4.6. Методика оцінки ефективності управлінських дій

З наукової точки зору проблеми раціонального землекористування вини­кають на стику взаємодії двох здатних до самовідновлення систем - еколо­гічної (землі) і соціально-економічної. Проте вирішити їх можна і необхідно, передусім, у площині вдосконалення управління саме соціально-економічною системою, оскільки вона більш вивчена і зрозуміла. Що стосується екологіч­ної системи, то тут, на нашу думку, необхідно створювати сприятливі умови для її самовідтворення. Принциповим аспектом у даному разі є те, що ми не перейшли на нову господарську парадигму розвитку, яка передбачає активне використання продуктивних сил природи і землі.

Тому пріоритетним завданням в науковому плані є пошук адекватної комплексної системи оцінок ефективного управління використанням та охо­роною земельних ресурсів. Такий пошук доцільно проводити в рамках удо­сконалення управління процесом землекористування.

Управління земельними ресурсами - це процес постійного удосконален­ня земельних відносин, землекористування і землеволодіння, землевпорядку­вання території і землеустрою господарств, оптимізації розподілу земель між галузями господарського комплексу і раціоналізації їх використання у кожній із них, розробка і впровадження комплексу заходів з охорони земельного фон­ду та підвищення продуктивності і економічної ефективності використання сільськогосподарських угідь на принципах сталого розвитку. Враховуючи це визначення, оцінка ефективності управління земельними ресурсами повинна розглядатись через призму його компонентів: системи землекористування, системи землеустрою, системи охорони земель. Ефективність дій зазначених систем характеризується трьома взаємопов’язаними компонентами раціональ­ного використання земель: право власності на землю, вартість землі і режим її використання. Кожен з цих компонентів землі потребує раціонального управ­ління, оскільки забезпечує виконання певних суспільних функцій: право влас­ності - гарантує надійний захист прав володіння, вартість забезпечує ефек­тивність при стягуванні податку, режим використання земель - спонукає до ефективного і раціонального використання земель. З позицій цих компонентів потрібні підходи до оцінки ефективності управління земельними ресурсами на регіональному рівні.

Економічна ефективність використання земельних ресурсів характе­ризується системою натуральних і вартісних показників, які відображають співвідношення окремих кінцевих результатів і величини рівня використання земельних ресурсів. Економічна ефективність проявляється в одержанні пев­ного ефекту при використанні природного ресурсного потенціалу території за відповідний проміжок часу, зменшення витрат на відновлення нормального стану навколишнього середовища в результаті підвищення ефективності його використання, охорони та розширеного відтворення природних ресурсів, осо­бливо земельних.

Для аналізу ефективності використання земельних ресурсів у сільському господарстві застосовуються такі натуральні та вартісні показники:

- рівень урожайності основних сільськогосподарських культур;

- щільність поголів’я тварин, їхня продуктивність, виробництво валової продукції;

- загальні економічні показники на 100 га сільськогосподарських угідь і ріллі.

Економічна ефективність використання земельних ресурсів відобража­ється також такими показниками:

• фактичний й можливий рівень задоволення потреб населення в продукції землеробства;

• приріст виробництва основних видів продукції на душу населення;

• землевіддача.

Економічна ефективність використання землі є одним із вагомих аспектів еколого-економічної ефективності використання земельних ресурсів.

Тому ефективність пошуку найбільш економічно доцільних напрямів ви­користання земель шляхом землеустрою на конкретній території необхідно оцінювати через приріст валової доданої вартості (ВДВ), у розрахунку на оди­ницю площі, яка розраховується як різниця між валовим виробництвом про­дукції і послуг та проміжним споживанням. Вона містить у собі первинні до­ходи на одиницю земельної площі, що створюються учасниками виробництва і розподіляються між ними.

Валове виробництво продукції і послуг (ВП) - це вартість товарів і по­слуг, що є результатом виробничої діяльності підприємств (землекористува­чів) у звітному періоді. Проміжне споживання містить витрати на товари, ма­теріальні і нематеріальні послуги (Сп), які використані підприємствами для виробничих потреб. Таким чином, ВДВ = ВП - Сп.

Визначення приросту валової доданої вартості на одиницю площі харак­теризує ефективність використання земельних ресурсів у цілому по регіону або в конкретній галузі чи на конкретній території. Наприклад, по Київській області відмічалась тенденція приросту ВДВ до 2000 року як у цілому, так і по сільському господарству, яке є найбільш землемістким. Разом з тим, вартість орних земель зменшується на 1847 грн, що вказує на зниження доходності сільськогосподарського землекористування. Проте цей показник більше відо­бражає ефективність управління землекористуванням соціально-економічної підсистеми, а не організаційної.

Інший приклад, якщо проаналізувати кількість інвестицій, спрямованих в основний капітал на охорону та раціональне використання земель (табл. 4.1) та їх структуру, то напрошується висновок про низьку ефективність управлін­ських дій щодо стимулювання вкладення інвестицій в охорону і організацію раціонального використання земель.

Дані таблиці 4.1 свідчать, що сума інвестицій в 2001 р. порівняно з 1995 р. різко зменшилась і найбільше зменшення відбулось на землевпорядні заходи, які є досить ефективними.

Зокрема, аналіз стану використання земельних ресурсів показав, що, на­приклад, в Козинській сільській раді Миронівського району Київської області усі сільськогосподарські угіддя, які становлять 79,9 % (3811,8 га) загальної площі сільської ради, використовуються за цільовим призначенням. З усіх сільськогосподарських угідь 2765,7 га (72,6 %) використовує основний това­ровиробник - ТОВ “Україна”, 252,3 га (6,6 %) - фермери.

Просте та розширене відтворення родючості ґрунтів і сільськогосподар­ського виробництва в цілому потребує вкладення певних коштів на одиницю земельних угідь. Величину сумарних капітальних затрат визначено розрахун­ковим методом за укрупненими показниками, а умовний додатковий чистий дохід (еколого-економічні прибавки) - за нормативами. Відповідно, на впро­вадження комплексу протиерозійних заходів на території Козинської сіль­ської ради необхідно 287,886 тис. грн капіталовкладень, на проектні роботи - 50,373 тис. грн.

Повний еколого-економічний ефект від реалізації комплексу протиеро­зійних заходів складатиме 188,651 тис. грн, з них вартість відвернутих утрат ґрунту - 120,861 тис. грн (64,1 %). Запроектовані заходи сприятимуть збіль­шення урожаю на 3924 ц к. од., а також збереженню від змиву 16985 т ґрунту.

Комплексна оцінка еколого-економічної ефективності реалізації Проекту землеустрою території Козинської сільської ради наведена в таблиці 4.2.

Таблиця 4.2.

Розрахунок комплексної оцінки реалізації Проекту землеустрою території Козинської сільської ради Миронівського району Київської області

При визначенні економічної ефективності управлінських дій методом землеустрою необхідно також розчленяти загальний ефект на:

1) вичленення із загального приросту чистої продукції, ефект, який належить до землевпорядних заходів;

2) ефект як результат землеустрою із затратами, і які види затрат необхідно враховувати при цьому.

Наприклад, реалізація протягом 5 років землевпорядних заходів на те­риторії Козинської сільської ради характеризується сукупним економічним ефектом за приростом доходу за цей період на 1 га сільськогосподарських угідь - 60 грн.

Важливим аспектом комплексної оцінки ефективності є екологічна ефек­тивність використання, відтворення й охорони земельних ресурсів.

Екологічна ефективність характеризується можливістю зменшення ви­трат на ліквідацію наслідків інтенсивного антропогенного впливу і втручан­ня в навколишнє середовище, створення умов для розширеного відтворення природних ресурсів. Вона відображає ступінь раціональної діяльності людини, результативність заходів із запобігання збиткам, що завдаються виробництвом. Інтенсивне використання землі негативно позначається на родючості Грунтів.

Оцінка впливу складу угідь на екологічну стабільність території, стій­кість якої залежить від сільськогосподарської освоєності земель, розораності й інтенсивності використання угідь, проведенням меліоративних і культуртех­нічних робіт, забудови території, характеризується коефіцієнтами екологічної стабільності ландшафту до і після освоєння проекту.

Коефіцієнт антропогенного навантаження (к. а. н.) характеризує рівень впливу діяльності людини на стан довкілля, зокрема, земельні ресурси.

Наприклад, на час складання Проекту землеустрою Козинської сільської ради за існуючим складом угідь коефіцієнт екологічної стабільності стано- вив 0,267, коефіцієнт антропогенного навантаження - 3,71. Хоча в цілому по області коефіцієнт екологічної стабільності становив 0,47. Розрахунок коефі­цієнтів екологічної стабільності і антропогенного навантаження за проектом землеустрою Козинської сільської ради Миронівського району Київської об­ласті приведено в таблиці 4.3.

Реалізація проекту землеустрою сільської ради шляхом здійснення комп­лексу організаційних, еколого-економічних, соціально-правових та інших заходів з урахуванням особливостей реформування земельних відносин до­зволить покращити співвідношення площ ріллі, природних кормових угідь, лісових ресурсів.

Таблиця 4.3.

Розрахунок коефіцієнтів екологічної стабільності антропогенного навантаження після проведення землевпорядних заходів території Козинської сільської ради Миронівського району Київської області

Отже, в результаті оптимізації землекористування екологічна стабільність території перейде з екологічно нестабільної до стабільно нестійкої.

Коефіцієнт антропогенного навантаження:

У результаті удосконалення структури земельних угідь шляхом збільшен­ня частки лісів та залуженості, знизиться розораність території сільської ради на 4 %, а площа ріллі скоротиться на 5,3 %. Це позитивно позначиться на екологічній стабільності землекористування. Значно зменшиться коефіцієнт антропогенного навантаження, територія землекористування стане більш еко­логічно стабільною.

Сукупним показником еколого-економічної ефективності використання земельних ресурсів є соціальна ефективність, яка так само, як і екологічна не завжди підлягає вартісній оцінці. Хоча її можна виразити збільшенням ВДВ на одиницю площі та зростанням земельних платежів у бюджеті.

В той же час оцінка управлінських дій стосується соціально-економіч­ної і екологічної підсистем. Проте система управління земельними ресурсами включає також організаційну та інформаційну підсистеми.

Для оцінки організаційної підсистеми (організації, яка безпосередньо здійснює управління земельними ресурсами) слід використати такі найбільш суттєві показники:

• індекс навантаження площі земель на 1-го працівника;

• індекс навантаження кількості землевласників і землекористувачів 1-го працівника;

• централізація і децентралізація функцій;

• кількість працівників порівняно з нормативами;

• обсяг земельно-кадастрових послуг.

Наприклад, особливості реформування земельних відносин і системи зем­лекористування Київської області вплинули на зміни, які відбулися в землекорис­туванні сільськогосподарської галузі. Зокрема, виробництво валової продукції у вартісному виразі в 2001 р. становило 66,1 % щодо рівня 1991 р., у тому числі продукції рослинництва - 79,7%. Рівень використання земель у суспільному сек­торі сільськогосподарського виробництва знизився (зниження урожайності зер­нових відбулось на 1,9 цт/га, а цукрових буряків на 22,3 цт/га в 2001 р. порівняно з 1995 р.). Вартість 1 га орних земель при фактичному використанні (за даними нормативної грошової оцінки) зменшилась у 2001 р. на 1847 грн. Одночасно ва­лова додана вартість у порівняльних цінах 1996 р. в розрахунку на 1 га з 1996 р. по 2000 р. збільшилась на 3 073 грн, хоча в цілому по регіону зменшилась на 98 грн. Не змінилась у кращий бік і екологічна стабільність землекористування тери­торії області, яка оцінена як стабільно нестійка (К ек. ст. - 0,38). Отже, рівень

управлінських заходів із покращення економіки та екології землекористування в регіоні є недостатнім, оскільки потенціальні можливості земельних ресурсів є значно більшими, а управлінські рішення - недостатньо ефективними.

Аналіз виконуваних функцій обласними управліннями і районними від­ділами земельних ресурсів та їх функціональних обов’язків і прав як органі­заційних механізмів управління показує, що вони не узгоджуються з постав­леними завданнями і цілями раціонального використання та охорони земель. Також вони не відповідають вимогам основних положень Земельного кодексу України, якими визначено повноваження органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів, регіональних органів виконавчої влади та місцевого са­моврядування. Побудова організаційної структури територіальних органів з управління земельними ресурсами повинна узгоджуватись з основними ціля­ми регіональної земельної політики в галузі використання і охорони земель.

Негативні тенденції в організації використання земель сільськогосподар­ськими підприємствами і громадянами вказують на наявність малоефективної системи управління земельними ресурсами.

Оцінка ефективності управлінських дій вимагає застосування комплек­су показників оцінки. До таких показників віднесено: валову додану вартість у розрахунку на одиницю площі з конкретної території, окупність капітало­вкладень на землевпорядні і земле-охоронні заходи, окупність інвестицій в землекористування, рівень використання земель, збільшення надходжень від земельного податку на одиницю площі, приріст вартості землі. Ці показники відносяться до оцінки управлінських дій в соціально-економічній підсистемі.

Оцінку ефективності управлінських дій в організаційній підсистемі не­обхідно здійснювати по таких кількісних показниках: централізація функцій, кількість працівників, обсяг послуг, кількість землевласників і землекористу­вачів, географія управлінської діяльності, технологічний процес.