2.1. Передумова появи радянської моделі державного управління і місцевого самоврядування в Україні
Радянська модель державної влади і місцевого управління (система Рад) виникла стихійно в ході революції 1905-1907 років. Пізніше Ради, як місцеві органи влади, виникають у великих містах: Петербурзі, Москві, Самарі, Саратові в ході лютневої революції 1917 р. У цей час Ради не мали чіткої структури, їхні нормативні акти були недосконалі, всеосяжні рішення виконавчих органів носили невпевнений і нечіткий характер.
Прообразом рад була Паризька Комуна 1871 р., яка, на думку К. Маркса, була новим типом відкритої політичної організації. К. Маркс, Ф. Енгельс пов’язували державну владу з проблемами владовідносин, розуміли її як примус. На їх думку влада - це організоване насильство одного класу для придушення іншого. Тому вважали марксисти, панівний клас має потребу в державній владі як у знарядді свого політичного панування, яким є «державна влада, централізована організація сили, організація насильства, для придушення опору експлуататорів і для керівництва величезною масою населення, селянством, дрібною буржуазією, напівпролетарями, у справі налагодження соціалістичного господарства». На думку В. Леніна, сутність державної влади при соціалізмі - це диктатура пролетаріату, тобто влада, не поділювана ні з ким і яка опирається безпосередньо на збройну силу. Таким чином, поєднавши диктатуру класу пролетаріату з ідеєю народовладдя й демократії, більшовики створили державну конструкцію управління, в якій організуючу й керівну роль отримала більшовицька партія.
Спочатку свого існування Ради носили імперативний характер і не становили собою єдину конструкцію владних відносин. Вони булн особлнвими корпораціями на певних територіях, які малн становий характер, тобто вони не задовольняли інтереси і потреби всіх громадян відповідної території. Після більшовицького збройного повстання 7 листопада 1917 р. у Петрограді їх кількість постійно зро^ає, особливо після прийня^я Декрет ВЦИК і СНК РСФСР від 11 (24) листопада
1917 р. «Про знищення станів і цивільних чинів». Декрет ліквідував різноманітні типи самоврядних колективів, віддаючи перевагу Радам. В інструкції Народного комісаріат внутрішніх справ (24 грудня 1917 р.), Ради робочих, солдатських і селянських депутатів вже визначалися як органи місцевої влади, які повинні діяти згідно з декретами і постановам центральної влади.
Враховуючи думку В. Леніна про створення мережі Рад робітничих, солдатських, селянських депутатів, яка б охопила всю Росію і відображала би суть державного устрою, з’являється документ у формі звернення до Рад під назвою «Про організацію місцевого самоврядування». У ньому прямо говориться про те, що всі колишні органи місцевого самоврядування, обласні, ^бернські й повітові комісари, комітети громадських організацій, владні правління та ін. мають бути замінені відповідно обласними ^бернськими й повітовими, районними й волосними радами робітничих, солдатських і батрацьких депутатів. У країні створюється ціла мережа рад (Республіка Рад), що перебувають у тісній організаційній взаємозалежності між собою, погоджуючи свою діяльність із загальними декретами й постановами центральної влади, автономно діючи при вирішенні питань місцевого значення.
Для забезпечення своєї влади у суспільстві та протидії іншим політичним силам більшовики наполягають на тому, щоб Ради селянських депутатів об’єднали в собі «дійсно демократичні, пролетарські й напівпролетарські елементи села, щоб у них не було місця куркулям, торговцям й іншим прихильникам насадження кабальних відносин».
На думку більшовиків, досягнення принципу народовладдя в цих умовах можливо було тільки на принципі централізації, а не поділу влади на три гілки: законодавчу, виконавчу і судову, які, як вважав Ш. Монтеск’є, повинні врівноважувати одна одну, не допускаючи об’єднання хоча б двох влад в одних руках. Більшовики запропонували суспільству конструкцію влади, організаційною основою якої став демократичний централізм, який забезпечує тверду ієрархічну співпідпорядкованість усіх ланок системи. Всі органи держави прямо або опосередковано підкорялися Радам або формувалися за їхньої участі.
До кінця серпня - початку вересня 1917 року по всій Росії була створена й функціонувала мережа Рад, що мала досить струнку організацію. Тому 6 лютого 1918 р. був прийнятий циркуляр Наркома^ внутрішніх справ, згідно з яким підлягали розпуску міські й земські органи самоврядування, що висипали проти Радянської влади, а інші органи самоврядування вливалися в апарат місцевих Рад, «щоб не було двох однорідних органів, що відають однією й тією ж роботою».
ІІ Всеросійський з’їзд Рад, що відбувся 25 жовтня 1918 року, завершив формування пролетарської системи органів державної влади й управління країною, заклав основи Радянської держави. Однак остаточне об’єднання Рад відбулося в січні 1918 року на третьому Всеросійському з’їзді Рад.
Що стосується України, то процес створення більшовицької системи влади сприйнявся з відповідними труднощами, тому що в Україні, як відмічалося у попередній лекції, 6-8 квітня 1917 р. було створено Центральну Раду - вищий представницький орган українського народу. Центральна Рада в умовах загальнонаціонального піднесення і безпорадності Тимчасового уряду видала І Універсал, в якому проголосила прагнення України до автономії у складі Росії; 16 липня 1917 року ІІ Універсал (20.11.1917 р.), яким проголошувалося про необхідність «вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5).
Втілення тих документів у жи^я створило б в Україні дійсно демократичну модель місцевої влади. Але цього не відбулося. Прийня^я ІІІ Універсалу і проголошення створення Української Народної Республіки (УНР) як автономної державної одиниці в складі Російської республіки, яка «має стати демократичною федерацією» було спробою розв’язати національне питання в українських ^берніях: Київській, Подільській, Волинській, Чернігівській, Полтавській, Харківській, Катеринославській, Херсонській, Таврійській (без Криму), а долю інших територій з українським населенням повинно було вирішити саме населення.
Однак 11-12 грудня 1917 року Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих і селянських депутатів, що відбувся у Харкові, оголосив Україну Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів як федеративну частину Російської Радянської республіки. За його рішенням, на територію України поширювались всі декрети і розпорядження радянського уряду Росії. Одночасно постанови і розпорядження Центральної Ради визнавались недійсними. Влада переходила до Центрального Виконавчого Комітету рад робітничих, солдатських та селянських депутатів. В Україні повсюдно почали створюватися ради: 29 грудня 1917 (11 січня 1918) у Катеринославі, 17(30) січня 1918 в Одесі, у січні 1918 в Полтаві, Кременчуці, Єлизаветграді, Миколаєві, Херсоні й інших містах.
Помилки Центральної Ради в кінці 1917 - на початку 1918 рр., яка швидко втрачала підтримку мас і нездатна була дати будь-який серйозний опір радянським військам, спричинили її падіння. 26 січня (8 лютого) 1918 радянськими військами був узятий Київ. У лютому Радянська влада закріпилася по всій Україні. В країні було створено мережу рад, яка повинна була погоджувати свою діяльність із загальними декретами й постановами центральної влади.
Але наприкінці лютого - квітня 1918 Україна була окупована німецькими військами. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському з’їзді хліборобів-землевласників було проголошено монархічну форму державного правління - Гетьманат на чолі з Павлом Скоропадським, що проіснував менш як вісім місяців. У Києві було проголошено відновлення Української народної республіки і влада перейшла до Директорії, після поразки якої на більшій частині України (листопад - грудень 1918) було встановлено радянську владу. Західні області, згідно з Ризьким договором (1921 р.), потрапили в залежність до відродженої Польської держави.
Радянська влада, яка встановлювалася на українських землях на чолі з більшовицькою партією, прагнула юридично підтвердити своє панування. З цією метою на ІІІ Всеукраїнському з’їзді Рад, який відбувся у березні 1919 р., була прийнята Конституція Української СРР, в основу якої покладено конституцію РСФСР. Державною формою диктатури пролетаріату Конституція визначила Республіку Рад, у якій вся повнота державної влади належить трудящим у формі Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів. Ради отримали всю повноту влади, хоча реальна влада була зосереджена в руках ЦК КП(б)У і Ради Народних Комісарів (РНК), які були виконавцями волі ЦК РКП (б). На думку С. Кульчицького, «радянську владу не слід вважати фальшивим фасадом, за яким приховувалася справжня влада - диктатура партії більшовиків. Ради справді стали всепроникною владою, але нерозривно зрощеною з організаційною структурою Комуністичної партії. Саме ради надавали РКП(б) статус державної партії. Під радянською владою слід розуміти диктатуру двоєдиної політичної системи «РКП(б) - ради».
Органами влади на місцях ставали обласні, губернські, повітові й волосні з’їзди Рад, які формували свої виконавчі комітети. У містах і селищах створювалися міські й сільські Ради. В основу організації влади на місцях був покладений принцип єдності системи представницьких органів - Рад, як органів державної влади, із твердою співпідпорядкованістю нижчих органів вищим. Усі Ради виступали як ланки єдиної системи, вищим організаційним принципом якої був демократичний централізм, який допускає самостійність по горизонталі в межах своєї території, але насправді він проявляється в централізації й концентрації державної влади у вищих ешелонах системи державних органів. Ради виступали як двоєдина система: орган держави, який був представницькою установою, і, одночасно, органом місцевої влади, на який було покладено проведення в життя всіх постанов вищих органів Радянської влади, а також вирішення всіх питань, що мають суто місцеве (для даної території) значення. Муніципальна модель влади, як окрема функціональна система, відкидалася як буржуазний принцип, неприйнятний для Радянської держави, тому що припускала відому децентралізацію влади, незалежність і самостійність органів самоврядування.
За допомогою Рад більшовики створювали дієвий механізм і забезпечували собі політичне панування. На вирішення саме цього завдання, були спрямовані принципи виборчої системи, закладені в першій Радянській Конституції 1918 року. Для громадян було встановлено трудовий ценз, відповідно до якого до участі у виборах допускалися всі ті, хто забезпечував засоби до життя продуктивною й суспільно-корисною працею, солдати Червоної Армії й Флоту, селяни- землевласники, що не користуються найманою працею з метою витягу прибутку. Виборче право було обмеженим для значної категорії населення. Пізніше виборче право піддалося значним змінам убік розширення прав громадян, але зберігаючи свій класовий характер, сфера компетенції рад, по мірі покращення економічного життя, розширюється. Це розширення відбувається через вдосконалювання бюрократичних механізмів апарату.
Таким чином, треба зазначити, особливістю періоду 1917-1918 р. в Україні було те, що радянська влада у цей час лише здобувала свій авторитет, тобто більшовики не мали значної популярності в Україні навіть серед активних «низів» суспільства, і лише набували досвіду в державному управлінні на території України, яка проголосила свою державність, але не виявила бажання відокремитися від Росії. В цей період найактивніші діячі рад формували реальну владу на місцях, а центральна влада не була «обов’язковою». Однак поступово в Україні почала створюватися радянська модель державної влади і місцевого самоврядування, відповідно до якої всі представницькі органи (згори донизу) входили в єдину систему державної влади. Місцеве самоврядування у вигляді Рад фактично представляло низову ланку єдиного державного апарату. Саме тому місцеві Ради розглядали в якості обов’язкових для себе рішення всіх вищестоящих Рад і з’їздів Рад).
Отже, скасування «буржуазного» принципу поділу влади й заміна його принципом єдності влади, включення Рад у систему державної влади й перетворення країни в республіку Рад знизу доверху хоча й суперечило самоуправлінській природі Рад, але відповідало бажанням більшовицької партії створити політичну систему з всеохоплюючим контролем суспільного й приватного життя громадян. У рамках тоталітарної суспільно-політичної системи місцеві Ради ставали низовим осередком ієрархічної системи Рад, яка узурпувала як законодавчі, виконавчо-розпорядницькі, так і судові функції. Формувалась радянська політична система, в якій місцеві Ради, існуючи як низові органи державної влади, по суті виконували чисто декоративну функцію маскування тоталітарної сутності політичного режиму, що поступово формувався в той час на теренах України.