5.4. Шенгенський договір і свобода пересування.
Важливим кроком для розвитку світового туризму є локальні порівнювальні міри континенту, які стимулювали процес створення внутрішнього ринку для держав ЄС. Цей процес був тривалим і складним, викликаючи серйозну полеміку між його сторонами і противниками. Останні рахували, що повне усунення внутріприкордонного контролю може бути загрозою для безпеки окремих європейських країн, а також призвести до поширення наркотиків, активізації злочинності і нелегальної еміграції. Першим вагомим результатом активних прибічників інтеграційного процесу виявилося укладення 13 червня 1984 року в Саарбрюкені по ініціативі канцлера ФРН Г. Коля і Президента Франції Ф. Мітерана двохстороннього Договору про зменшення митного контролю між двома державами [98, с.14].
14 липня 1985 року на базі “саарбрюкенських домовленостей в Люксембурзькому містечку на Мозелі Шенгене було підписано Договір між урядами держав економічного союзу країн Бенілюкс, ФРН і Французькою Республікою про поступову відміну контролю на спільних кордонах. Шенгенський договір стосувався короткострокових мір по зменшенню митного контролю в довготривалій програмі по здійсненню порівнювальних міроприємств. Пізніше довготривала програма послужила основою для підписання 19 червня 1990 р. Конвенції про використання Шенгенського договору від 14 липня 1985 року, яка вступила в силу 26 березня 1995 року [122].
Деякі держави ЄС, перш за все Великобританія відносила право вільного пересування тільки для громадян ЄС і рахували необов’язковим повне усунення контролю на внутрішні кордонах для громадян третіх країн. Причому Великобританія залишається найбільш послідовним противником відміни паспортного контролю на кордонах, англійці гордяться тим, що внутрішні рубежі настільки надійно контролюються, що всередині країни ніякого додаткового контролю не потрібно. До цих пір не хотіла відкривати своїх кордонів і Швейцарія, яка уже опинилася “островом в Шенгенському морі”. Швейцарці ще більше, ніж англійці, заклопотані можливим напливом небажаних емігрантів і злочинців. Скоро інші країни ЄС (Італія, Іспанія, Португалія, Греція, Австрія), що розуміли право вільного пересування як право для всіх громадян, приєдналися до “Шенгенського процесу”.
Шенгенська конвенція передбачує двохступінчасту систему використання норм: спочатку вступають в силу правила ст. 139 про Виконавчий комітет, а потім решта положень Шенгенської конвенції, включаючи ст.2 про відміну внутріприкордонного контролю. Шенгенську конвенцію порівнюють з колесом, спицями якого є цілий ряд порівнювальних заходів, які з’єднуються з ст.2 про відміну внутріприкордонного контролю [121, р.10]. Весь цей механізм представлений не тільки у виді норм Шенгенської конвенції, але також рішень, що приймались Виконавчим комітетом.
Найважливішою нормою Шенгенської конвенції є ст.2,що передбачає вільне переміщення через внутрішні кордони в любому місці без прикордонного огляду. Громадяни звільняються від обов’язків при переході внутрішніх кордонів країн Шенгена, підлягати любому прикордонному контролю. Усунення контролю стосується не тільки наземних кордонів, але і авіаційних і регулярних поромних ліній, що зв’язують країни Шенгена напряму одна з одною.
Звільнення від прикордонного контролю не означає права в’їзду на територію Шенгена. Тому не представлення документів на кордоні не означає, що громадянин не повинен мати їх з собою. Зокрема, це стосується візових обов’язків з третіх країн. Існує різниця між країнами з обов’язковим візовим режимом, де держава вимагає візу від іноземця, і державами, в яких можна їздити без візи. По загальному правилу, громадяни з третіх країн при в’їзді на територію Шенгена повинні мати необхідну візу.
Положення про повне усунення внутрішнього прикордонного контролю не виключає його відновлення в інтересах національної безпеки. Ці міри можуть бути прийняті тільки у надзвичайних випадках і повинні бути лімітовані в просторі і часі. Перш за все необхідний спільний контроль на зовнішніх кордонах, якщо скоро контроль на кордонах між самими країнами Шенгена ліквідується. У випадку загрози громадському порядку і безпеки ці внутрішні кордони можуть на короткий час відновлюватися. Відповідним чином міняється і візовий режим. Така радикальна зміна прикордонного режиму викликала необхідність більш тісного співробітництва імміграційних, поліцейських і судових служб країн Шенгена.
Внутріприкордонний контроль проводиться по різному в залежності від виду і місця перетину кордону: з одного боку перетин кордону в порту або аеропорту; з іншого – перетин наземної і водної границі. Перетин кордону допустимий тільки в спеціальних пунктах перетину і в встановлені години їх роботи (ст.3).
Відповідно до ст.6 Шенгенської конвенції, контроль здійснюється по національному праву і проводиться компетентними національними органами ("інтернаціоналізація" зовнішньоприкордонного контролю не передбачена). Даною статтею передбачено два таких етапи. Перший використовується для всіх подорожуючих громадян, включаючи іноземців полягає в становленні особи громадянина на основі пред’явлених ним документів. Другий – може передбачувати більш детальний контроль для всіх громадян, крім іноземців з перевіркою проїзних документів і умов в’їзду. Це пояснюється тим, що для громадян третіх країн старанний контроль проводиться уже на першому етапі огляду і, тому, немає необхідності в повторному такому контролі. Організація митного контролю, при всій наростаючій хвилі туристів, є найскладнішим завданням, вирішення якого покладено на працівників прикордонних пунктів, щоб усунути можливість виникнення заторів на кордонах.
Основою контролю для громадян третіх країн на території Шенгена є пред’явлення відповідних документів. Причому, візові документи обмежують строк перебування до трьох місяців. Внаслідок того, що в’їзд на територію Шенгена здійснюється через зовнішні кордони, що являються також зовнішніми національними кордонами “країни першого в’їзду”, повинні враховуватися наступні обставини (ст.5):
- по –перше, наявність дійсного документа або документів, що дозволяють перетинати громадянину кордон;
- по-друге, наявність, у випадку необхідності, дійсної візи;
- по-третє, представлення у відповідних випадках документів, що обґрунтовують мету і умови запланованої поїздки, а також наявність достатньої кількості коштів для існування;
- по-четверте, громадянин не повинен фігурувати в ШІС, як особа, якій не дозволяється в’їзд;
-по-п’яте, особа не повинна представляти загрози державній політиці, національній безпеці і міжнародним відносинам.
У виняткових випадках особі може бути дозволений в’їзд на територію держави з гуманних принципів або в силу національних інтересів або міжнародних зобов’язань. Це не перешкоджає здійсненню права біженця (ст.28).
Поряд з цим всі країни Шенгена дискутують про проблему нелегального в’їзду через “зелену і “голубу” границі. Для боротьби з нелегальною міграцією використовуються спеціальні мобільні підрозділи, які здійснюють спостереження на зовнішніх кордонах між пунктами її перетину (п.3 ст.6).
Відповідно ст.9 Шенгенської конвенції, країни Шенгена зобов’язуються проводити єдину політику у відношенні пересування осіб і процедур видачі віз. На засіданні виконавчого комітету одноголосно прийнято список з більш ніж 125 держав, громадяни якої повинні мати візу при в’їзді на територію Шенгена. Для вироблення цього списку в кожній третій країні Шенгена провірили, чи існує загроза для внутрішньої безпеки або нелегальної еміграції. Поряд з цим є два інформаційних переліки – один з державами третього світу, для яких не потрібна віза для в’їзду на територію Шенгену, а другий “з сірою зоною” держав, для яких країни Шенгена застосовують різні правила. Ці переліки неофіційні, тому, країни Шенгена можуть самостійно змінювати національні візові положення.
В розвитку сучасної візової політики утверджується, що кінцева мета уніфікації візової політики досягнута. Причому список “безвізових” держав легалізований, а також поступово усувається список “сірої зони”. Цікаво, що цей процес поширюється не тільки на загальновізові обов’язки для держав “сірої зони”. Але і там, де тільки одна або дві країни Шенгена передбачують візові зобов’язання. Ці зобов’язання з часом можуть бути усунені. Ст.9 Шенгенської конвенції описує “загальні візові положення” і не містить юридичного і політичного присилування в напрямку постійного вдосконалення візової політики.
В підтвердження цього вводиться єдина Шенгенська віза, що діє в усіх країнах Шенгена (ст.10). Шенгенська віза видається дипломатичними і консульськими закладами за кордоном держави основного призначення поїздки. Якщо це неможливо визначити, то шенгенська віза видається державою першого в’їзду (ст.12). Однакове і погоджене використання ст.ст.11-17 Шенгенської конвенції пояснюється існуванням консульських інструкцій.
Ст. 11 Шенгенської конвенції передбачує наступні види шенгенських віз:
1. одноразова або багаторазова в’їзна шенгенська віза при умові, що тривалість безперервного перебування і загальна тривалість послідовних візитів не може перевищувати трьох місяців а межах півріччя з дня першого в’їзду.;
2. транзитна шенгенська віза, що дозволяє її володарю переїжджати через територію Шенгена один раз, двічі або у виняткових випадках, декілька разів по шляху на територію третьої держави при умові, що строк транзиту не перевищує п’ять днів.
Завдяки існуванню ШІС і погодженої політики країн Шенгена значно прискорюється процес видачі шенгенських віз. Також для полегшення видачі шенгенських віз і полегшення паспортного контролю країнами Шенгена вводиться єдина Шенгенська марка, зразок якої був погоджений з всіма країнами Шенгена. Тепер любий іноземець, одержавши шенгенську візу в посольських або консульських закладах країн Шенгена в своїх державах, може безперешкодно (до трьох місяців) на протязі шести місяців, після дати першого в’їзду, пересікати внутрішні кордони країн Шенгенга.
Велике значення має ст.21 Шенгенської конвенції, згідно якої іноземець, що має право на проживання, видане однією з країн Шенгена, може (при наявності такого права на проживання і проїзного документу, причому обидва документи повинні бути дійсні), вільно пересуватися на протязі трьох місяців в межах території Шенгена. Це представляє собою певний правовий і практичний прогрес для громадян третіх країн, яким для візиту в сусідню країну раніше була необхідна віза. Особливо жорсткою ця проблема була для учнів шкіл, наприклад, якщо в Кельнській школі, в якій вчаться німецькі, італійські і українські діти необхідно було здійснити екскурсію в Бельгію, то німецькі і італійські діти можуть безперешкодно поїхати, в той час як для українських дітей потрібна була б віза, що крім фінансових і практичних перешкод викликає також поділ дітей на дві групи, що мало сприяє інтеграції. Тепер на основі ст.21 Шенгенської конвенції українські школярі також можуть подорожувати без візи, завдяки чому Шенгенський договір вносить свій вклад в інтеграцію іноземців з країн, що не входять у ЄС.
Не менш жорстко регулюється питання про осіб, що не дотримуються умов короткострокових поїздок. Ст.23 Шенгенської конвенції пропонує їм негайно покинути територію Шенгена. Такий громадянин висилається в країну з якої він прибув. В даному випадку потрібно уникати ситуації коли особи, які повинні покинути територію Шенгена, постійно висилаються з однієї держави в іншу.
Шенгенський договір містить також положення про обов’язки підприємств по перевезенню і можливості накладання санкцій (ст.26), а також про санкції проти осіб, які в корисних цілях помагають або намагаються допомогти іноземцю в’їхати на територію Шенгена з порушенням закону (cт. 27).
Особняком стоїть проблема про надання політичного притулку, правила якої в кожній країні відрізняються. Тут зберігається принцип, де кожна країна сама відповідає за розгляд кожного конкретного випадку у відповідності з національною процедурою.
Ще перед утворенням “простору” без внутріприкордонного контролю, громадянам, які шукають притулку приходилося клопотати про це в кожній країні і, часто, вони одержували відмову. Для цього феномена “refugee in orbit” Шенгенським договором знайдено нове рішення. Воно виходить з того, що всі країни Шенгена утвердили Женевську конвенцію від 28 червня 1951 р. про статус біженця з поправками, внесеним Нью-Йоркським протоколом від 31 січня 1968 р. На цій основі притулок надається в усіх країнах Шенгена. Необхідність просити такого притулку в сусідній країні просто відсутнє.
Враховуючи таке положення Шенгенська конвенція містить обов’язки розглядати кожне клопотання (ст.29). будь-яка держава відповідає за розгляд заяви про надання притулку, зобов’язана приймати біженців (cт.30). Наприклад, якщо країна Шенгена видала шенгенську візу громадянину третьої країни, а потім цей громадянин подає клопотання про притулок, то за його прийом відповідальна та держава, яка видала йому шенгенську візу. З такого положення можна зробити два висновки: по-перше, якщо клопотання подано в якій-небудь іншій державі, то перша держава має право передати його другій; по-друге, якщо клопотання відхилене однією країною Шенгена, то друга країна Шенгена вже не повинна його розглядати.
Потрібно підкреслити, що Шенгенський договір і Шенгенська конвенція не противляться ніякому вдосконаленню права притулку, але лише бажають урегулювати положення для прийому біженців. Вдосконалення основних положень про прийняття біженців і матеріального права притулку обговорюється в рамках “дванадцяти”. З іншого боку, інструкції по тимчасовому праву притулку, закріплені в ст. ст.28-38 Шенгенської конвенції, імовірно, перша спроба по вдосконаленню такого права в “лабораторії дванадцяти”.
Вперше в історії поліцейські однієї країни одержали право переслідувати злочинця на території іншої країни Шенгена. Правда, це право обмежене по часі, не стосується винних в особливо тяжких злочинах (вбивствах, викрадання людей, наркобізнесі). Переслідуючі “стражі порядку” не мають також права арештовувати або затримувати переслідуваних не території іншої країни Шенгена, для цього уже потрібне сприяння місцевих колег. Відповідно розширено і співробітництво судових органів, зокрема, встановлюється єдиний режим видачі злочинців.
Міри, що приймаються в області поліцейського співробітництва (ст.ст. 39-47) можна найти не тільки в розділі про поліцейське співробітництво, але також в розділах про наркотичні речовини (ст.ст.70-76), а також вогнестрільна зброя та боєзапаси (ст.ст.77-91). Не дивлячись на високу нормативність, статті були уточнені. Обговорювалися статті 39 і 70 Шенгенської конвенції, що потребувала більшої конкретизації, враховуючи ріст злочинності в Європі, Шенгенська конвенція повинна грати важливу роль в такому поліцейському співробітництві.
В ст.39 Шенгенської конвенції країни Шенгена зобов’язуються надавати один одному допомогу в боротьбі з злочинністю. Обмін інформацією проходить на основі національного права, тобто з допомогою відповідних міністерств і відомств. Останні дають свою згоду, якщо необхідна інформація, яка знаходиться за кордоном, може бути використана як докази. За винятком ситуації особливої негайності. Запит передається в центр поліцейського співробітництва, пов’язаного з перетином кордону.
Детально розроблені інструкції стосуються також спостереження за тими, що перетинають кордон (ст.40) і порушують кордон громадянами. Країни Шенгена вказують в положеннях, додатках до Шенгенського договору і Шенгенської конвенції, в якому об’ємі вони дозволяють переслідування. Передбачені там обставини сильно відрізняються (недозволене затримування; затримування, дозволене на протязі перших 30 хвилин; повне дозволяння затримання; затримання в межах 10 км “ по ту сторону “ кордону; необмежене дозволене затримання і т.д.). Очевидно, такі неоднорідні і часто дуже обмежене регулювання і являє собою перешкоди для ефективної боротьби з злочинністю на всій території “спільного ринку”.
В області боротьби з наркотиками Шенгенська конвенція не переслідує цілі інформувати політику країн Шенгена, внаслідок різних точок погляду. До того ж ст.ст.71-76 Шенгенської конвенції передбачують конкретні міроприємства і обов’язки, які країни Шенгена розглянули і затвердили з відповідними висновками. Сюди відносяться . в тому числі, положення про посилення зовнішньоприкордонного контролю проти нелегального перевезення наркотиків, коротке керівництво по контролюючій поставці і міроприємств проти нелегального експорту наркотичних речовин. Згідно ст.70 Шенгенської конференції організована постійна робоча група, яка повинна допомагати у веденні спільної боротьби з наркотиками. До вдосконалення положення про вогнестрільну зброю і боєприпаси відносяться ст.ст. 77-91 Шенгенської конвенції, що містять детальні положення, які відповідають європейським нормам про придбання і володіння зброєю.
Метою положень по правовому співробітництву є, перш з все, полегшення і прискорення безпосереднього контакту і співробітництво між правовими відомствами країн Шенгена. Це проходить в трьох областях: правова допомога по кримінальних справах (ст.ст.48-53), видача (ст.ст.59-66) і приведення у виконання звинувачувального вироку. (ст.ст.67-69), а також заборона подвійної кари (ст.ст.54-58). Вихідними точками для цих трьох областей є відповідні міжнародні договори, які були підписані всіма (або більшістю) країн Шенгена.
Шенгенська конвенція будує свою політику в області правової допомоги на загальноєвропейському договорі про правову допомогу по кримінальних справах, розширюючи коло процедур, в яких правова допомога може бути надана. Особливо за порушення громадського порядку (ст.49) і порушення податкового законодавства (ст.50). потім координуються дві важливі процесуальні пільгові умови:
1. судові свідчення можуть доставлятися безпосередньо для людей в іншу країну Шенгена по почті (ст.52);
2. про прохання з надання юридичної допомоги (ст.53).
Але все ж появляється необхідність спрощення в окремих питаннях. Зокрема, в області простого порушення порядку перетину кордону в країнах Шенгена, органи влади компетентні самостійно вирішити такі питання. В положенні про видачу, надається можливість направляти прохання про видачу і супроводження не по дипломатичному шляху, а безпосередньо в точно вказане міністерство держави, якій адресоване прохання (ст.65).
Найбільш важливим і проблематичним технічним і порівнювальним заходам є ШІС. Вона служить для обміну відомостями, пов’язаних з виїздом, видачею візи і поліцейським співробітництвом. Ця система переслідує мету забезпечити громадську безпеку і порядок. Включаючи безпеку держави, використання положень Шенгенської конвенції при пересування громадян (ст 93). ШІС складається з національних частин країн Шенгена і технічної єдності підтримки в Страсбурзі (ст.92). Окремі національні частини ШІС самостійно утворюють зв’язок всередині своєї національної частини між центральними пунктами, що мають право строгого доступу.
Категорії даних, які можуть входити в ШІС, чітко представлені. Згідно ст. 94 Шенгенської конвенції, туди можуть бути вписані тільки певні особи і речі; особи, що підлягають затримці з метою висилки (згідно ст 9 Шенгенської конвенції); громадяни третіх країн, яким відказано в одержані Шенгенської візи (згідно ст.96 Шенгенської конвенції); розшукувані особи, які повинні бути взяті під варту в місцях засудження (згідно ст.97 Шенгенської конвенції); речі, зокрема, вкрадені: автомобілі, зброя, банківські документи і гроші готівкою (згідно ст.100 Шенгенської конвенції) і транспортні засоби (згідно ст.99 Шенгенської конвенції).
У відношенні осіб виписка може містити тільки перераховані в ст 94 Шенгенської конвенції дані. До цього відноситься, в тому числі, причина виписки і заходам, які повинні бути проведені. Використання системи базується на принципі “hit /no-hit”, по яких пристрій даних сповіщає користувачу, чи існує про певну особу виписка і які міроприємства потрібно прийняти. Цих даних недостатньо, що проводити подальші процедури. Якщо, наприклад, при зовнішньоприкордонному контролі встановлюється, що існує виписка на арешт з метою висилки, то органи влади потребують певних даних, щоб проводити висилку. Ці дані не можуть передаватися через ШІС. Для них передбачений спеціальний спосіб “Сирена”, при цьому мова іде про неавтоматизований метод.
На основі ст. 108 Шенгенської конвенції. Центри Н-ШІС передають один одному необхідні додаткові відомості. Коло осіб, які мають безпосередній доступ до ШІС встановлено ст.101 Шенгенської конвенції. Крім того тільки заклади, які мають право на прикордонний контроль та інші поліцейські і прикордонні перевірки в країні, мають доступ до даних ШІС. До виписки у відмовленні шенгенської візи підключені відомства, що видають шенгенську візу, а саме посольства і консульства, а також іноземні відомства.
Основою положень ШІС є досить широке регулювання по захисту даних, які відповідають строгим вимогам. Кожна країна Шенгену зобов’язана виконувати законодавство по захисту даних, які відповідають спеціальним європейським стандартам і, зокрема, незалежної контрольної інстанції, яка спостерігає за дотримуванням положення про захист даних з допомогою національної частини ШІС (ст.ст.114, 117). Крім того для контролю Ц-ШІС створена загальна контрольна інстанція (ст.115), так, що для всіх частин ШІС побудована система безпеки даних. У зв’язку з цими положеннями країнами Шенгена були призначені інстанції по захисту даних, які, при створені ШІС, контролюють відповідні вимоги законів по захисту даних ШІС і національним положенням. З яким об’ємом даних повинна працювати ШІС, щоби Шенгенська конвенція була повністю використана, чітко не визначено. На противагу цьому Шенгенська конвенція тільки побічно стосується положення про те, які дані повинні бути вміщені.
В підсумковому акті говориться про те, що Шенгенський договір здійснює детальне проведення зовнішньоприкордонного контролю, згідно ст.5 Шенгенської конвенції. Це передбачує, що виписка до відмови в візі (згідно ст.96 Шенгенської конвенції) допустима і знаходиться у розпорядженні співробітників прикордонної служби. Сюди входять також і подальші дані (згідно ст.95 Шенгенської конвенції). Отже це в любому випадку є необхідним для нормальної експлуатації ШІС.
Таким чином основна мета для країн Шенгену полягає в тому, щоб Шенгенський договір використовувався на користь основним положенням ЄС. Шенген не являється самоціллю. Він має на меті як перспектива і лабораторія для всіх положень, які вимагають для надання свободи переміщення і проведення необхідних порівнювальних міроприємств. Перехід від Шенгена до ЄС, загальноєвропейського ринку, в тому числі, туристському, повинна враховувати методику, яка використана при розробці положень ЄС. В той час як Шенгенська конвенція регулює ліквідацію внуртрішньоприкордонного контролю і всіх існуючих порівнювальних міроприємств в єдиному інструменті права.
На фоні цих проблем вступання в Шенгени п’яти Північних країн його нинішні члени розцінюють як стрибок, який необхідний для підтримування і розвитку Шенгена. Адже простір вільного пересування, з приєднанням до нього Швеції, Данії, Фінляндії, Норвегії і Ісландії, одразу розширився на 1.25 млн. квадратних кілометрів, де проживають 24 мільйони чоловік. Оскільки Норвегія і Ісландія – не члени ЄС, для них існує особливий статус, який буде закріплений спеціальним договором. Формально вони не можуть приймати участь в прийнятті рішень в рамках Шенгенського комітету. Але всім зрозуміло, що ні одне рішення яке їх стосується не буде прийматися без взаємних консультацій. Слідом за Північними країнами, в якості найближчих претендентів на вступ в Шенгенську зону, розглядаються держави Центральної і Східної Європи, які офіційно готуються стати повноцінними членами ЄС. Самі ці країни дуже хочуть відкрити кордони з Західною Європою і встановити жорсткий візовий режим на своїх східних рубежах. Угорщина і країни Балтії уже вводять в своє законодавство норми, що відповідають вимогам Шенгену в частині видачі віз і надання притулку.