищення ефективності виробництва, розподілу, обміну і споживання суспільно необхідного продукту неможливе без належного контролю за використанням товарно-грошових відносин.

Науковці виділяють види контролю за різними критеріями, тому розглянемо головні з них.

За суб’єктами господарський контроль в Україні поділяється на зовнішній та внутрішній (внутрішньогосподарський).

Зовнішнім слід вважати контроль, що його здійснюють спеціальні, вищі стосовно до об’єкта, що перевіряється, або незалежні від нього органи господарського контролю.

Відповідно, внутрішнім контролем є контроль у межах однієї організації або галузі силами їх структурних підрозділів і штатних працівників. Внутрішній (внутрішньогосподарський) контроль слід розглядати у двох напрямах: галузевий (за радянських часів його називали відомчим) і контроль власника. Своєю чергою, галузевий контроль здійснюється на державних (у тому числі казенних) підприємствах (установах і організаціях) відповідно до чинного законодавства на рівні штатних ревізорів. Контроль власника здійснюється з його ініціативи органом (міністерством, державним комітетом, акціонерним виробничим об’єднанням), якому підпорядковане підприємство на правах власності згідно з законодавчими актами.

Іще раз зазначимо, що в підґрунтя класифікації видів контролю можуть бути покладені різні критерії. І якщо ми розглядали галузевий та позагалузевий контроль, керуючись характером взаємовідносин між суб’єктом контролю й підконтрольним об’єк­том, то не менш важливо диференціювати контроль за змістом чи напрямами його здійснення. Відповідно, виділяють фінансовий контроль, банківський, податковий, контроль за виконанням управлінських рішень та ін.

За органами, що здійснюють фінансовий контроль, фінансовий контроль в Україні поділяється на державний, контроль органів місцевого самоврядування, незалежний (аудиторський) і контроль власника.

Державний контроль в Україні згідно з чинним законодавством здійснюють у міру необхідності та в межах своєї компетенції різноманітні органи державного управління України та підвідомчі їм організації: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рахункова палата, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад (їхні місцеві фінансові управління), Національний банк України, Міністерство фінансів України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Державна митна служба України, Державне казначейство України, Державна податкова служба України, Державна комісія з цінних паперів і фон­дового ринку, Фонд державного майна України, Агентство з питань банкрутства, служби галузевого контролю. Можливий також поділ даних оргнів на органи зовнішнього державного фінансового контролю (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Рахункова палата, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради) та внутрішнього дер­жавного фінансового контролю. Внутрішній державний фінансовий контроль здійснюється в системі виконавчої влади спеціально створеними для цього органами, які не є частиною організаційної структури підконтрольних об’єктів. Спеціалізовані органи контролю: Державний комітет України зі стандартизації, метрології та сертифікації (Держстандарт України), Державний митний комітет України, Державний комітет України у справах захисту прав споживачів (Держспоживзахист), Державна інспекція України з контролю за цінами, Державна автомобільна інспекція, Державна пожежна інспекція, Державна санітарна інспекція та ін.

Контроль органів місцевого самоврядування здійснюють органи місцевого самоврядування на місцях відповідно до покладених на них повноважень.

Незалежний (аудиторський) контроль (як різновид зовнішнього контролю) здійснюється на договірних платних засадах під час перевірки достовірності звітних даних, балансів і водночас надає консультаційні послуги з питань обліку, фінансів, економіки тощо. Такий контроль призначений здебільшого для об’єктів недержавного сектору економіки.

Контроль власника можна поділити: на галузевий (його іноді називають внутрішньосистемний) — це контроль міністерств, дер­жавних комітетів, концернів — і внутрішньогосподарський (здійснюваний власниками підприємств, бухгалтерською і фінансово-економічною службою підприємств).

Органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.

Незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб’єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб під час здійснення ними державного контролю та нагляду забороняються.

Органи державної влади і посадові особи зобов’язані здійснювати інспектування та перевірки діяльності суб’єктів господарювання неупереджено, об’єктивно й оперативно, додержуючись вимог законодавства, поважаючи права і законні інтереси суб’єк­тів господарювання.

Суб’єкт господарювання має право на одержання інформації про результати інспектування і перевірок його діяльності не пізніш як через тридцять днів після їх закінчення, якщо інше не передбачено законом. Дії та рішення державних органів контролю та нагляду, а також їх посадових осіб, які проводили інспектування і перевірку, можуть бути оскаржені суб’єктом господарювання в установленому законодавством порядку.

Усі суб’єкти господарювання зобов’язані здійснювати первинний (оперативний) та бухгалтерський облік результатів своєї роботи, складати статистичну інформацію, а також надавати відповідно до вимог закону фінансову звітність та статистичну інформацію щодо своєї господарської діяльності, інші дані, визначені законом. Забороняється вимагати від суб’єктів господарю­вання надання статистичної інформації та інших даних, не передбачених законом або з порушенням порядку, встановленого законом.

Основними органами, які мають право здійснення контролю в межах своєї компетенції є:

— органи і посадові особи податкової служби (Закон України «Про державну податкову службу в Україні» від 4.12.1990);

— органи і посадові особи державної контрольно-ревізійної служби (Закон України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» 26.01.1993);

— органи і посадові особи Державної служби з боротьби з економічною злочинністю МВС України (Закон України «Про міліцію» 20.12.1990);

— органи і посадові особи санітарно-епідеміологічної служби (Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994);

— органи і посадові особи Державної пожежної охорони (Закон України «Про пожежну безпеку» 17.12.1993);

— органи і посадові особи Державного комітету з нагляду за охороною праці (Закон України «Про охорону праці» від 14.10.1992);

— органи і посадові особи служби у справах захисту прав споживачів та ін.

У певних випадках гсподарська діяльність потребує поперед­нього проведення екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995.

Існують спеціалізовані установи щодо контролю якості різних видів продукції, наприклад, ліків (Закон України «Про лікарські засоби» від 04.04.1996), харчових продуктів (Закон України «Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини» від 23.12.1997) та ін.

Держава зобов’язує суб’єктів господарювання вести бухгалтерський облік та звітність відповідно до вимог, установлених законодавством (Закон України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999).

Деякі науковці в даній класифікації виділяють галузевий і позагалузевий контроль, а внутрішньогосподарський контроль від­окремлюють.

Галузевий контроль здійснюється контрольно-ревізійними підрозділами міністерств, що фінансуються за рахунок бюджету, підпорядковуються як вищому органу державного контролю, так і відповідному міністерству. Його основна функція — детальний контроль за правильністю витрачання бюджетних коштів. На галузевий контроль відповідно до чинного законодавства покладений обов’язок періодичного проведення ревізій господарсько-фінансової діяльності підлеглих підприємств. На сьогодні частково ліквідовано галузевий контроль, не приділяється належна увага організації внутрішнього контролю в державних установах.

Позагалузевий контроль здійснюють державні органи управління та органи спеціалізованого контролю, зокрема Міністерство фінансів України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна інспекція з контролю за цінами та ін.
У процесі цього контролю особливе місце має вивчення інформації про результати діяльності: виконання рішень; перевірка кошторисно-фінансової і розрахункової дисципліни; додержання чинного законодавства у здійсненні операцій із цінними паперами; контроль за державною реєстрацією суб’єктів підприємницької діяльності та порядком видачі ліцензій; перевірка бухгалтерських документів і облікових регістрів, пов’язаних з установленням і застосуванням цін, тощо.

Важливу роль у здійсненні позагалузевого фінансового контролю виконують Міністерство фінансів України і його місцеві органи. Вони концентрують свою увагу на питаннях фінансової політики держави, контролюють на підприємствах і в об’єднан­нях додержання фінансово-кошторисної дисципліни. Крім того, Головне контрольно-ревізійне управління України, його органи на місцях провадять ревізії і перевірки діяльності в міністерствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів, надають пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їх у дальшому.

На відміну від позагалузевого, галузевий контроль провадить в основному перевірки на тих ділянках і у сферах діяльності, де необхідні спеціальні знання, компетентність, а його функції спрямовані на перевірку законності, вірогідності і доцільності гос­подарських операцій на підпорядкованих підприємствах. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 р. «Про заходи щодо поліпшення контрольно-ревізійної роботи в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади» часткове звільнення ревізорів від підвідомчої залежності полягає в тому, що керівник контрольно-ревізійного підрозділу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади призначається на посаду і звільняється з посади відповідного міністерства керівником за погодженням з Головним контрольно-ревізійним управлінням України.

За правовими наслідками галузевий та позагалузевий види кон­тролю також мають свої відмінності. Якщо галузевий контроль може обмежуватися заходами адміністративно-організаційного впливу, то в разі позагалузевого контролю контролюючий орган може вдаватися до примусових заходів або ж звертатися з поданням результатів контролю у відповідні державні органи, які впов­новажені застосовувати відповідні заходи впливу.

Внутрішньогосподарський контроль здійснюється власниками, бухгалтерськими, фінансовими та іншими функціональними службами підприємств. Відповідно до Закону України «Про підприємства в Україні» основна відповідальність за організацію контролю на кожному підприємстві перш за все покладається на його безпосереднього власника в особі держави, колективу акціо­нерів, орендарів та інших осіб, які несуть повну відповідальність за раціональність використання власних матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Такий контроль має дискретний характер.

Суттєвим недоліком внутрішньогосподарського контролю на підприємствах є те, що він обмежується окремими тематичними перевірками без вивчення вірогідності господарських операцій і їх процесів за документами. Своєю чергою, це не забезпечує всебічного контролю, потребує дальшого дослідження тих чи тих явищ фахівцями галузевого контролю. З метою поліпшення контрольної діяльності органів внутрішньогосподарського контролю, підвищення якості його контрольних функцій варто будувати його роботу більш чітко й організовано.

Науковці вважають, що органи, які здійснюють державний контроль в Україні, можна об’єднати у групи, створивши різноманітні його види, зокрема парламентський, президентський і галузевий. Перелічені види державного контролю розрізняються за характером і обсягом, формами і методами проведення, юридичними наслідками, тобто мають свої особливості, завдяки чому є самостійними.

За періодичністю здійснення контроль поділяється на поперед­ній, поточний і наступний.

Попередній контроль здійснюється до виконання господарської операції з метою запобігання незаконним діям, неефективному використанню коштів і прийняттю необґрунтованих рішень. Він застосовується переважно на стадії погодження і за-
твердження кошторисів, договорів, під час підписання розпорядчих і виконавчих документів на здійснення господарських операцій. Перед тим як виписати видатковий касовий ордер на видачу підзвітної суми, бухгалтерія підприємства перевіряє наявність грошей, доцільність витрат, відповідність їх потребам за нормами тощо, тому можна казати, що попередній контроль повинен носити профілактичний характер. Деякі автори пов’язують дії попереднього контролю з проміжком часу між прийняттям рішення і настанням терміну його виконання. У зв’язку з цим вони вважають, що такого проміжку часу може взагалі не бути, а отже, попередній контроль не завжди є обов’язковим.

Поточний контроль має оперативний характер і здійснюється в процесі виконання господарських операцій. Поточний контроль покладається в основному на служби внутрішньогосподарського контролю. Його завдання — оперативне виявлення і своєчасне припинення порушень і відхилень, що виникли в процесі виконання господарських операцій і виробничих завдань. Наприклад, товар може бути виданий покупцю після попередньої оплати, здійсненої через банк. Тим самим підприємство перевіряє законність господарських операцій, раціональність витрачання коштів, матеріальних цінностей, запобігає випадкам безгосподар­ності й зловживань.

Наступний контроль здійснюється після завершення господарських операцій, коли закінчився визначений звітний період. Його мета — встановити правильність, законність і економічну доцільність здійснених господарських операцій, виявити вади в роботі підприємства, факти безгосподарності й крадіжок. За його результатами розробляються заходи щодо ліквідації виявлених вад і усунення причин та умов їх виникнення. Одним із недоліків наступного контролю в умовах централізованої системи управління є постійне збільшення звітних показників для вищих органів, вирішення дрібних питань у централізованому порядку, що надає наступному контролю паперового характеру.

За інформаційним забезпеченням розрізняють документальний і фактичний контроль.

Документальний контроль полягає в установленні суті і достовірності господарської операції за даними первинної документації, облікових регістрів і звітності, в яких вона була відображена в бухгалтерському, оперативному й статистичному обліку.

Фактичний контроль полягає в установленні реального (справжнього) стану об’єкта за допомогою зважування, вимірювання, лабораторних аналізів тощо. До об’єктів фактичного контролю відносять: гроші готівкою в касі, основні засоби, нематеріальні активи, готову продукцію. Фактичний і документальний контроль взаємопов’язані, а тому сукупне їх застосування дає змогу встановити справжній стан об’єктів, розробити заходи щодо усунення недоліків.

У теорії провадження контролю виділяють і інші — особливі види контролю, які включають:

Слідство — форма контролю, яка застосовується судово-слідчими органами для встановлення точної суми заподіяної шкоди і винних осіб. Результати слідства оформляються протоколами і постановами.

Лічильна перевірка звітності є сукупністю спеціальних прийомів контролю її достовірності. Це одна з форм наступного контролю, яка здійснюється фінансовими органами, що контролюють розрахунки підприємств з бюджетом щодо платежів із прибутків (доходів). Достовірність звітних даних підлягає перевірці, крім того, статистичними і банківськими органами, працівниками облікового, фінансового і контрольно-ревізійного апарату вищих органів під час приймання звітності, ревізій, тематичних перевірок і аналізу господарсько-фінансової діяльності підприємства. При цьому важливо перевірити достовірність вихідної облікової інформації виробничих одиниць та інших підрозділів, на підставі якої потім формуються зведені звітні показники по підприємству в цілому. Лічильна перевірка включає елементи як технічної (формальної) перевірки, так і контролю по суті.

Господарський спір — це спосіб виявлення дотримання законності й забезпечення законних прав у господарських взаємовідносинах підприємств. Господарські спори між підприємствами вирішуються господарським судом. Правильність вирішення гос­подарських спорів підприємств багато важить у забезпеченні державної дисципліни та виконанні договірних зобов’язань. Результати розгляду господарських спорів оформляються рішеннями й постановами.

Обстеження — ознайомлення зі станом підконтрольного об’єкта на місці, зокрема, зі станом складського господарства, використанням виробничих потужностей, охороною праці й технікою безпеки. Виявляють при цьому позитивні й негативні сторони діяль­ності підприємства. Результати обстеження оформляються доповідними записками, довідками, висновками, пропозиціями.

Перелічені форми контролю використовуються в роботі перевірних служб не ізольовано, а в поєднанні, що суттєво підвищує дієвість фінансового контролю. Отже, зміст контролю втілюється в його формах.