3.1. Діяльність органів державного управління та місцевого самоврядування в перехідний період

Вивчаючи історпчні корені державного управління та місцевого самоврядування в Україні, не можна оминути період, коли місцеву владу уособлювала «радянська вертикаль». Як відомо, серед концепцій місцевого самоврядування, впділяють так звану «радянську» концепцію (систему), що виникла у XX ст. і базується на положеннях, за якими місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за реалізацію на своїй території актів центральних органів. Радянська модель характеризується ієрархічною підпорядкованістю гілок влади та принципами розподілу влад. Отже, всі структури місцевого самоврядування хоча й були похідними від рад, але все контролювалося ЦК КПРС і місцевими партійними органами.

Назрівала необхідність проведення докорінних реформ політичної системи країни, економіки і соціальних відносин. Щоправда, ініціатори перебудовних процесів, й надалі маючи на меті побудову кому­ністичного суспільства, планували здійснити лише деякі формальні перетворення у соціально-економічній сфері. Але невдовзі виявилась необхідність кардинальної зміни поглядів на соціалізм, що не влаштовувало вище партійне і радянське керівництво, яке займало привілейоване становище у державі, і тому чинило відкритий або завуальований опір прогресивним починанням.

Деякі заходи щодо розширення повноважень республіканських органів влади були окреслені у рішеннях XIX всесоюзної па^конференції, та прийнятій у вересні 1989 р. пленумом ЦК КПРС програмі «Національна політика партії у сучасних умовах» та у постанові з’їзду народних депутатів СРСР «Про основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики СРСР». Ці документи визначали, що одним з головних напрямів удосконалення національно-державного устрою має бути забезпечення більш доцільного розмежування, перерозподілу функцій і повноважень союзних і республіканських державних органів. За для подальшого розвитку цих ідей у квітні 1990 р. Верховна Рада СРСР приняла Закон «Про розмежування повноважень між СРСР і суб’єктами федерації», який визначав, що СРСР є суверенною соціалістичною республікою, а союзні республіки - це суверенні радянські соціалістичні держави, які добровільно, на основі вільного самовизначення народів і рівноправності об’єднались у СРСР. Таким чином забезпечувались права союзних республік, зокрема зберігалось право вільного виходу з СРСР, порядок якого мав визначатись спеціальним законом. За цим законом передбачалось загальносоюзне відання в особі його найвищих органів державної влади і управління, яке передбачало розгляд широкого кола питань державного, госпо­дарського та соціально-культурного будівництва. Поза тим, цілий блок цих же питань перебував у спільному віданні СРСР і союзних республік, притому найвищі органи влади і управління СРСР і надалі регулювали право встановлювати загальні засади і основи як державного, так і господарського і соціально-культурного будівництва. Зокрема, найвищі органи влади СРСР встановлювали основи цивільного, земельного, лісового, водного, гірничого, кримінального, фінансового, трудового законодавства, основні засади соціального забезпечення, освітні і куль^рні питання, про охорону здоров’я та навколишнього середовища, про судоустрій і судочинство. Союзні республіки мали приймати тільки відповідні кодекси, які б дублювали загальносоюзне законодавство. Тож помітної трансформації СРСР із понадцентралізованої у фактично федеративну державу цей Закон не забезпечував.

У жовтні 1989 р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон «Про зміни і доповнення до Консти^ції (Основного закону) УРСР», що змінив принципи демократичного централізму - організація і діяльність держави мала ґрунтуватись на засадах виборності усіх органів державної влади, підзвітності їх народу, відповідальності кожної державної та службової особи за доручену справу, обов’язковості рішень керівних органів для підпорядкованих структур відповідно до їх компетенції. Цей же закон виключив ст. 6 Конституції про керівну і спрямовуючу роль КПРС у суспільному і державному житті і надав право політичним партіям, громадським організаціям і рухам через їхніх представників, обраних до Рад народних депутатів, та в інших формах брати участь у розробці і здійсненні політики в управлінні державними і суспільними справами. Отже, було підірвано засади монопольного панування компартії у державі як вирішального чинника функціонування командно -адміністративної системи управління. Відбулись зміни у розмежуванні повноважень між представницькими, виконавчими і судовими органами.

Цим Законом уперше визнавалося місцеве самоврядування як самоорганізація громадян з метою вирішення безпосередньо або через органи, що ними обираються, усіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення й особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної і фінансової бази. Він став зародком представницької демократії в Україні, оскільки встановлював демократизацію виборчої системи, а саме: забезпечував перехід до реальної, а не лише проголошеної альтерна­тивності висунення кандпдатів у депутати. Було чіткіше визначено компетенцію і предмети виключного відання Верховної Ради УРСР, значно розширювались повноваження її Голови як найвищої посадової особи УРСР, що представляла республіку у СРСР і в міжнародних відносинах. Передбачалось функціонування Комітету конституційного нагляду УРСР, що обирався Верховною Радою терміном на 10 років. Змінювався порядок обрання районних народних судів, які обиралися строком на 10 років. Далі розвиваючи демократичні засади виборчої системи, Верховна Рада УРСР прийняла 27 жовтня 1989 р. Закони «Про вибори народних депутатів УРСР» і «Про вибори депутатів місцевих Рад народних депутатів УРСР».

У той же час у Москві була спроба здійснення реформування судової системи. 13 листопада 1989 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства СРСР і союзних республік про судоустрій. 20 червня 1989 р. - Закон «Про статус суддів у СРСР», а в грудні 1989 р. ухвалила низку правових актів про судову систему, зокрема Закон СРСР «Про відповідальність за неповагу до суду», постанови «Про затвердження Положення про кваліфікаційні колегії суддів судів СРСР», «Про затвердження Положення про кваліфікаційну атестацію суддів», «Про затвердження Положення про дисциплінарну відпо­відальність суддів, відкликання і дострокове звільнення суддів та народних засідателів судів СРСР».

Новітня історія місцевого самоврядування України починається із Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» 1990 р., у якому дана категорія визначалась як «територіальна самоорганізація громадян для самосійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого жи^я, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української PCP та власної фінансово-економічної бази». Прийня^я даного закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради всіх територіальних рівнів в органи самоврядування.

Найболючішими були питання стосовно визначення основних повноважень місце^го самоврядування. Мабуть тому, у ході окреслення та встановлення компетенції місцевого самоврядування не повною мірою був дотриманий принцип субсидарності, передбачений статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», коли однакові питання опинилися у віданні різних органів публічної влади. В цілому у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» всі повноваження виконавчих органів рад були розбиті на дві групи: самоврядні та делеговані.

У систему місцевого самоврядування входили сільські, селищні, міські Ради народних депутатів і їх органи, інші форми територіальної самоорганізації громадян. Територіальну основу місцевого самовряду­вання складали сільрада, селище, місто, а органами місцевого самоврядування були відповідні Ради народних депутатів. З метою більш ефективного здійснення своїх прав і обов’язків органи місцевого самоврядування могли об’єднуватись в асоціації, інші форми добровільних об’єднань.

Нове законодавство про органи місцевого самоврядування значно розширило їхні права, як у сфері економічного, так і у сфері соціально- культурного життя суспільства, затвердило повноту народовладдя на відповідних адміністративних територіях.

Демократизація суспільного життя, зокрема розвиток гласності і політичного плюралізму та послаблення влади КПРС як стрижня адміністративно-командної системи управління, зумовили необхідність реформування державного апарату у центрі і на місцях, яке почало здійснюватись, передусім, на союзному рівні. Радикальним кроком у реформуванні держапарат було прийня^я 15 березня 1990 р. ІІІ з’їздом народних депутатів СРСР постанови про обрання Горбачова Президентом СРСР, що посів цей пост, отримавши лише 59,2 % від спискового складу з’їзду народних депутатів СРСР.

У березні 1990 р. на виборах до Верховної Ради УРСР і місцевих Рад народних депутатів національно-демократичні сили здобули значну перемо^ (27 % депутатських мандатів Верховної Ради). У парламенті було сформовано опозицію - Народну Раду, до складу якої увійшло 125 депутатів; між нею і партапаратною більшістю депутатів («група 239») розпочалась запекла політична боротьба. Уперше Верховна Рада почала працювати у парламентському режимі, тобто сесії тривали по кілька місяців. Порядок їх роботи визначався Тимчасовим регламентом засідань ВР УРСР 12-го скликання, затвердженим ВР УРСР 22 травня 1990 р.

Відбулись зміни у розме>»уваннях повноважень між представниць­кими, виконавчими і судовими органами. Судова і прокурорська системи УРСР фактично виводились із підпорядкування союзним структурам. Найвищий судовий контроль і нагляд за судовою діяльністю судів УРСР здійснював лише Верховний Суд УРСР. Генеральний прокурор УРСР призначався Верховною Радою УРСР, який був відповідальний перед нею і підзвітний лише їй. Організація і порядок діяльності судів і органів прокуратури УРСР мав визначатись лише законами УРСР. Передбачалось створення Конституційного Суду України.

У прийнятому Законі України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. основними завданнями міліції проголошувалося: забезпечення особистої безпеки громадян на території України, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням і їх припинення; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, що їх скоїли; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у наданні соціальної і правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам, організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.

26 грудня 1990 р. з’їзд народних депутатів СРСР прийняв Закон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) СРСР у зв’язку з удосконаленням системи державного управління», що врегульовував організацію і діяльність уряду СРСР. Уряд переймено­вувався з Ради Міністрів СРСР на Кабінет Міністрів СРСР і був виконавчо-розпорядчим органом СРСР та підпорядковувався Президент СРСР. Детальніше організацію і діяльність уряду регламен^вав Закон СРСР від 20 березня 1991 р. «Про Кабінет Міністрів СРСР». Після проведення 1 грудня 1991 р. Всеукраїнського референдуму, який підтвердив незалежний статус України і обрання президентом України Л. М. Кравчука розпочалася нова історія нашої держави.

Закон від 21 травня 1991 р. змінив структуру вищої виконавчої влади УРСР - посада голови Ради Міністрів замінялась посадою прем’єр-міністра, а Рада Міністрів перейменовувалась на Кабінет Міністрів як найвищий орган державного управління України. 13 травня

1991 р. було прийнято Закон «Про перелік міністерств та інших центральних органів державного управління УРСР». Визначною подією стало запровадження в Україні поста Президента УРСР, з приводу чого 5 липня 1991 р. було прийнято Закони «Про заснування поста Президента УРСР», «Про Президента УРСР», «Про вибори Президента УРСР» (які призначались на 1 грудня 1991 р.).

Закон від 19 липня 1991 р. передбачив створення Кримської Автономної республіки, що зумовило зміну адміністративно-терито­ріального устрою, системи і компетенції державних органів. Закон від 7 грудня 1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування» визначив засади місцевого самоврядування - основи демократичного устрою влади в УРСР, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів територіального громадського самоврядування та форми безпосередньої демократії.

До серпня 1991 р. політичні партії та організації в Україні умовно поділялися на дві групи: комуністичну й антикомуністичну. Після перемоги сил демократії, проголошення незалежності України й розпаду СРСР блок антикомуністичних сил розпався, оскільки спільна мета, що їх об’єднувала, була досягнута, на передній план виступили вузькопартійні інтереси та завдання.

Взагалі прийняті закони 1990-х рр. не змінювали основи діючої системи організації влади, за якої місцеві Ради народних депутатів були низовими органами держави, але вже розширювались функції самоуправлінських засад. Проте, незважаючи на спроби реформування, в незалежній Україні, практично не спостерігається відхід від радянської моделі організації та діяльності місцевих органів влади, радянської ідеології тощо.

Політична ситуація в Україні у перші роки незалежності залишалася напруженою. Нова влада проголосила програмні орієнтири своєї політики: забезпечення народові достатку, прав і свобод; побудова соціально спрямованої економіки, що передбачає необхідність глибоких економічних реформ; роздержавлення та приватизація, забезпечення рівних умов господарювання всім його суб’єктам. Однак ейфорія щодо оперативного і кардинального вирішення суспільно- економічних проблем швидко минула. Передусім не було вироблено чіткої концепції державотворення, що сконцентрувало б зусилля широких народних мас.

Як уже зазначалося, одночасно з референдумом, 1 грудня 1991 р. відбулися вибори Президента України, їм передувала гостра політична боротьба, але з дотриманням демократичних норм і процедур. Кандидатів на посаду Президента висунули 12 політичних партій, громадських об’єднань і рухів, 97 трудових колективів, понад 100 громадян подали відповідні заяви про самовисування. Однак тільки 7 претендентів, зібравши по 100 тисяч підписів, були зареєстровані Центрвиборчкомом кандидатами на президентську посаду. Ними були: Л. Кравчук, В. Гриньов, В. Чорновіл, Л. Лук’яненко, І. Юхновський, Л. Табурянський, О. Ткаченко. За Л. Кравчука проголосувало 61,59 % виборців, який і переміг у першому турі. 5 грудня 1991 р. на урочистому засіданні Верховної Ради України Л. Кравчук склав присягу Президента України.

Результати Всеукраїнського референдуму, вибори Президента України створили у республіці якісно нову політичну ситуацію. Було прискорено остаточну ліквідацію СРСР.

Після референдуму розпочався так званий «новоогарьовський процес», у ході якого відбувались переговори керівників республік з Президентом СРСР М. Горбачовим про новий союзний договір.

23 квітня 1991 р. учасники переговорів підписали Заяву, що декларувала принципи нового союзного договору і вказувала на необхідність його найшвидшого укладення. Однак зустрічі учасників переговорів у травні-липні в Ново-Огарьово під Москвою, були безрезультативними і виявили значні розходження між сторонами. Так, керівництво України, посилаючись на Декларацію про державний суверенітет, заявило про необхідність попереднього обговорення проекту договору на засіданні Верховної Ради України, яка 27 червня прийняла рішення про відкладення розгляду договору на вересень. Наприкінці липня М. Горбачов заявив, що роботу над проектом союзного договору завершено, і 15 серпня було розповсюджено остаточний текст проекту союзного договору. Цей проект залишав фактично недоторканою монополізацію центром найважливіших повноважень і понад центра­лізацію прийняття рішень з основних питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва. Церемонію попереднього укладення союзного договору було призначено на 20 серпня 1991 р.

Однак 19 серпня 1991 р. у СРСР відбулась спроба державного перевороту - у Москві було здійснено путч і проголошено владу антиконституційного Державного комітету з надзвичайного стану (Государственный комитет чрезвычайного положения - ГКЧП), до складу якого увійшли заступник Президента Г. Янаєв, голова КДБ В. Крючков, міністроборони Д. Язов та ін. Комітет оголосив про взяття влади і у деяких регіонах увів надзвичайний стан. У бойову готовність було приведено війська КДБ, військові частини, на вулиці Москви були виведені танки і бронемашини. Багато тодішніх партійно- державних керівників із союзних республік оголосили про підтримку ГКЧП, а керівництво України зайняло вичікувальну позицію. Однозначно негативно, публічно, з протестами проти антидержавних дій ГКЧП висловились депутати Народної Ради у Верховній Раді УРСР. ГКЧП заявив про свій намір зберегти централізовану союзну державу, проте змова була придушена - рух протесту очолив Борис Єльцин, згодом обраний Президентом Російської Федерації. Керівництво ГКЧП було заарештовано і розпочалась чистка державного апарату від «гека- чепістських» елементів. Натомість, невдала спроба державного перевороту пришвидшила розпад СРСР.

Із здобуттям незалежності України, чисельність Верховної Ради України у чотириста п’ятдесят народних депутатів України вперше було конституційно визначено 27 жовтня 1989 р. У подальшому такий же склад було зафіксовано в Законі України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» і ст. 6 Конституційного Договору між Президентом України та Верховною Радою України від 8 червня 1995 р.

Традиційним можна вважати і строк повноважень українського парламенту. За загальним міжнародним правилом, строк повноважень парламентів, за нечисленними винятками, визначався в чотири-п’ять років. Відповідні строки вважаються оптимальними. Вони достатні для того, щоб депутати набрали досвіду парламентської роботи і змогли його реалізувати протягом певного часу. Важливим є і те, що оновлення складу парламенту «встигає» за змінами у суспільно- політичному житті. Чотирирічний строк повноважень народних депутатів України вперше було визначено у 1993 р. у Законі України «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України», а згодом - у Конституційному Договорі.

З метою оптимізації структури влади у червні 1991 р. Верховна Рада ухвалила концепцію нової Конституції. Однак конституційний процес затягнувся на п’ять років, а продиктовані життям зміни раз у раз вносилися до Конституції 1978 р., яка залишалася чинною до 28 червня 1996 р. Таких поправок було майже 200.

У серпні 1991 р. постановою Верховної Ради «Про військові формування на Україні» їй було підпорядковано усі війська, розміщені на території республіки. У жовтні того ж року було затверджено концепцію оборони та будівництва Збройних сил України. Процес створення власної армії та флоту мав відбуватися шляхом поступового реформування військ Київського, Одеського та Прикарпатського військових округів, частин протиповітряної оборони і Чорноморського флоту.

Влада переймалась питанням відновлення української державності в умовах, коли переважна більшість громадян УРСР мала ще радянські паспорти, виходячи з цієї ситуації, 8 жовтня 1991 р. набуває чинності Закон «Про громадянство України», що згодом призвів до обміну радянських паспортів на українські.

Почалося формування прикордонної та митної служб держави, цей процес пожвавив прийнятий Верховною Радою у листопаді 1991 р. Закон «Про державний кордон», а в грудні того ж року утворено Державний митний комітет України. У грудні 1991 р. був прийнятий Закон України «Про Збройні сили України», в якому офіційно проголошувалося створення армії та флоту. Поступово було створено правову базу для реформування війська. У жовтні 1993 р. Верховна Рада прийняла «Військову доктрину України». Вона мала чітко виражений оборонний характер, тому чисельність Збройних сил була скорочена. Якщо наприкінці 1991 р. особовий склад армії становив 726 тис. осіб, то наприкінці 1996 р. - 350 тис. Поряд зі збройними силами були створені Національна гвардія, частини спеціального призначення, Служба безпеки та інші силові структури держави.

Верховна Рада претендувала на всю повноту влади в країні, але із запровадженням посади Президента розпочався непростий, зокрема - болісний процес розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Державний апарат у центрі й на місцях почав давати збої.

На початку січня 1992 р. в Україні було започатковано обіг купонів багаторазового використання, а у вересні 1996 р. вони були замінені на національну валюту - гривню. Так відбувся перехід на власну грошову одиницю.

Прагнучи зміцнити повноваження Президента, Л. Кравчук у лютому 1992 р. заснував Державну думу України - консультативний орган при Президентові України. Утворення непередбаченого Конституцією органу влади, який перебирав на себе частину функцій Верховної Ради, викликав потужний спротив. Під тиском Верховної Ради наприкінці 1992 р. думу було розформовано.

Не вдалося Л. Кравчуку зміцнити й створений навесні 1992 р. Інститут представників Президента на місцях. То була спроба реформувати радянську систему, створити жорстку виконавчу вертикаль, підпорядковану Президентові.

У липні 1993 року Верховна Рада України ухвалила переважною більшістю голосів підготовлений МЗС документ під назвою «Основні напрями зовнішньої політики України». У ньому, зокрема, відзначалось: «Ставши через історичні обставини власником ядерної зброї, що успадкована від колишнього СРСР, Україна ніколи не санкціонує її застосування». З цього приводу, український міністр закордонних справ А. Зленко запропонував формулу: «Україна має унікальний статус: вона не є ядерною державою, але вона має ядерну зброю». Водночас Україна, як держава - власник ядерної зброї, набуватиме без’ядерного статусу та позбавлятиметься поетапно від розміщеної на її території ядерної зброї за умов отримання надійних гарантій її національної безпеки, згідно з якими ядерні держави візьмуть на себе зобов’язання ніколи не використовувати ядерної зброї проти України, не використовувати проти неї звичайних озброєних сил та не вдаватися до загрози силою, поважати територіальну цілісність та недоторканність меж України, утримуватися від економічного тиску з метою вирішення будь-яких суперечливих питань.

У березні 1993 р. Верховна Рада проголосила, що голови обласних та районних рад залишаються найвищими посадовими особами в регіонах. Таке протистояння Президента і Верховної Ради було не на користь розбудови незалежної держави.

Загалом, у період з 1991-1993 рр. Верховною Радою України було прийнято понад 100 законодавчих актів, але за відсутності концепції переходу від тоталітарного до демократичного суспільства багато з них виявилися нежиттєздатними, оскільки не були забезпеченими відповідними механізмами впровадження.