4.1. Міжнародні стандарти демократичного врядування
Аналіз сучасних тенденцій реформування управлінської моделі в Україні свідчить про те, що вона рухається до моделі нового державного менеджменту. Однак попри те, що з моменту проголошення незалежності України організаційна структура апарату управління зазнала значних трансформацій, сьогодні державне управління все ще не відповідає стратегічному курсу країни до міжнародних стандартів демократичного врядування, оскільки залишається неефективним, схильним до корупції, внутрішньо суперечливим через вбудований конфлікт інтересів, надмірно централізованим, закритим від суспільства, відірваним від потреб громадянина.
Система демократичного врядування є основою міжнародних стандартів управління, оскільки передбачає залучення до процесу управління громадянського суспільства, тобто це процес здійснення народовладдя. Необхідно зазначити, що сучасне українське суспільство належить до перехідних, тобто таких, які здійснюють перехід від однієї якості адміністрування до іншої. Основною складовою політичного розвитку перехідних суспільств сьогодні є демократія. Побудова демократичного суспільства потребує розробки інноваційних підходів до теорії державного будівництва і формування стратегії демократичного розвитку нової держави. Ставши на шлях демократичного розвитку, українське суспільство має подолати недовіру до влади й відчуження значної частини українського народу від громадського життя й політики; позбутися тоталітарних стереотипів у його свідомості; використати засоби громадянського суспільства для зменшення всевладдя державних чиновників і для того, щоб формально демократичні інститути влади почали керуватися принципами демократії на практиці.
Необхідно зазначити, що існує принципова різниця між такими категоріями, як врядування та адміністрування. Врядування - це політична діяльність, спрямована на вироблення і здійснення державної політики; адміністрування - технічна складова врядування, що забезпечується на професійній (неполітичній) основі. Адміністрування є допоміжною підсистемою, інструментом врядування.
Взаємозв’язок понять «демократія» та «врядування» можна пояснити за допомогою формули: влада народу ^ її реалізація = демократичне врядування), що стала основою багатьох теоретичних узагальнень та політичних позицій. В даному аспекті необхідно визначити основні принципи демократії:
- ідея народного суверенітету, тобто визнання народу єдиним джерелом і верховним носієм влади в суспільстві (вихідний принцип теорії та практики демократії);
- участь народу у здійсненні державної влади;
- ідея представництва, згідно з якою народ, як єдине джерело і верховний носій влади в суспільстві, передає (делегує) частку владних повноважень виборним представникам;
- поділ державної влади (один із найважливіших принципів демократії);
- правління більшості (політичні рішення, особливо ті, що мають суспільне значення, приймаються більшістю або з її згоди);
- громадянський консенсус, тобто принципова згода основної маси громадян дотримувати встановленого правопорядку («правил гри»);
- гармонійне поєднання свободи та рівності, політичний та ідейний плюралізм.
Демократія - це «влада народу», а «демократичне врядування» - реалізація зазначеного висхідного принципу. Крім того, демократичне врядування неможливе поза функціонуванням загальнонародного представницького, законодавчого органу.
Європейські держави спрямовують свої зусилля заради гарантування та реалізації ідеалів і принципів, які є важливим їх надбанням: демократія, права людини, верховенство права.
Досвід європейських держав у сферах демократії, прав людини та верховенства права зведені у дванадцять принципів доброго демократичного врядування:
1. чесне проведення виборів, представництво та участь, щоб забезпечити реальні можливості для всіх громадян мати свій голос у місцевих суспільних справах;
2. чутливість, тобто місцева влада чутливо реагувала на законні очікування та потреби громадян;
3. ефективність і результативність, щоб забезпечити досягнення цілей і водночас найраціональнішого використання ресурсів;
4. відкритість та прозорість, щоб забезпечити публічний доступ до інформації та полегшити розуміння, як ведуться суспільні справи;
5. верховенств права, що передбачає забезпечення справедливості;
6. етична поведінка державних службоців, щоб забезпечити перевагу суспільних інтересів над приватними;
7. компетенції та спроможність, щоб забезпечити здатність представників та посадових осіб місцевої влади виконувати свої обов’язки;
8. інновації та відкритість до змін, з метою забезпечити здобуття користі від нових рішень та кращих практик;
9. сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати, щоб враховувати інтереси майбутніх поколінь;
10. надійний фінансовий менеджмент, щоб забезпечити ощадливе та продуктивне використання суспільних коштів;
11. права людини, культурне розмаїття та соціальне згуртування, щоб забезпечити захищеність і повагу до всіх громадян;
12. підзвітність, щоб забезпечити, аби представники та посадові особи органів державної влади та місцевого самоврядування брали відповідальність і притягувалися до відповідальності за свої незаконні дії.
Демократичне врядування розглядається переважно як суспільне самоврядування, яке здійснюють рівноправні громадяни через безпосередню участь в обговоренні громадських справ шляхом вільного вибору або співробітництво на партнерських засадах між державним і недержавним секторами (міжсекторальна співпраця). За умов демократичноговрядування на кожному рівні соціальної структуризації суспільства формування системи демократичного врядування здійснюється знизу вгору через формування представницьких органів врядування.
Дієве демократичне врядування має забезпечувати рівне право для всіх громадян країни брати участь у політичних процесах ухвалення рішень на всіх рівнях влади, від місцевого самоврядування до національного. Необхідна наявність вільних виборів за умови дотримання таємного голосування, права на створення політичних партій без перешкоджання з боку держави, справедливого та рівного доступу до вільної преси; вільних профспілкових організацій, свободи думки, а виконавча влада має бути обмежена законами та дозволяти рівний доступ до судів незалежно від неї.
Основою демократичного врядування можна вважати такі принципи:
- принцип участі народу;
- принцип прозорості з правом вільного доступу до правдивої інформації;
- принцип відповідальності або підзвітності урядів;
- принцип чинності або ж відповідальності за результати.
Реалізація зазначених принципів має такі практичні наслідки, як переосмислення ролі держави та розподіл функцій між державою та громадянським суспільством; розширення участі народу в гарантуванні громадянам реальної влади в самоуправлінні. Визнання таких функцій і прав громадян вимагає гарантій їх здійснення, включаючи наявність правової держави. Правову державу можна розглядати як основу врядування, оскільки політичні та економічні реформи, започатковані керівництвом, мають на меті створення такого державного устрою, де існує верховенство права, і в основі якого є незалежна судова система, спроможна ефективно запобігати таким загрозам державі і суспільству, як корупція та організована злочинність.
У зв’язку з тим, що Україна та інші держави Центрально-Східної Європи визначили європейську інтеграцію як ключовий вектор зовнішньої політики, Європейською Радою були сформульовані Копенгагенські критерії (1993 р.) як умови членства в ЄС для країн Центральної та Східної Європи. До них належать: політичний критерій, який вимагає стабільності інституцій, які мають забезпечити демократію, верховенство закону, права людини, включаючи захист національних меншин; економічний критерій - вимагає наявності функціонуючої ринкової економіки, здатної конкурувати та витримувати тиск ринкових сил на внутрішньому ринку ЄС; «членський» критерій» передбачає здатність у повному обсязі скористатися правами та виконати зобов’язання, які походять з права ЄС і пов’язані із членством у Співтоваристві (інакше кажучи, вжити заходів для адаптації, імплементації, застосування та дотримання країною-кандидатом встановлених правових норм).
Вищезазначені критерії були запропоновані країнам-кандидатам, оскільки в державах, які перебувають на стадії побудови демократичного суспільства, існують недоліки систем державного управління, які гальмують процеси європейської інтеграції, зокрема:
- держава намагається регулювати усі сфери суспільного життя зверху донизу, переважають вертикальні ієрархічні адміністративні структури;
- нераціональний розподіл функцій між різними відомствами: деякі функції дублюються, інші, навпаки, випали із поля зору;
- традиційна адміністративна культура побудована на принципах закритості і не передбачає горизонтальної взаємодії, не вироблені механізми узгодження позицій і розв’язання конфліктів;
- немає чіткого розподілу відповідальності між різними відомствами, немає персональної відповідальності керівника міністерства, відомства за помилки в роботи або скоєні посадові злочини;
- велика увага приділяється процедурним технічним питанням, замість вироблення політики і узгодження стратегії;
- урядові (державні) програми і стратегії часто суперечать одна одній.
Досвід проведення величезних соціально-економічних перетворень у розвинених країнах світу (реформи Шарля де Голля у Франції, Л. Ерхарда у Німеччині, М. Тетчер у Великобританії) розпочинався зі зміцнення державної служби та демократизації системи державного управління, а також формування системи ефективного демократичного врядування.
На сьогодні існує тенденція розглядати поняття управління як найефективніший і найдієвіший спосіб керівництва суспільством за умов глобалізації та множинності таких соціальних суб’єктів, як державні адміністрації, приватні компанії, громадські організації, асоціації споживачів тощо. У сучасний трансформаційний період вітчизняна практика управління свідчить про неефективність традиційних організаційно-управлінських способів і заходів та про необхідність пошуку нових шляхів вирішення питань управління і форм врядування, що відповідають складності сучасних проблем та потребам часу. Врядування можна розглядати як застосування економічної, політичної та адміністративної влади для успішного ведення справ країни на всіх рівнях. Воно включає механізм, процедури та інституції, через які окремі громадяни та певні групи громадян доводять і висловлюють свої інтереси, здійснюють свої юридичні права, виконують зобов’язання і врегульовують суперечності. Воно базується більше на зосередженні зусиль на переговорах і подоланні труднощів, ніж на підпорядкованості та нав’язуванні волі.
Сучасне державне управління розвинених країн світу базується на засадах доброчесного управління, запропонованого ще в 1997 р. у документах Програми розвитку ООН. У такому управлінні закладено відповідь щодо цілей демократизації державного управління, якими визначено ефективність (досягнення цілей у встановлений термін і з мінімальними витратами суспільних ресурсів) та демократпчність, а основними напрямами та принципами їх досягнення є: поділ влади, народовладдя, виборність і змінюваність вищих посадових осіб, підзвітність інститутів виконавчої влади, верховенство закону, політичний плюралізм, інклюзивність (участь), транспарентність (прозорість), партисипативність (залучення громадян та організацій до процесу планування та прийня^я рішень органами влади та управління), незалежність засобів масової інформації. Відтак першою складовою місії державного управління у процесах демократизації країни є приведення його функціонування відповідно до цілей, напрямів і завдань демократпчного врядування.
Таким чином, наближення вітчизняної системи державної влади і управління до міжнародних стандартів демократичного врядування означає здійснення якісних і кількісних змін у державному управлінні за принципами верховенства права; демократичного розвитку підтримки фундаментальних адміністративних цінностей (відкритості, прозорості, надійності), вимагає імплементації в політико-правових та юридичних державотворчих документах основних цінностей міжнародного демократичного врядування.