9.1. Принципи та підходи до побудови організаційної системи управління

З поняттям “суб’єкт управління” тісно пов’язане поняття “організаційна система управління”. Визначити її модель означає встановити склад підрозді­лів суб’єкта управління та їх взаємозв’язок у процесі функціонування цілісної системи. Роль організаційної системи управління особливо важлива при вдо­сконаленні діючої, тобто при реорганізації існуючих організаційних управлін­ських систем.

Удосконалення організаційної форми управління здійснюється з ураху­ванням об’єктивних закономірностей її розвитку - відповідності рівня органі­зації управління рівню розвитку організаційно-економічної системи, забезпе­чення оптимального співвідношення управлінських структур та інших заходів щодо вдосконалення системи, які мають бути адекватними перетворенням, що здійснюються в економіці країни (рис. 9.1).

Урахування закономірностей і відповідності управління земельними ре­сурсами рівню соціально-економічного розвитку країни чи регіону дає змогу оцінити форму управління, зробити висновок про необхідний напрям її зміни.

Зокрема, попереднім земельним законодавством (Земельний кодекс України 1992 р., та постанова Верховної Ради України “Про прискорення зе­мельної реформи та приватизацію землі”) на 1992-2001 рр. було визначено, що основною метою державної земельної політики, а відповідно, і метою управління земельними ресурсами, є реформування власності на землю, спри­яння розвитку різноманітних форм господарювання, утвердження господаря на землі з метою поліпшення її використання та охорони. Відповідно до цієї мети і були сформовані управлінські органи Держкомзему України в центрі та регіонах.

Уже з прийняттям 25 жовтня 2001 р. нової редакції Земельного кодексу основною метою державної земельної політики, а відтак і управління в га­лузі земельних відносин, є забезпечення права на землю громадян, юридич­них осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (ст. 4), створення сприятливого економічного середовища та поліпшення природних ландшафтів (ст. 182). Відповідно до визначеної мети управління необхідно формувати зміни щодо вдосконалення організа­ційної структури.

На формування чи вдосконалення організаційної системи управління впливають багато чинників, різних за природою (рис. 9.2). Головні серед них - соціально-політичні (політичні, економічні та ін.) та організаційно-технічні (що відображають особливості технічного розвитку продуктивних сил, пере­творення інформації, організації управління).

На організаційну структуру управління безпосередньо впливають такі чинники, які пов’язані з об’єктом і суб’єктом управління та є зовнішніми, а також внутрішніми відносно структури управління. До головних чинників впливу належать, зокрема, функції і цілі управління.

Через цілі та функції на організаційну структуру впливають конкретні характеристики об’єкта і суб’єкта управління.

Структура багато в чому залежить від методів управління. Так, перехід від адміністративно-командних до ринкових методів управління зумовлює зміну функцій і структури апарату всіх управлінських ланок.

Основні типи відносин у структурі управління формально регламентова­ні. Саме формальна структура визначає штати (посади) та вимоги до кваліфі­кації працівників. Крім формальних, між суб’єктами встановлюються також неформальні стосунки. Вони можуть відігравати позитивну роль, наприклад, за рахунок більш широких контактів між людьми, колективами, а можуть і заважати організації, якщо створюється нездоровий психологічний клімат, ви­никає прихована опозиція рішенням керівництва тощо.

Структура управління, яка піддається впливу низки зовнішніх чинни­ків, має також власні внутрішні принципи і закономірності побудови, які пов’язані з формами раціонального поділу, спеціалізації та кооперації управ­лінської праці.

Принципи побудови організаційної системи управління мають локаль­ний характер, тому їх слід відрізняти від загальних принципів управління. До

принципів побудови організаційної системи управління належать:

1) організаційне закріплення усього комплексу функцій управління за підроз­ділами управлінської структури (функціональний принцип);

2) забезпечення взаємозв’язку підцілей і відповідності в усіх структурних підрозділах загальним (кінцевим) цілям організації (цільовий принцип);

3) комбінування лінійної і функціональної структур;

4) раціональне співвідношення централізації і децентралізації на підставі де­легування повноважень;

5) забезпечення раціональної, ієрархічної організації і дотримання масштабу керованості (діапазон управління).

Одночасно слід виділити і деякі відносно нові принципи формування структур, а саме:

а) розвиток організаційних форм горизонтальної координації і кооперації на підставі демократизації, самоуправління і самофінансування;

б) поєднання традиційного лінійно-функціонального принципу з програмно- цільовим;

в) відокремлення стратегічних функцій від оперативного управління;

г) організаційне відокремлення виконання функцій прогнозування, аналізу діяльності, управління НТП тощо;

ґ) організаційне забезпечення саморозвитку системи управління і виділення особливих підрозділів з удосконалення управління.

Розглянемо детальніше окремі принципи формування організаційної сис­теми управління. Відповідно до функціональних принципів, основою поділу праці у структурі є функції управління. Система цих функцій дезагрегуєть- ся, функції поділяються і закріплюються за компонентами структури. Виникає логічний зв’язок: функція управління - структура - функції компонентів структури. За структурою управління в цілому має бути закрі­плена вся система функцій, а за кожним її компонентом - весь набір функцій. При цьому конкретні функції повинні бути закріплені за кожним компонентом структури, де їхня реалізація найефективніша.

Слід уникати дублювання, коли за реалізацію однієї і тієї самої функції відповідають різні ланки, і випадання з кола обов’язків будь-яких функцій. Так, в організаційній структурі регіонального розвитку землекористування має бути закріплений весь комплекс функцій, притаманний територіальному управлін­ню. Через функції на структуру управління регіоном безпосередньо впливають: рівень економічного і соціального розвитку регіону, переважаюча спеціалізація типів землекористувань, природно-господарський потенціал тощо.

Функціональний підхід на підставі різних ознак виділення функцій управління є “традиційним” для побудови структури управління суспільним господарством, у тому числі і для земельних ресурсів.

На сучасному етапі важливого значення набуває цільовий принцип - прин­цип побудови структури на підставі системи цілей, які треба реалізувати. Це вимагає пошуку адекватних форм реалізації його в системі управління. Так, у розвитку земельних відносин і системи землекористування зростає кількість і значення складних, комплексних, міжгалузевих, соціальних і економічних проблем. Для їх розв’язання потрібно забезпечити взаємопов’язану діяльність багатьох галузей і різних організацій. Традиційні механізми управління за та­кихумов часто стають неефективними. При розв’язанні цих проблем вдають­ся до різних варіантів програмно-цільового управління. У найбільш розгорну­тому вигляді програмно-цільовий підхід реалізується у вигляді комплексних цільових програм, що є новим для управління земельними ресурсами.

Одним із важливих напрямів раціонального поділу праці в управлінні є забезпечення раціонального співвідношення централізації та децентралізації делегування повноважень в організаційних структурах.

Розширення самостійності головних ланок системи управління полягає у тому, що центральні органи повинні делегувати частину своїх функцій те­риторіальним органам управління або органам місцевого самоврядування. У процесі делегування:

а) для кожної ланки структури чітко окреслюється коло завдань, які вона по­винна розв’язувати самостійно;

б) установлюються повноваження кожної ланки структури;

в) визначається відповідальність за прийняття або неприйняття рішень.

При цьому важливо забезпечити відповідальність між правами і відпо­відальністю.

Розвиток земельних відносин і систем землекористування є динамічним і вимагає постійного вдосконалення організаційних форм управління, поро­джує об’єктивну потребу в раціоналізації їхніх структур. Організаційні струк­тури мають удосконалюватись на науковій основі, що передбачає урахування закономірностей і загальних принципів організації управління, а також вико­ристання принципів і методів їхнього проектування.