1.4. Управління земельними ресурсами в радянській Україні

Жовтневий переворот 1917 р. була початком нового реформування земель­них відносин в Радянській Україні. Одним із перших декретів радянської влади, за пропозицією В. І. Леніна, був Декрет про землю. Скасування Декретом про землю приватної і встановлення загальнонародної власності на землю стало по­всюди основою революційного перетворення земельних відносин.

Дальший розвиток земельних відносин в Україні, а відповідно, і управ­ління земельними ресурсами пов’язаний з роботою Другого Всеукраїнського з’їзду Рад, який відбувся 6 березня 1918 р., і прийняв Тимчасове положення про соціалізацію землі. 17-18 січня 1918 р. відбувся Третій Всеросійський з’їзд Рад і з’їзд земельних комітетів. Вони підтвердили скасування назавжди і без будь-якого викупу приватної власності на землю. Земля розподілялася між селянами на засадах зрівнялівки у такий спосіб, щоб забезпечити повне вико­ристання трудових ресурсів і безбідне існування трудівників села.

У подальшому земельна політика радянського уряду України виходила з ідей, сформульованих у Положенні про соціалістичне землевпорядкування і заходи переходу до соціалістичного землеробства, обговореного та схваленого 20 лютого 1919 р. У цьому законодавчому акті націоналізація землі отримала найчіткіше і завершене правове оформлення, де першою статтею скасовува­лась приватна власність на землю і вся земля в межах УРСР вважалась єдиним державним фондом.

Створення такого єдиного громадського господарства означало організа­цію сільського господарства на основі соціалізму з переходом від одноосібних форм землекористування до товариських. Адже закон оголосив усі види одно­осібного землекористування тимчасовими і такими, що відживають, та орієн­тував увесь земельний устрій на першочергову організацію радянських комун і товариств щодо громадського обробітку землі.

Такий напрям земельної реформи здійснювався шляхом землеустрою, який виступав основним методом управлінських дій держави з реалізації то­дішньої земельної політики.

Оцінюючи загалом процес зрівняльного розподілу конфіскованої землі між безземельними та малоземельними селянами, слід відзначити, що значна частина конфіскованої землі була передана селянству.

Після попереднього розподілу земель землевпорядні органи повинні були розгорнути роботу із землеустрою, який намічався у 1920 р. як система заходів щодо остаточного реформування земельних відносин. Ці заходи охо­плювали: міжволосний перерозподіл земель, а саме: відведення її волостям і встановлення меж між ними; розподіл земель у волості з відведенням їх се­лам, товариствам, артілям, а також утворення висілків на вимогу населення; відведення земель державним і громадським установам, заводам, в тому числі цукровим, шахтам, фабрикам, дослідним станціям тощо; відведення приса­дибних земель у сільській місцевості; відведення земель містам і селищам міського типу; уточнення меж між губерніями та повітами; упорядкування земельного фонду, призначеного для переселення селян із місцевостей з не­достатніми ресурсами землі. Отже, цей період характеризується серйозними змінами в управлінні земельними ресурсами.

Відповідно до Земельного кодексу РРСФР, який був уведений в дію з 1 грудня 1922 р., закріплення землекористування здійснювалось лише там, де було закінчено розподіл приватновласницьких земель, відведено землі для радгоспів, цукрових заводів та інших державних господарств, створено во­лосний фонд і вилучено так звані надлишки земель у куркулів. На більшості території України ці заходи не були здійснені через те, що терміново закінчити відведення, розподіл і перерозподіл земель у межах повітів і волостей було неможливо.

Розвиток сільського господарства у період 1921-1925 рр. вимагав забез­печення сталості одноосібного селянського господарства. З цією метою 27 травня 1922 р. було прийнято закон “Про трудове землекористування”, а 29 листопада того самого року ВУЦВК затверджує Земельний кодекс УРСР.

Прийнятий Земельний кодекс закріплював основу соціалістичного колек­тивного господарства - виключне право державної власності на землю, за­бороняв будь-які незаконні угоди з вилученням землі. Таким чином, соціаліс­тична держава, керуючись вищезгаданими принципами ставлення до землі, організовує державні підприємства і великі колективні господарства, розподі­ляє і перерозподіляє між ними землю, відводить її для використання в різних галузях народного господарства без відповідного економічного і екологічного обГрунтування.

Оскільки земельне законодавство у низці положень не відповідало за­вданням соціалістичної перебудови сільського господарства, XV з’їзд ВКП (б) визнав за невідкладне встановити основні начала землеустрою і землеко­ристування в загальносоюзному масштабі. Відповідно до рішень з’їзду ЦВК СРСР 15 грудня 1928 р. прийняв Закон “Загальні начала землекористування і землеустрою”. У законі наголошувалось, що націоналізація землі, яка є осно­вою всього радянського земельного ладу, забезпечує соціалістичну перебу­дову сільського господарства. Водночас у ньому було встановлено, що право виключної державної власності на землю визнано за Союзом РСР. Союзним республікам надавалось право лише регулювати землекористування і земле­устрій в межах республіки. Отже, у сфері управління земельними ресурсами в Україні розпочався новий етап.

У Конституції СРСР, прийнятій Надзвичайним з’їздом Рад СРСР 5 грудня 1936 р., закріплювались непорушність націоналізації землі як основи земель­ного устрою, сталість колгоспного землекористування, його безстроковість і безоплатність.

7 липня 1935 р. РНК СРСР прийняла постанову “Про видачу сільсько­господарським артілям державних актів на безстрокове (вічне) користування землею”. Внаслідок упродовж 1935-1937 рр. в Україні було проведено вели­кий обсяг землевпорядних робіт, котрі остаточно ліквідували селянські земле­користування. Кожному колгоспу видавали Державний акт на вічне користу­вання землею.

У 1939-1940 рр. проводять відмежування присадибних земель від гро­мадських. Лишки присадибних земель вилучали і приєднували до громад­ських земель колгоспів. У ці самі роки у східних областях республіки майже повністю було ліквідовано хутори, розташовані серед громадських земель колгоспів.

Під час війни обсяг землевпорядних робіт значно скоротився. У районах, окупованих фашистами, радянська землевпорядна система була порушена: державні акти на вічне користування землею, колгоспні земельно-шнурові книги і районні книги реєстрації землекористувань було знищено; межові зна­ки землекористувань і межі полів сівозмін розорано; в основному знищено і планово-картографічний матеріал на землі колгоспів і радгоспів.

Зміст і обсяг землевпорядних робіт у звільнених районах визначалися спе­ціальними постановами. Так, в Україні керувалися Інструкцією Наркомзему УРСР від 15 липня 1944 р. “Про поновлення землекористування колгоспів у районах УРСР, звільнених від німецької окупації”.

У 1946-1947 рр. землевпорядні органи свої зусилля спрямовували на про­ведення внутрішньогосподарського землевпорядкування щодо відновлення і введення сівозмін. Проте не у всіх господарствах було відновлено межі земле­користування і видано Державні акти. Тому в ці роки здійснювалися роботи з міжгосподарського землевпорядкування.

У 1947 р. якість проектів внутрішньогосподарського землевпорядкуван­ня, що складалися, підвищилася. На зміст цих проектів значно вплинув при­йнятий 18 квітня 1949 р. “Трирічний план розвитку громадського колгоспного і радгоспного продуктивного тваринництва”. При внутрішньогосподарському землевпорядкуванні з того часу стали розробляти заходи щодо поліпшення сінокосів і пасовищ, організації літніх таборів, введення прифермських і при- табірних кормових сівозмін, організації бригад з виробництва кормів, а також закріплювати за ними кормові сівозміни і природні угіддя.

30 травня 1950 р. Рада Міністрів СРСР прийняла постанову “Про укруп­нення дрібних колгоспів і завдання партійних організацій у цій справі”. Укрупнення колгоспів стало новим заходом, спрямованим на удосконалення і зміцнення соціалістичних земельних відносин. Воно сприяло зміцненню ко­лективної форми землекористування, раціональнішому використанню землі, засобів виробництва, машин, упровадженню нових форм організації праці.

У 1954-1955 рр. значні землевпорядні роботи проводили у зв’язку з ви­рішенням важливого державного завдання того часу - виявлення й освоєння перелогових земель. При освоєнні та використанні цілинних і перелогових земель були допущені помилки. Для освоєння нових земель потрібно було провести великі роботи з міжгосподарського і внутрігосподарського землев­порядкування.

У 1957-1958 рр. проводили великий обсяг робіт з обліку присадибних і громадських земель у колгоспах. Так було складено проекти приведення розмі­рів присадибних ділянок до статутних норм (з юридичним їх оформленням).

Землевпорядною службою в 1955-1958 рр. було організовано значний обсяг робіт з агрогосподарського обстеження земель у зв’язку з постановою Ради Міністрів СРСР від 31 грудня 1954 р. “Про єдиний державний облік зе­мельного фонду СРСР”, що зобов’язала вести облік не тільки кількості, а і якості земель та угідь.

З 1959 р. проведення землевпорядних робіт спрямовано на виконання завдань семирічного плану розвитку сільського господарства і впроваджен­ня науково обГрунтованої системи ведення господарства щодо економічних та природних умов зон країни і кожного конкретного сільськогосподарського підприємства. При розробці систем ведення господарства й організації тери­торії в господарствах почали розробляти заходи боротьби з ерозією Грунтів (оранка уздовж горизонталей, введення Грунтозахисних сівозмін, залісення змитих земель і т. д.) і поліпшення низько-продуктивних луків і пасовищ.

Економічний розвиток радянського суспільства, регулювання земель­них відносин, завдання та зміст землевпорядкування в роки сьомої і восьмої п’ятирічок визначалися Програмою КПРС, прийнятою ХХІІ з’їздом партії, і аграрною політикою, виробленою березневим (1965 р.) Пленумом ЦК КПРС.

У 1961 р. землевпорядні органи були реорганізовані, створені проектні інститути із землевпорядкування “Укрземпроект” та їхні обласні експедиції. Основні зусилля спрямовувались на те, щоб за 2-3 роки завершити внутрі­шньогосподарське землевпорядкування і ввести правильні сівозміни в колгос­пах і радгоспах.

У 1963-1965 рр. Інститут “Укрземпроект” розпочав експериментальні ро­боти з протиерозійної організації території, зокрема, розробку проектів вну­трішньогосподарського землевпорядкування з одночасним вирішенням у них комплексу організаційних, агротехнічних, лісомеліоративних і гідротехнічних протиерозійних заходів.

Березневий (1965 р.) Пленум ЦК КПРС обговорив питання “Про негайні заходи щодо подальшого розвитку сільського господарства СРСР” і конкрети­зував завдання землевпорядкування: наведення належного порядку на землі; докорінне поліпшення використання землі; відновлення порушених сівозмін і введення їх там, де вони не були розроблені.

Проведена наприкінці 1965 р. перевірка землевпорядкування колгоспів та радгоспів і освоєння сівозмін, які вводились, показала, що 60 % раніше складених проектів землевпорядкування не відповідали вимогам розвитку колгоспів і радгоспів, сівозміни не були освоєні в 69 % господарств. Тому в 1966-1970 рр. проведення внутрішньогосподарського землевпорядкування і введення раціональних сівозмін було найважливішим завданням Інституту “Укрземпроект” і його філіалів.

У 1967 р. прийнята постанова ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР “Про негайні заходи щодо захисту Грунтів від вітрової і водної ерозії”, яка стави­ла за обов’язок радянським, партійним і сільськогосподарським органам у 1968-1970 рр. розбити на 10 років конкретний план проведення протиерозій­них заходів (організаційно-господарських, агротехнічних, лісомеліоративних і гідротехнічних) по країні і зонах.

При складанні проектів внутрігосподарського землевпорядкування в районах, підданих водній ерозії, сільськогосподарські угіддя стали поділяти на категорії залежно від ступеня еродованості. Для кожної категорії розро­бляли конкретні агротехнічні, організаційно-господарські, лісомеліоративні і гідротехнічні заходи. Більше уваги стали приділяти економічному обГрун­туванню проектів міжгосподарського і внутрішньогосподарського землев­порядкування, детальній і обгрунтованій розробці складових частин і еле­ментів, особливо таких, як розміщення виробничих підрозділів господарств, організація території сільськогосподарських угідь і сівозмін, розміщення дорожньої мережі та ін.

13 грудня 1968 р. сесія Верховної Ради СРСР затвердила “Основи земель­ного законодавства Союзу РСР і союзних республік” замість Закону “Загальні початки землекористування і землевпорядження” (1928 р.). Але цей закон був розрахований не на господарську самостійність селян і не на різноманітність форм користування землею, а на жорстку централізацію і командне управлін­ня сільським господарством.

У розвиток і доповнення “Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік” в Україні у 1970 р. був прийнятий Земельний кодекс. Проте він не вніс, та й не міг при існуючому політичному режимі внести що- небудь нове і важливе для земельних відносин в Україні, хоча життя настир­ливо вимагало врахування національно-територіальних особливостей у справі організації розподілу планування, внутрішньогосподарського використання, охорони і поліпшення земель.

У 1971-1975 рр. землевпорядні роботи включали: складання схем зем­левпорядкування району (області); міжгосподарське і внутрігосподарське землевпорядкування з протиерозійною організацією території; складання планів організаційно-господарського устрою, проектно-кошторисної доку­ментації щодо протиерозійних заходів, корінного поліпшення сільськогоспо­дарських угідь, які не потребують осушення; різноманітні знімальні роботи; Грунтові, геоботанічні, агрогосподарські та інші види обстежень; державний облік земель з якісною й економічною оцінкою; складання схем районного планування тощо.

Істотною особливістю землевпорядкування 70-х років стало розширен­ня і поглиблення його змісту. До традиційних міжгосподарського і внутріш­ньогосподарського землевпорядкування додалися нові напрями в організації використання земель, як, зокрема, прогнозування і планування використання земель у Генеральних схемах використання земельних ресурсів, схемах зем­левпорядкування областей і районів країни, рекультивація земель, порушених несільськогосподарськими галузями народного господарства, проведення земельно-кадастрових робіт, робоче проектування, пов’язане з поліпшенням окремих земельних ділянок та ін.

Рада Міністрів СРСР 6 березня 1975 р. прийняла постанову “Про ви­дачу землекористувачам державних актів на право користування землею”, а 10 червня 1977 р. постанову “Про порядок ведення державного земельного кадастру”. Згідно з постановою стали широко проводити роботи із земель­ного кадастру, визначення продуктивної здатності земель різної якості. Так, формами кадастрової документації було визначено: земельно-кадастрову книгу підприємства, закладу і організації, яким земля надана в постійне або довгострокове користування; державну земельно-кадастрову книгу району (міста), державний земельний кадастр області, краю, автономії і союзної республіки. Запроваджувалась державна реєстрація землеволодінь і зем- лекористувань як складова земельного кадастру, який забезпечує вивчення правового і визначає господарський стан земель, бонітування Грунтів та еко­номічну оцінку земель.

Проблеми розвитку сільськогосподарського виробництва, яке у 80-ті роки продовжувало перебувати у стані часів формування адміністративно- командної системи управління, вплинули на використання земель та зміст землевпорядних робіт.

Нав’язування колгоспам і радгоспам структури посівних площ зверху не давало можливості впроваджувати сівозміни і освоїти науково-обґрунтовану систему землеробства, які є найважливішими чинниками підвищення родю­чості ґрунту.

Проте в організації використання земельних ресурсів країни так і не було ліквідовано багато недоліків у землекористуванні й організації території, що стримувало ефективніше використання землі й інших засобів виробництва, безпосередньо пов’язаних з нею.

Продовольча програма країни висунула низку завдань, вирішення яких вимагало подальшого удосконалювання організації території і практики регулювання земельних відносин. Найважливішим завданням було вдо­сконалення управління земельними ресурсами. Нові тенденції в організації управління виробництвом, зростання цінності землі, необхідність ощадливі­шого розподілу між галузями народного господарства вимагали подальшого удосконалення структури, змісту, форм і методів організації використання землі. Зокрема, необхідно було поліпшити організацію і зміст інформацій­ного забезпечення управління земельними ресурсами на основі застосуван­ня сучасних методів одержання обробки, збереження і видачі оперативної інформації про землю.

Була проведена велика робота з економічної оцінки земель, матеріали якої разом з іншими даними земельного кадастру значною мірою поліпшили інформаційне забезпечення управління земельними ресурсами.

На удосконалення планування використання земель як найважливі­шої частини управління земельними ресурсами була спрямована розробка Генеральної схеми використання земельних ресурсів України, схем землевпо­рядкування областей і адміністративних районів.

Розв’язання всіх проблем було неможливим без наукового обґрунтування. Тому в галузі землекористування і землевпорядкування необхідна була розроб­ка теорії і методів управління та практичної реалізації заходів, спрямованих на поліпшення використання земель. Найважливішими факторами подальшого розвитку управління стали наукові дослідження Інституту “Укрземпроект”, який згодом перейменували у науково-дослідний інститут.

Отже, управління земельними ресурсами в радянській Україні було, як правило, направлено на організацію використання та охорони земель шляхом землеустрою та оцінки земель.