5.1. Основні підходи до формування механізмів управління земельними ресурсами

Державна земельна політика завжди базується на утвердженні земельних відносин, які відповідають земельному ладу суспільства. Управління земель­ними ресурсами здійснюється через певні механізми, які складаються із пра­вової, економічної і організаційної частин.

Правова частина включає норми і правила, які визначаються передусім земельним законодавством і обов’язкові для виконання. Виконання їх контро­люється органами державної влади, землевпорядною службою, судовими інстанціями. Основи правової частини механізму управління земельними ресурсами можна виразити структурною схемою (рис. 5.1). Принципові по­ложення правового механізму управління закладені Конституцією України та Земельним кодексом України. На їх базі вибудовуються основні елементи пра­вового механізму управління.

Економічний механізм базується на засадах матеріальної дії на земле­власників і землекористувачів, які спрямовані на реалізацію визначеної зе­мельної політики, пріоритетних напрямів використання землі, зміцнення па­нівних форм земельної власності.

До основних елементів економічного механізму можна віднести:

1) встановлення диференційованих платежів за землю;

2) економічне стимулювання раціонального землеволодіння і землекористу­вання та застосування економічних санкцій за безгосподарське ставлення до землі, зниження родючості Грунтів;

3) економічний захист від вилучення земель сільськогосподарського призна­чення для несільськогосподарських потреб;

4) інвестиційна і кредитно-фінансова політика держави.

Важливу роль у реалізації економічного механізму управління земель­ними ресурсами відіграє система землеустрою, яка включає сукупність вза­ємопов’язаних наукових, технічних, технологічних та організаційно-правових заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин, обліку та оцінки земельних ресурсів, організацію використання і охорони земель, складання територіальних і внутрішньогосподарських проектів землеустрою (рис. 5.2).

По вказаних факторах виділяються напрями та формуються механізми управління земельними ресурсами. Зокрема:

а) сільськогосподарський;

б) містобудівний;

в) природоохоронний;

г) рекреаційний;

Г) лісогосподарський;

д) лінійно-комунікаційних систем;

е) надрокористування;

ж) промисловості.

Використовуючи функціонально-галузевий підхід до класифікації земле­користування з розподілом його за категоріями земель в залежності від ступе­ня антропогенного навантаження і допустимого режиму господарського вико­ристання, формується набір ситуацій для визначення завдань управління.

Отже, системи землекористування та землеустрою є головним інструмен­том реалізації економічного механізму управління земельними ресурсами. У ході землеустрою з використанням матеріалів земельного кадастру і моніто­рингу встановлюються площі і межі землеволодінь та землекористувань, якіс­ні характеристики земель, які є інформаційною базою даних для нарахуван­ня земельного податку і встановлення орендної плати за землю. Крім того, в процесі землеустрою визначаються особливі умови і режим використання земель, сервітути, дається характеристика вихідного стану родючості земель, накреслюються заходи з поліпшення їхньої якості, захисту від ерозії тощо. Порівнюючи в динаміці ці вихідні дані з показниками фактичного викорис­тання земель, держава може застосовувати до землеволодільців і землекорис­тувачів заходи економічної дії.

З метою економічного стимулювання раціонального використання земель власники і користувачі ділянок можуть на визначений час звільнитись від плати за землю, одержувати пільги зі сплати земельного податку. Крім того, держава або місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування розробляють свої програми виділення бюджетних коштів для відновлення або рекультивації земель, грошових компенсацій при тимчасовій консервації, за­охочення землекористувачів за поліпшення якості земель, підвищення родю­чості Грунтів тощо.

Одночасно розробляються правила встановлення штрафних санкцій за втрати родючості Грунтів, розвиток процесів ерозії, порушення земельного і природоохоронного законодавства.

У процесі здійснення землеустрою розробляються заходи економічного захисту земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподар- ських потреб. У проектах землеустрою визначається склад і цінність земель, що вилучаються із сільськогосподарського виробництва, розробляються захо­ди з усунення негативних наслідків відводу земель на розвиток виробництва, організацію території, охорону земель і довкілля, розраховуються і обґрунто­вуються розміри збитків, які відшкодовують землеволодільцям і землекорис­тувачам, втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та способи їх відшкодування.

Управління земельними ресурсами передбачає розробку в системі земле­устрою регіональних програм використання і охорони земель, схем земле­устрою районів, проектів землеустрою сільських та селищних рад, які входять в єдину систему передпланових, передпроектних розробок. Вони є науковою основою для здійснення інвестиційної і кредитно-фінансової політики, яка спрямована на підтримку пріоритетних типів землекористування та форм зем­леволодіння і землекористування.

Організаційна частина механізму управління земельними ресурсами включає організаційно-адміністративні методи управління. Вони базуються на владі, дисципліні і відповідальності. Організаційно-адміністративні дії здійснюються у таких основних видах:

1) прямі адміністративні вказівки, які мають обов’язковий характер, адресу­ються конкретним об’єктам, якими управляють, або особам та діють на конкретну ситуацію, що склалась;

2) встановлення правил, які регулюють діяльність із землекористування (нормативне регулювання), розробка стандартних процедур адміністра­тивної дії;

3) розробка і впровадження рекомендацій з організації та вдосконалення тех­нологій використання і охорони землі;

4) контроль за використанням та охороною земель.

Основною формою реалізації і застосування організаційно-адміністра­тивних дій в управлінні є розпорядження і оперативне втручання в процес організації використання земель та його регулювання в цілях координації його учасників для виконання поставлених перед ними завдань.

Завдання управління земельними ресурсами на різних рівнях поділяють­ся на завдання законодавчих і виконавчих органів влади. Завдання управління реалізуються всіма суб’єктами управління та мають суттєві відмінності сто­совно проблем забезпечення життєдіяльності цих регіонів і перспектив їх роз­витку. Тому необхідно диференціювати завдання для відомств і районів, що допоможе визначити місце і роль кожного суб’єкта управління на конкретній території, уникнути дублювання в їхніх діях або в разі відсутності системи управління з важливих процесів землекористування.

Реалізація основних механізмів управління земельними ресурсами потре­бує наявності достовірної інформації про об’єкти управління, яку містить дер­жавний земельний кадастр. Тому створення системи державного земельного кадастру, проведення різних оцінок земель слід вважати одним із ключових завдань державної земельної політики, що забезпечує формування податкової бази та враховує реальну ринкову вартість земель.

Основним механізмом регулювання земельних відносин та формування ефективного землекористування є землеустрій з метою максимізації бюджет­них доходів, підвищення рівня використання земель, збереження керованості землями, що закріплюються у власності держави і територіальних громад.

Для реалізації цієї мети необхідно вирішити такі завдання:

- розробка і впровадження комплексу заходів для удосконалювання системи державного регулювання земельних відносин, що передбачають централі­зацію в територіальних органах Держкомзему повноважень з управління землеустроєм, автоматизацію управлінського процесу, формування його інструктивно-методичного забезпечення;

- розробка і затвердження єдиної ринкової методики визначення плати за землю, що враховує категорії земель, ефективність їхнього використання, типи землекористувачів, фінансово-економічний стан землекористувачів (рівень доходів), платіжну дисципліну у взаємозв’язку з промисловою і со­ціальною політикою;

- установлення порядку й умов надання земель, що враховують компетен­цію органів державної влади і місцевого самоврядування, відповідно, і стимулюючі інвестиційні процеси в регіональній економіці з урахуванням галузевих і соціальних пріоритетів.

З огляду на те, що сучасний етап економічного розвитку України пов’я­заний зі становленням економіки змішаного типу, заснованої на формуванні ринкових відносин практично в усіх її галузях при збереженні державного регулювання найважливіших економічних процесів, державна земельна по­літика повинна мати чітко виражену антимонопольну спрямованість і забез­печувати:

• розробку правових і економічних механізмів попередження концентрації великих земельних масивів у руках неефективних власників, перерозпо­ділу земель на умовах забезпечення їхнього раціонального використання правонаступниками;

• розвиток конкуренції при формуванні правовідносин на землю, що дає змогу залучити в економіку інвесторів, що конкурують у рамках інвести­ційних проектів, із забезпеченням гарантій їхніх прав на землю;

• розробку механізмів державного регулювання діяльності природних моно­полій шляхом керування правовідносинами на землі підприємств-монопо- лістів, а також за допомогою земельно-податкової політики;

• розвиток конкуренції у сфері підприємництва в землеустрої і земельному кадастрі за участю приватних землевпорядників, але при збереженні дер­жавного сектора і встановленні державного тарифного регулювання земле­устрою і земельного кадастру;

• активізацію земельного ринку, зокрема первинного надання державних (муніципальних) земель у власність і оренду за рахунок залучення до зе­мельних торгів професійних учасників ринку нерухомості, що мають зо­бов’язання, права і гарантії;

• визначення умов, порядку і правил ведення страхової діяльності в сфері управління земельними ресурсами, розвиток конкуренції на ринку страхо­вих послуг у процесі регулювання земельних відносин.

Найважливішим завданням державної земельної політики є створен­ня соціальних гарантій, захист їх прав й інтересів, запобігання розвитку негативних процесів при трансформації землекористування.

Першочерговими заходами в цій сфері є:

1) формування правових умов для забезпечення громадян земельними ділян­ками, необхідними для задоволення життєвих потреб і господарювання, з установленням порядку передачі земель під індивідуально-житлове будів­ництво, садівництво і дачне будівництво, диференціація зменшення ціни наданих земель;

2) збільшення числа робочих місць при організації і розширенні виробництва в різних сферах економіки на основі раціонального використання і залу­чення в економічний оборот і господарювання земельних ресурсів з метою стимулювання впровадження інвестиційних проектів, що забезпечують розв’язання соціальних проблем;

3) залучення широких верств населення до процесу забезпечення раціональ­ного й ефективного використання земель, що вимагає формування механіз­мів участі громадян у реалізації державного земельного контролю, стиму­лювання його розвитку на виробництві й у суспільному самоврядуванні.