11.2. Зміст, принципи і функції державного управління інвестиційною діяльністю

Основне призначення державного управління полягає в органі­зації виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різнобічного владно-розпорядчого впливу на су­спільні відносини і процеси^[1].

Державне управління інвестиційною діяльністю визначаєть­ся як підзаконна, юридично-владна виконавча та розпорядча діяльність відповідних органів виконавчої влади по здійсненню покладених на них функцій управління, необхідних у процесі управління економічним розвитком країни^[2].

Державне управління інвестиційною діяльністю здійснюєть­ся на підставі певних, закріплених у законодавстві принципів. Принципом взагалі називають керівну ідею, основне правило по­ведінки. Принцип державного управління являє собою закономір­ність, відношення або взаємозв'язок суспільно-політичної приро­ди та інших груп елементів державного управління, які виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого правом, і застосовуються в теоретичній або практичній діяльності людей по управлінню^[3]. Ураховуючи специфіку інвестиційних правовід­носин, можна вважати, що принципи управління інвестиційною діяльністю - це об'єктивні закономірності організації та здійс­нення державою функцій управління, спрямованих на забезпе­чення ефективного залучення та використання інвестицій.

У юридичній літературі існують різні підходи до класифіка­ції принципів державного управління інвестиційною діяльніс­тю. На наш погляд, найбільш оптимальним є підхід A.B. Омель- ченко, який розрізняє соціально-політичні, організаційні та спе­ціальні принципи^[4].

Соціально-політичні принципи сформульовані в результаті пізнання соціальної природи державного управління, загальних закономірностей та основних особливостей його розвитку. До соціально-політичних принципів належать: демократизм, народ­ність, рівноправність, рівність усіх перед законом, законність, гла­сність, об'єктивність.

Організаційні принципи відображають характер, закономір­ності та специфіку організаційної структури державного управ­ління інвестиційною діяльністю і є відправною точкою при фор­муванні та вдосконаленні організаційної структури, а також при організації державно-управляючого впливу. До них належать: єдність системи державної влади; територіально-галузевий прин­цип; принцип поєднання колегіальності та єдиноначальності; лінійно-функціональний принцип, оперативна самостійність.

Але державне управління інвестиційною діяльністю має та­кож базуватись і на спеціальних принципах, до яких належать:

- принцип взаємної відповідальності інвесторів і держави;

- принцип дотримання основних прав і свобод інвестора;

- принцип юридичної відповідальності інвесторів за порушен­ня вимог законодавства України або міжнародних договорів;

- принцип послідовної централізації інвестиційного процесу та розширення змішаного фінансування інвестиційних проектів;

- принцип залучення іноземних інвестицій переважно для ре­алізації державних пріоритетних програм (проектів), спря­мованих на здійснення структурної перебудови економіки надання переваги завершенню раніше розпочатих будов, тех­нічному переоснащенню і реконструкції діючих підприємств;

- принцип удосконалення законодавства про інвестиційну ді­яльність.

Зміст державного управління інвестиційною діяльністю ви­значається характером функцій, які реалізуються в процесі цієї діяльності. Функцію державного управління можна визначити як частину управлінської діяльності держави, що здійснюється на основі закону чи іншого правового акту органами виконавчої влади притаманними їм методами для виконання завдань дер­жавного управління^[5].

Під функціями державного управління розуміються об'єк­тивно обумовлені дії, складова частина виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади (їх посадових осіб), що здійснюються від імені держави з метою реалізації її завдань в економічній, соціально-культурній та адміністративно- політичній сферах суспільного життя.

Узагальнення й аналіз відповідних наукових досліджень та практики здійснення державного управління свідчать, що функ­ціям управління економікою взагалі й інвестиційною діяльністю зокрема, як і управлінським функціям в інших сферах діяльно­сті, притаманні відповідні ознаки. Функції державного управлін­ня інвестиційною діяльністю є складовим елементом управлінської діяльності; вони є частиною державних функцій і здійснюються від імені держави відповідними органами виконавчої влади (посадовими особами); вони, як правило, мають державно-владний характер і закріплюються в правовій формі; вони розподіляються між різними органами державної виконавчої влади з урахуванням сфер, галузей, регіонів тощо; вони реалізуються через прямі та зворотні зв'язки між суб'єктами і об'єктами державного управління, розкривають процес їх взаємодії^[6].

Функції управління інвестиційною діяльністю є різновидом функцій державного управління і, як їх різновид, уособлюють господарсько-організаційну функцію держави, що реалізується нею щодо народногосподарського комплексу як керованого і регульованого об'єкта. Узагалі зміст і обсяг конкретних функ­цій управління інвестиційною діяльністю обумовлені завдання­ми органу державного управління, через який держава здійснює свою господарсько-організаційну функцію, цілеспрямовану ре­гуляторну політику у відповідній сфері економіки.

У процесі управління інвестиційною діяльністю реалізуються (здійснюються) різноманітні за своїм змістом та призначенням функції, які можна об'єднати в три групи: загальні, спеціальні та допоміжні.

Загальні функції справляють об'єктивно необхідний вплив на певні процеси, що відбуваються, зокрема, у господарській, політичній, соціально-культурній та інших сферах. Ці функції є основними, притаманними будь-якому управлінню, незалежно від того, на якому рівні та в яких галузях вони здійснюються. До загальних функцій належать: інформаційна, прогнозування, планування, організаційна, регулювання, координаційна, обліку та контрольна.

Інформаційна функція є функцією, яка надає можливість мати уявлення про характер і стан об'єкта управління, своєчасно при­ймати необхідні рішення задля досягнення поставлених цілей управління. А тому жоден керівний орган не може здійснювати діяльність з управління, не маючи відповідної інформації. Ця функція за змістом передбачає збір, фіксацію, обробку, зберіган­ня, аналіз інформації та передачу її іншим органам. У процесі виконання цієї функції при здійсненні державного управління інвестиційною діяльністю необхідним є створення реєстрів інве­стиційних проектів, інформаційних банків даних з інформацією про обсяг, види, форми та об'єкти інвестування. Необхідно мати банки даних з інформацією про потенційних інвесторів та про тих, хто вже здійснює інвестиційну діяльність, про проміжні результати здійснення інвестиційних проектів.

Прогнозування — це наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, притаманних суб'єкту й об'єкту управління. Необхідність у прогнозуванні випливає із самої природи державного управління інвестиційною діяльністю, бо воно має розв'язувати як повсякденні завдання, так і перспективні проблеми. Прогнозування обумовлене також характером об'єкта управління, що відрізняється значною динамічністю. Оскільки не можна здійснювати управлінські дії без знання їх наслідків, управлінська система має бути прогнозованою. В управлінському процесі прогнозування використовується і як функція, і як принцип, і як метод управління. Тому органи виконавчої влади при здійсненні управління інвестиційною діяльністю повинні розробляти прогнози, управляти ними і вирішувати свої завдання на їх підставі. Особливо великого значення прогнозування набуває при визначенні можливих наслідків іноземного інвестування в країні взагалі й інвестування на рівні окремих галузей, терито­рій, підприємств зокрема.

Функція планування полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації економічних, соціальних та інших процесів, розробленні програм, за допомогою яких повинна бути досягнута мета інвестиційної діяльності. Шлях реалізації функції планування інвестиційної діяльності має такий вигляд: необхідність здійснення інвестицій - завдання — функція — рішення. Методика планування ґрунтується на принципах науковості, комплексності, багатоваріантності інвестиційних рішень, вибору оптимального варіанта здійснення (залучення) інвестицій, нормативності.

Функція планування знаходиться в тісному зв'язку з прогно­зуванням, а в ряді випадків переплітається з ним і є за своєю сутністю, формою вираження. Як функція, планування знаходить своє вираження в актах державних органів, у яких відображають­ся кількісні та якісні планові показники розвитку інвестиційних процесів на певний період. Ця функція може здійснюватися при визначенні обсягів залучення іноземних інвестицій за певний період часу, встановленні переліку пріоритетних сфер та об'єктів іноземного інвестування, визначенні обсягів інвестування в конкретні галузі економіки, інші об'єкти інвестування, а також при встановленні інших параметрів інвестування.

Організаційна функція пов'язана зі створенням організацій­ного механізму. За допомогою цієї функції створюється та фор­мується система, що управляє, і система, якою управляють. Отже, метою організаційної функції є створення керуючої та керованої систем, а також встановлення зв'язків і відносин між ними. Осо­бливість цієї функції полягає в тому, що вона єдина забезпечує взаємозв'язок і ефективність всіх інших функцій управління. До змісту організаційної функції належить створення органів управ­ління інвестиційною діяльністю, побудову структури апарату управ­ління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення положень про органи управління інвестиційною діяльністю, вста­новлення взаємозв'язків між управлінськими структурами, під­бір та розстановка кадрів тощо. Організація також означає реор­ганізацію і ліквідацію органів управління, підприємств і установ . Таким чином, завдяки цій функції створюються, ліквідуються та реорганізуються суб'єкти державного управління інвестиційною діяльністю, встановлюються і реалізуються їх функції, права і обо­в'язки, визначається структура тощо.

На думку A.B. Омельченко, цю функцію можна розглядати у двох аспектах: по-перше, як діяльність з побудови та вдосконалення структури якої-небудь системи і, по-друге, як діяльність із проведення в життя управлінських рішень у рамках функціонування визначеної та достатньо стабільної системи^[7].

Функція регулювання забезпечує досягнення необхідного стану упорядкування та стійкості системи управління. Регулювання інвестиційної діяльності охоплює головним чином поточні заходи щодо будь-яких відхилень від завдань і заданих інвестиційних програм. За допомогою регулювання здійснюється безпосереднє керівництво інвестиційною діяльністю і поведінкою учасників інвестиційної діяльності. Під впливом регулювання інвестиційні процеси відбуваються в заданому напрямку та відповідно до заданої програми. Необхідність оперативного регулювання обумовлена виключно мобільністю самого управління. Здатність управлінської системи самостійно зберігати рівновагу щодо збурюючих впливів або відхилень є результатом здійснення функції регулювання. Таким чином, за допомогою регулювання спрямовується діяльність і поведінка об'єкта управління з метою досягнення запланованих результатів. Через регулювання здійснюється безпосередній зв'язок між суб'єктом і об'єктом управління.

Координаційна функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджуються дії не тільки керівників усередині управлінської ланки, а й дії керівників інших управлінських структур. Іншими словами, реалізація цієї функції дозволяє узгоджувати дії різних органів, підприємств та організацій при досягненні будь-яких спеціальних цілей, наприклад, по залученню та використанню іноземних інвестицій в Україні.

Функція обліку пов'язана зі збиранням, передачею, зберіганням та обробкою даних, реєстрацією і групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність і витрати ресурсів тощо. Облік є передумовою контролю.

Контроль є невід'ємною складовою управління інвестиційною діяльністю і призначений для підвищення ефективності цього управління та здійснення в межах, визначених правовими нормами. А отже, і сама система державного контролю, як і система його органів, будується в тісному зв'язку з потребами забезпечення державного управління інвестиційною діяльністю.

Виходячи з розуміння суті контролю у сфері управління як спостереження за відповідністю діяльності керованого об'єкта тим приписам, які він отримав від керуючого суб'єкта, та виконанням прийнятих рішень, то він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю полягає в аналізі і зіставленні фактичного стану в тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед ними, аналізом відхилень у виконанні поставлених завдань та причин цих відхилень, а також з оцінкою діяльності й доцільності саме такого шляху. Така специфічність призначення контролю надає змогу виділити його серед інших функцій управління, створити спеціальні органи, які не виконують або майже не виконують інших, крім контролю, державних функцій, визначити компетенцію цих органів.

У державному управлінні контроль перебуває в тісному зв'язку з іншими функціями управління і разом з тим призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням. Контроль забезпечує конкретність управління й здійснення його відповідно до прийнятих рішень. За допомогою контролю суб'єкт управління отримує ін­формацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставле­них завдань чи отримання зовсім інших результатів¹. Функція контролю має свої особливості відносно інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то кон­троль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справ щодо виконання завдань.

Контроль починається з одержання інформації про стан об'­єкта і закінчується прийняттям рішень, які передбачають від­повідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль ґрунтується на принципі зворотних зв'язків, які існують при будь-якій взаємодії суб'єкта і об'єкта в системі управління. Таким чином, за допомогою контрольної функції визначається ступінь відповідності процесу функціонування об'єктів інвестування прийнятим управлінським рішенням, виявляються результати впливу органів державного управління на процес інвестування та відхилень від управлінських рішень у цій галузі.

Проаналізувавши спеціальні функції державного управлін­ня інвестиційною діяльністю, їх можна поділити на дві групи - функції із залучення інвестицій та функції з використання ін­вестицій² .

Серед спеціальних функцій державного управління інвестиційною діяльністю виділяються:

- формування державної політики щодо залучення інвестицій;

- участь у міжнародному економічному співробітництві, робо­ті міжнародних економічних і фінансових організацій з ме­тою залучення іноземних інвестицій, укладення міжнарод­них договорів з питань іноземного інвестування;

- визначення пріоритетних напрямків структурно-інвестиційної політики, пріоритетних напрямків використання інвестицій;

- здійснення обліку інформації стосовно джерел інвестицій, по­треб у їх залученні, напрямів та ефективності використання;

- створення сприятливих умов для діяльності інвесторів на території України.

¹ Державне управління в Україні / За заг. ред. д.ю.н., проф. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. -С. 127.

² Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - С. 306-307.