6.1. Правові механізми

Законодавчо-нормативне регулювання державою використання та охоро­ни земель є одним із основних механізмів управління земельними ресурсами в Україні. Воно здійснюється в напрямах:

- відносин землекористування;

- методів економічного регулювання;

- природоохоронної, в тому числі землеохоронної, діяльності.

Поєднання правових, організаційно-економічних та землевпорядних меха­нізмів управління земельними ресурсами наведено в логічній схемі (рис. 6.1). Ефективність управління залежить від комплексності їх реалізації.

У ст. 18 Земельного кодексу України визначається, що всі землі в межах території України незалежно від їх природного стану складають одне ціле - землі України. До земель України належать як території, вкриті шаром ґрунту (те, що зазвичай називають землею), так і території з голою материнською по­родою (гірські масиви тощо) та днища річок й інших водойм. Об’єднуючою ознакою для всіх земель є те, що вони виступають об’єктом суспільних від­носин, які регулюються нормами земельного права.

Поділ земель України на категорії здійснений на основі природних (еко­логічних) ознак та соціально-економічних і виробничих характеристик вико­ристання земель. Він має на меті забезпечити задоволення відповідних потреб суспільства, наприклад, потреб у якісному навколишньому середовищі, ви­рощуванні продовольчої продукції, розміщенні та розвитку населених пунк­тів тощо. Використання земель для задоволення потреб суспільства зумов­лює необхідність установлення певних правил їх використання та охорони, які закріплюються у нормах права. Земельне законодавство містить правові норми, які визначають загальні, спільні для всіх категорій земель правила їх використання та охорони.

У структурі правового режиму кожної категорії земель представлені як загальні правові норми, які стосуються використання та охорони всіх катего­рій земель України, так і правові норми, якими визначаються особливості ви­користання та охорони земель конкретної категорії. Таким чином, сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини щодо використання та охо­рони земель певної категорії, становлять правовий режим категорії земель.

У ст. 19 Земельного кодексу України наведений перелік категорій, на які поділяються землі України. Порівняно із Земельним кодексом України 1990 р. їх стало більше. Кодекс 1990р. виділяв 7 категорій земель земельного фонду України, а саме:

1) землі сільськогосподарського призначення;

2) землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів);

3) землі промисловості, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення;

4) землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-куль- турного призначення;

5) землі лісового фонду;

6) землі водного фонду;

7) землі запасу

У Земельному кодексі України 2001 р. їх стало 9.

Збільшення кількості категорій земель відбулося за рахунок «розщеплен­ня» такої збірної категорії земель, як землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, на 4 окремі категорії: землі природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення.

Це пов’язано з тим, що протягом останніх років значно збільшилася кіль­кість правових актів, які визначають особливості правового режиму кожно­го із зазначених видів земель. Отже, зросла кількість правових норм, які не об’єднують, а, навпаки, роз’єднують землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, даючи підстави для ви­ділення їх в окремі категорії земель.

Зазначимо, що в новому Кодексі з’явилася нова категорія земель, яка була відсутня у Кодексі 1990 р. Йдеться про землі житлової та громадської забудови. Аналогом цієї категорії земель у Кодексі 1990 р. були землі населених пунктів. Як відомо, до земель населеного пункту належали всі землі в межах території населеного пункту. Тому на території міста, селища чи села існували землі різних категорій: сільськогосподарського і природоохоронного призначення, промисловості, транспорту, зв’язку тощо. У зв’язку з тим, що кожна категорія земель мала особливий правовий режим, при застосуванні законодавства про землі населених пунктів досить часто виникали ситуації, які отримали назву «конкуренція норм», що стосувалися правових режимів відповідних категорій земель. Конкуренція правових режимів земель у межах населених пунктів не­рідко породжувала конфліктні ситуації, земельні спори та призводила до ін­ших небажаних наслідків при застосуванні земельного законодавства на тери­торії сіл, селищ та міст. З метою усунення зазначених наслідків у Земельному кодексі України 2001 р. категорія «землі населених пунктів» трансформована у категорію «землі громадської та житлової забудови».

У встановленому Земельним кодексом України 2001 р. переліку категорій земель відсутня така категорія, як землі запасу. Як відомо, Земельний кодекс України 1990 р. відносив до земель запасу землі, які не були передані у ко­лективну чи приватну власність або не були надані у постійне користування. Безперечно, такі землі можуть існувати на цілком законних підставах і за дії ЗК України 2001 р. Однак, на відміну від попереднього земельного закону, права користування на них продовжують перебувати у складі тієї категорії зе­мель, до якої вони належали, будучи об’єктом права приватної власності чи об’єктом права користування.

Ст. 20 Земельного кодексу України закріплює положення про те, що ви­значення та зміна належності земельної ділянки до певної категорії земель є прерогативою органів суспільної влади - органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями визначення та зміни цільового призначення земель. Громадяни та юридичні особи, а також органи влади, які не наділені зазначеними повноваженнями, не мають права зміню­вати приналежність земельної ділянки до певної категорії земель. Крім цього, всі суб’єкти права власності та права користування земельними ділянками, у тому числі й органи, які мають право встановлювати та змінювати категорій- ність земель, зобов’язані забезпечити використання земельних ділянок відпо­відно до визначеного у встановленому порядку їх цільового призначення.

Механізм встановлення та зміни цільового призначення земельних ді­лянок тісно пов’язаний із компетенцією органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями державної та кому­нальної власності. Відповідно до цього Кодексу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями розпоряджатися землями, які перебувають відповідно у державній та комунальній власності! Таке розпорядження вони здійснюють шляхом продажу земель, безоплатної передачі у приватну власність громадянам, надання їх в оренду чи передачі їх у постійне користування (ст. 118, 122, 123 ЗК України). Реалізовуючи за­значені повноваження, органи виконавчої влади та органи місцевого самовря­дування мають право змінювати цільове призначення земельних ділянок, які відчужуються або передаються в оренду чи постійне користування.

Крім цього, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування мають право змінювати цільове призначення земель при здійсненні інших функцій у галузі регулювання земельних відносин. Йдеться про здійснення такої функ­ції, як викуп (вилучення) земель для суспільних та інших потреб (ст. 149 ЗК України). Орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який здійснив викуп (вилучення) земельної ділянки для зазначених потреб, має право змінити її цільове призначення.

Нарешті, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ма­ють право змінювати цільове призначення земельних ділянок у випадку затвер­дження проектів землеустрою (ст.186 ЗК України) або прийняття рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Громадяни та юридичні особи, яким земельні ділянки належать на праві власності, мають право звернутися до відповідного органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки із заявою (клопотанням) про зміну її цільового призначення.

Порядок зміни цільового призначення земельних ділянок з ініціативи громадян та юридичних осіб установлений постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб» від 11 квітня 2002 р. Постановою визначено, що зміна цільового призначення земельної ділянки проводиться на підставі заяви (клопотання) її власника до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована у межах населеного пункту, або до районної державної адміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту.

Після розгляду заяви (клопотання) і доданих документів, сільська, селищ­на, міська рада або районна державна адміністрація приймають рішення про задоволення чи відхилення заяви (клопотання). У разі згоди на зміну цільово­го призначення земельної ділянки відповідний орган дає дозвіл на таку зміну

Обов’язковою умовою зміни цільового призначення земельної ділянки є погодження такої зміни з місцевими органами виконавчої влади - район­ним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно- епідеміологічним органами, органом містобудування і архітектури та охоро­ни культурної спадщини. При цьому, якщо змінюється цільове призначення не всієї, а лише частини земельної ділянки, то зміна цільового призначення здійснюватиметься після складання проекту відведення земельної ділянки. Необхідність складання зазначеного проекту зумовлена тим, що при зміні цільового призначення частини земельної ділянки вона поділяється на дві, з яких одна зберігає попереднє цільове призначення, а інша - набуває нового ці­льового призначення. Виділення частини земельної ділянки в окрему земель­ну ділянку потребує складання проекту її відведення.

Якщо ж зміні підлягає цільове призначення всієї ділянки, то така зміна проводиться шляхом перепогодження раніше складеного проекту відведення земельної ділянки.

Нововиготовлений або раніше виготовлений проекти відведення земель­ної ділянки відповідно погоджується або перепогоджується органом земель­них ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, ор­ганом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, а також підлягає державній землевпорядній експертизі, яка здійснюється обласним управлінням земельних ресурсів.

Після отримання позитивного висновку державної землевпорядної екс­пертизи замовник подає погоджені (перепогоджені) проектні матеріали до відповідного органу влади для прийняття рішення про зміну цільового при­значення земельної ділянки.

За загальним правилом, якщо земельна ділянка розташована в межах на­селеного пункту, то рішення про зміну цільового призначення земельної ді­лянки приймає сільська, селищна або міська рада, якщо ж земельна ділянка розміщена за межами населених пунктів, то таке рішення приймає районна або обласна державна адміністрація (Рада міністрів АР Крим).

Ці самі структури затверджують матеріали та приймають рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за межами населеного пункту, якщо така зміна пов’язана з наступним використанням цієї ділянки для сільськогосподарських потреб, ведення лісового і водного господарства, будівництва об’єктів, призначених для обслуговування членів територіальних громад району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо). Якщо ж зміна цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за межами населеного пункту, передбачає використання такої ділянки для інших потреб, районна держадміністрація лише розглядає проектні матеріали, готує свій висновок з цього питання і подає його разом з матеріалами до Ради міні­стрів АР Крим або обласної державної адміністрації. Рада міністрів АР Крим та обласна державна адміністрація розглядає матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.

Не менш важливим механізмом правового регулювання нормування ор­ганізації раціонального використання та охорони земель є стандартизація та нормування землекористування. Завдання нормування - сприяти найбільш ефективному використанню земельних ресурсів та планомірне обмежен­ня впливу господарської діяльності на них через реалізацію проектів земле­устрою. Відповідно до ст. 30 Закону України “Про охорону земель” у галузі охорони земель та відтворення родючості Грунтів встановлюються стандарти, норми та правила, зміст яких розглянуто в главі 4. Таких нормативних доку­ментів в розвиток основних положень Закону повинно бути 125.

Одночасно, Закон України “Про землеустрій”, прийнятий в травні 2003 р. визначав, що стале землекористування - це форма та відповідні до неї методи використання земель, що забезпечують оптимальні параметри екологічних і соціально-економічних функцій території, які теж реалізуються через земле­впорядну документацію.

Незважаючи на досконалість інженерних методів використання та охо­рони земель, а також природоохоронного законодавства, землевласники і землекористувачі не будуть їх використовувати, якщо це не буде їм вигідно. У зв’язку з цим, поряд із поліпшенням земельного законодавства важливим завданням держави є створення таких умов діяльності землевласників і земле­користувачів, коли б вони були матеріально зацікавленими раціонально вико­ристовувати землю та змушені займатися землеохоронною діяльністю.

З боку держави, першим шляхом у цій галузі є створення адміністративно­го механізму управління, який базується на встановленні норм, стандартів, пра­вил землекористування та відповідних нормативних показників землекористу­вачам з охорони земель і довкілля. Однак цей шлях дорогий та малоефективний, оскільки вимагає постійного контролю та значного числа контролерів.

Значно ефективнішим є шлях економічного стимулювання, коли за допо­могою різноманітних важелів (платежів, податкових пільг та покарань, цін на продукцію) держава робить більш вигідним матеріально, більш прибутковим, дотримання земельного законодавства і раціонального використання земель, ніж його порушення.

Отже, адміністрування, не пов’язане з матеріальною зацікавленістю, не може змусити землевласників і землекористувачів постійно, ефективно і дбайливо ставитись до використання землі і охорони довкілля. З другого боку, екологічні методи, не підсилені безпосереднім примусом у найбільш важли­вих економічних проблемах, теж не завжди забезпечують необхідний якісний рівень та терміни здійснення землеохоронної діяльності. При цьому слід вра­ховувати, що деякі адміністративні та економічні методи переплітаються. Це, зокрема, для встановлення норм забруднення або ерозії Грунтів і т. п.

Тому найкращих результатів можна досягти при розумному поєднанні економічної зацікавленості з достатньо жорстким контролем та позаекономіч­ним примусом дотримання екології землекористування.

Контроль за використанням і охороною земель - це складова механізму управління. Його ефективність тим більша, чим на більш низькому рівні здій­снюється механізм управління. В цілому ж це такі рівні, як землекористувач, село, селище, місто, район, область. Контроль повинен бути безперервним і вестись на основі оперативної земельно-кадастрової інформації та землевпо­рядної документації на місцях.