1.4.2. Вплив "нового менеджеріалізму" на реформування європейських соціальних служб

У Західній Європі протягом 1980-90-х років управління соціальною роботою зазнавало постійної критики, тому що по суті соціальна робота є Островом соціалізму в Морі ринко­вої економіки. Критикували все підряд — неефективність, відсутність чітко визначених етичних цінностей, маніпулятивізм, розбещення клієнтів пільгами та безоплатною допомогою, недостатню допомогу тим, хто її найбільше потребує, зрівнювальний підхід, невизначеність пріоритетів у фінансуванні соціальних програм, неякісну підготовку персоналу тощо. У результаті таких атак на менеджмент виник но­вий підхід до системи управління, який було названо "новий менед-жеріалізм". Новий менеджеріалізм— це поєднання ряду гу­маністичних доктрин із бізнесовими техніками управління, які спрямовані на підвищення ефективності та продуктив­ності соціальних служб.

Фундаментальними тезами нового менеджеріалізму є такі:

•       державні соціальні служби є неефективними і витратними че­
рез незадовільний і часом корумпований менеджмент. Держав­
ний службовець, звичайно, більш схильний до зловживань, ніж
бізнесмен, тому що може збагатитися тільки нечесним шля­
хом. Єдиний шанс — застосувати методи управління, прийняті
у бізнесі. Отже, соціальна робота має стати соціальним бізне­
сом, кошти на який акумулює громадянська держава шляхом
оподаткування;

•       зростання конкуренції між соціальними агентствами, боротьба
за отримання ресурсів від донорів, створення ринку соціальних
послуг — необхідна умова підвищення ефективності соціальної
роботи;

•       згідно з ідеологією споживача послуги стають кращими, якщо є
конкуренція між провайдерами. Лише за цієї умови клієнт або
споживач має вибір і вибирає краще;

•       суспільний сектор має бути підзвітний, тому менеджери со­
ціальної роботи повинні здійснювати менеджмент і одночас­
но контроль щонайменше за чотирма параметрами: об'єктом,

показниками діяльності, ціною послуг і відповідністю стан­дартам.

Основними цінностями в новому менеджеріалізмі є результа­тивність, гнучкість, якість, конкуренція, орієнтація на потреби клієнта та ефективне використання ресурсів1. Лоундес (1997) як основні ви­окремлює три елементи нового менеджеріалізму:

1.  Елемент результативності — дає можливість менеджерам опе­
рувати і забезпечувати дисципліноване використання ресурсів при
досягненні поставлених завдань за окремими об'єктами з метою ско­
рочення витрат і поліпшення виконання завдань службою. Слід за­
значити, що без знання та застосування сучасних інформаційних тех­
нологій це майже неможливо.

2.  Елемент ринкових відносин — сприяє усвідомленню відміннос­
тей інтересів провайдера і клієнта. Соціальні служби мають бороти­
ся за держзамовлення (контракт про надання соціальних послуг при­
ватними і неприбутковими організаціями). Примусова конкуренція
між провайдерами, самостійне використання отриманих за контрак­
том коштів з більш строгим аудитом (звітністю).

3.  Елемент місцевого самоврядування — потребує залучення гро­
мадськості до управління соціальними службами. Це має забезпечу­
вати надання послуг, максимально орієнтованих на потреби клієнтів,
стимулювати спільну працю з іншими службами і гарантувати пуб­
лічний контроль за використанням суспільних фондів.

Широке застосування нового менеджеріалізму в Західній Європі у 90-х роках кардинально змінило ставлення до соціальних працівників з боку держави, користувачів, громадськості, а також вимоги та переко­нання соціальних працівників щодо своєї ролі в суспільстві. Найпо­мітнішим наслідком застосування нового менеджеріалізму стала де­централізація. Це процес, коли прийняття рішень і контроль за надан­ням соціальних послуг поступово переходять з великих центрів, наприклад регіональних або міських, на місця — ближче до реальних потреб клієнтів2. Тепер клієнти беруть активну участь у прийнятті рішень, що матимуть довготривалий вплив на їх життя. Виокремлю­ють такі рівні залучення клієнтів до прийняття рішень:

•       інформування клієнта про прийняте рішення;

•       консультація з клієнтом до прийняття рішення;

•       партнерство — рішення приймається спільно з клієнтом;

•       клієнт самостійно приймає рішення.

Оптимальна процедура прийняття рішень залежить від розумово­го стану клієнта та ступеня його емоційного заглиблення в проб­лему. Наведемо приклад із сімейної соціальної роботи: клієнт у стані афекту від ревнощів або наркоман під час ломки не в змозі адекват­но оцінювати ситуацію і приймати правильні рішення, а розумово відсталі особи або маленькі діти взагалі недієздатні.

Новий менеджеріалізм сприяв появі на ринку соціальних по­слуг нових професій, які виникли в усіх сферах соціальної робо­ти — пробації, догляді в громаді, охороні здоров'я, освіті, захисті мате­ринства і дитинства. Ключовим принципом для менеджерів со­ціальної роботи стало поєднання провайдера і користувача, що означало необхідність закупівлі потрібних клієнту послуг у непри­буткових і волонтерських організацій. Таким чином виник так зва­ний "квазімаркет" соціальних послуг. Соціальні працівники стали займатися створенням і впровадженням "пакетів догляду". З'яви­лися нові посади — менеджер "пакета догляду" (care pacage) та менеджер справи (case manager). Провідних соціальних працівників зараз називають менеджерами груп (team maneger), працівників, які займаються питаннями фінансових потоків і укладання контрактів про надання послуг, — "контрактовими" або офіцерами "забезпе­чення". Робочий словник сучасних соціальних працівників теж змі­нився. Наприклад, термін "клієнт", який свого часу перетворився на принизливе тавро, поступово був заміщений термінами "споживач" або "користувач" і терміном "правопорушник" у пробації. Звични­ми стали терміни "стратегічне планування", "тактика втручання", "стратегія залучення", "вихід на цільовий ефект", "оцінка інтервенції" і "аудит кошторису".

Впровадження нових методів управління сприяло переосмислен­ню соціальної політики та реструктуризації соціального забезпечен­ня. Якщо раніше соціальна допомога надавалася за солідарним прин­ципом, що означало рівномірний розподіл ресурсів, коли один отри­мував недостатньо, а інший зловживав суспільними фондами, то вузька спеціалізація у поєднанні з міждисциплінарним аналізом конкретних особових справ клієнтів і застосування інформаційних

технологій (створення єдиної бази даних для різних соціальних служб) значно зменшили кількість зловживань. Більшість універсальних служб було фрагментовано за окремими напрямками соціальної ро­боти: захист дитинства, психічні розлади, робота з інвалідами та не­дієздатними, запобігання молодіжній злочинності та боротьба з на­сильством. З'явилися приватні організації, які успішно конкурують із соціальними службами. Клієнт виплачує таким комерційним орга­нізаціям лише різницю в ціні — держава виплачує основну суму. Наприклад, операцію на серці можна зробити в державній клініці, і вона буде коштувати міністерству охорони здоров'я 10000 фунтів, але чекати доведеться від 4 до 6 місяців. Якщо звернутися до при­ватної клініки, операцію виконають негайно і в кращих умовах, але за ціною від 12000 до 14000 фунтів, з яких 10000 фунтів буде пере­раховано з державних фондів охорони здоровя (NHS). Те саме сто­сується догляду в будинках престарілих та інших соціальних по­слуг. Основний принцип полягає в тому, що людина, яка протягом трудового життя сплачувала податки, не повинна втрачати право на відшкодування витрат на охорону здоров'я у старості або освіту дітей там, де ці послуги кращі.

Галузі практичної діяльності розглядаються за принципом прі-оритезацїї — негайне спрямування фінансових потоків у ту галузь, де це необхідніше. Пріоритезація потребувала організації дослід­ницької аналітичної роботи на всіх рівнях, і такі центри виникли та почали активно працювати з засобами масової інформації. Саме публічна діяльність асоціації соціальних працівників сприяла при­ходу до влади партії Лейбористів у Британії в 1997 р. Консервато­ри сповідували політику так званої "позитивної дискримінації", коли кошти платників податків спрямовувалися на користь бідних (без­робітних), а середній клас мав доплачувати практично за всі види послуг, що означало дискримінацію, тому що працюючий платник податків фактично двічі оподатковувався1. Середній клас, який є основним донором бюджету, з часом така ситуація стала обурюва­ти. Справа в тому, що значна частка бідних, замість того, щоб, отри­мавши тимчасову допомогу, влитися в економічно активне життя, призвичаїлась до паразитичного існування за рахунок суспільних

фондів і стала вимагати все більше і більше, спекулюючи деякими положеннями Декларації прав людини. Соціальні працівники пер­шими виступили проти такого неадекватного розподілу коштів, і сьо­годні соціальна політика лейбористів базується на стратегії "залу­чення" найбідніших до активного економічного життя1, а не пасив­ного споживання2.

Підготовка персоналу

Під впливом нового менеджеріалізму організаційна структура се-редньостатистичної соціальної служби та підготовка кваліфіковано­го персоналу також суттєво змінилися. Ситуація, яка була типовою у 70-ті роки в Європі і кілька років тому була зафіксована у нас3, коли роботою 12 реальних соціальних працівників керували 43 ме­неджери різних напрямків, нині в Європі в принципі неможлива. Один менеджер соціальної служби в середньому координує роботу 12 практичних соціальних працівників. Якщо службова структура маленька (до 10 чоловік персоналу), то всі менеджери, включаючи директора (обов'язкова академічна кваліфікація Ph.D в галузі соц­іального управління, 9 років стаціонарного навчання), працюють прак­тично.

У Британії держава повністю оплачує витрати на підготовку со­ціальних працівників, але лише за певних умов — претендент має відпрацювати щонайменше два роки соціальним працівником або волонтером і довести свою придатність до цієї роботи. Гроші на підго­товку, до речі, вираховують з бюджету соціальної служби. Велику увагу приділяють саме відповідності професійної кваліфікації викону­ваній роботі та спеціалізації (у соціальній роботі нині налічується понад 270 спеціалізацій — робота з певною групою клієнтів). Щоб отримати базову кваліфікацію "соціальний працівник", претендент 6 місяців відвідує лекції та практичні заняття в обраній сфері соці­альної роботи. Після подальших 6 місяців практики за її результата­ми йому присвоюється кваліфікація. Як правило, студент проходить практику в тому агентстві, що його направило на навчання і де він

буде працювати після закінчення курсів. Для порівняння: щоб отри­мати право практикувати як психолог, потрібні як мінімум 9 років стаціонарного навчання і академічна кваліфікація. Безумовно, соціаль­ний працівник не може замінити спеціаліста, а спеціаліст ніколи не буде працювати соціальним працівником. Вузькі спеціалісти залуча­ються до соціальної роботи як консультанти з погодинною оплатою1. Наприклад, з 50 випускників (2000 р.) Школи соціальної роботи НУКМА (м. Київ) тільки один став соціальним працівником. Ко­ефіцієнт корисної дії становить 2 %! Проблема полягає у завищеній кваліфікації — людина, яка володіє двома мовами і по суті є кваліфі­кованим менеджером персоналу і соціальним адміністратором, пра­цювати низькооплачуваним соціальним працівником не буде прин­ципово. Тому, можливо, потрібно переглянути пріоритети в підготовці фахівців для державних соціальних служб. Якщо державі потрібна велика кількість практичних соціальних працівників для роботи на місцях (у Британії на 60 млн населення таких приблизно 100 тис), то для цього достатньо шестимісячних строго спеціалізованих курсів, тобто це рівень професійного училища (свідоцтво). Підготовка таких вузь-коспеціалізованих фахівців досить дешева. Якщо ж потрібні соціальні управлінці, які будуть ними керувати і організовувати соціальну робо­ту на місцях, то це — рівень вищого навчального закладу (диплом), зовсім інша вартість навчання, а значить і ретельніший відбір студентів. Державні вищі навчальні заклади не мають права розбазарювати дер­жавні кошти, безоплатно навчаючи спеціалістів, які в подальшому не будуть працювати в державних службах.

Менеджмент догляду

Сучасною рисою менеджменту з організації догляду можна вва­жати деінституалізацію, тобто організацію соціальної допомоги за місцем проживання клієнта з урахуванням його особливих по­треб та індивідуальних можливостей. Наприклад, подання допомоги престарілим або інвалідам у їх власних квартирах дає змогу не тільки економити майже 50 % (порівняно з інтернатами), а й збе­регти гідність клієнта і його родини. Психологічні наслідки перебу­вання в таких інституціях пов'язані з тотальною залежністю клієнта від соціальної служби і депресією, викликаною довготривалим пере­буванням поза рідними стінами. Також слід враховувати зневажливе ставлення оточуючих до родини, яка не бажає опікуватися роди­чами, і позитивне до тих, хто в змозі організувати хатній догляд. Наприклад, забезпечені діти віддають батьків до будинків преста­рілих і оточуючі, як правило, починають їх зневажати. Менеджмент догляду полягає в координації та інтеграції фрагментів системи соціальної допомоги та охорони здоров'я на мікрорівні і складається з шести елементів1:

•       координація зусиль усіх задіяних у догляді (призначення відпо­
відального координатора);

•       виконання ключових завдань від діагностики та створення пла­
ну догляду до моніторингу;

•       чітко визначена для кожного члена команди мета догляду;

•       концентрація зусиль на довготривалій допомозі з урахуванням
можливих ускладнень стану клієнта в майбутньому;

•       особлива увага саме тим явищам, які відрізняють менеджмент
догляду від інших соціальних служб, наприклад довготривалий
(іноді довічний) догляд, інтенсивність залучення необхідної
кількості професіоналів (від медиків до малярів);

•       подвійна функція менеджменту — підвищувати рівень надання
послуг на рівні клієнта та впливати на вдосконалення сфери
соціальних послуг в цілому (паблік рилейшнз).

Перед ким відповідає соціальний працівник

Питання про підзвітність, яку в соціальній роботі розуміють як відповідальність за діяльність з надання соціальних послуг та до­помоги, на перший погляд дуже просте. Насправді ж проблема підзвітності дуже складна і комплексна. Пропонуємо розглянути чотири аспекти цього питання.

1. Традиційно прийнято вважати, що насамперед соціальний пра­цівник у демократичному суспільстві несе відповідальність за свої дії безпосередньо перед клієнтом, у чиїх інтересах отримати певні послуги та допомогу. Але, як свідчать працюючі соціальні праців­ники, ця концепція занадто ідеалістична і на практиці її важко за­стосовувати. Наприклад, соціальний працівник вважає необхідним надати певну допомогу, але соціальна служба, яка повинна виділити потрібні кошти, не завжди їх має.

2.  Більшість соціальних працівників мають особисті, релігійні
або політичні переконання, що спонукають їх займатися саме цією
справою. "Допомога людям", "робити добро", "служіння суспіль­
ству", "виправляти помилки держави" — не просто фрази, а сенс
життя для таких людей. Таким чином, частина соціальних праців­
ників вважають себе борцями з соціальними негараздами суспіль­
ства, які відповідають насамперед перед власною совістю, а свої дії
сприймають як особистий обов'язок.

3. Досить велике поле діяльності в соціальній роботі створено
і перебуває під впливом існуючої законодавчої структури. Більшість
соціальних працівників вважають себе підзвітними саме перед за­
коном і свою діяльність намагаються здійснювати в межах, перед­
бачених службовими обов'язками. Наприклад, робота з дітьми та
підлітками спирається на закони з захисту прав дитини, а робота
офіцера пробації1 в багатьох європейських державах належить до
системи виконання кримінальних покарань.

4. Переважна більшість соціальних працівників зайняті в стро­
го ієрархічній бюрократичній системі і таким чином соціальні пра­
цівники, як і будь-які державні службовці, через систему менедж­
менту підзвітні своїм безпосереднім керівникам і врешті-решт тим,
хто формує та контролює бюджет соціальних служб2.

Майже в усіх європейських країнах офіцер пробації готується на базі кваліфікації "соціальний робітник".

Безумовно, соціальні фонди мають використовуватися строго за призначенням, а послуги мають надаватися за справедливою, а не за завищеною ціною. Наприклад, перша в світі спеціальна аудитна комісія, що займалася наглядом за використан­ням фондів на допомогу бідним, була створена у Британії в 1840 році. У 1983 році в Англії та Уельсі такий вид аудиту було відновлено, а з 1990 року сферу контро­лю було розширено до національної системи охорони здоров'я. У 1992 році комісія отримала додаткові повноваження щодо аудиту місцевих соціальних бюджетів. Спеціальний закон 1998 року закріпив ці повноваження за Аудитною Комісією, яка сьогодні є незалежною від Мінфіну і контролює близько 100 мільярдів фунтів, що витрачаються в соціальній сфері Англії та Уельсу щороку. Аналогів подібної служби в Україні нині не існує. Ідеологією цієї комісії визнано так звану "філосо­фію найкращих капіталовкладень" (the philosophy of the best value for money). Серед проблем цього підходу найважливішими нині вважають такі: 1) соціальні служби мають поганий імідж; 2) користувачі соціальних послуг належать до най-вразливіших соціальних категорій і політично не організовані; 3) соціальні служ­би комплексні і мають багато об'єктів догляду; 4) надзвичайно важко оцінити ефективність використання коштів в термінах задоволення потреб як громади, так і користувачів.

Як приклад, що ілюструє багатомірність проблеми ставлення со­ціального працівника до клієнта, пропонуємо результати вітчизняних досліджень, що проводились автором у 1996-2001 pp. в місцях по­збавлення волі. Соціальні працівники там працюють у надзвичайно складних умовах. Багаторічні дослідження дали змогу виявити ряд парадоксальних моментів, що стосуються мотивації та способів реалі­зації своїх посадових обов'язків. Якщо посадові інструкції та прийня­та професійна етика потребують від соціального працівника певних пріоритетів, то реальна практика створює дещо інший список (дивись таблицю). Ситуація суперечності між формальними і неформальними правилами характерна для соціальної роботи в усьому світі і мене­джери мають враховувати парадоксальні елементи в мисленні та мотивації своїх підлеглих.

Повернемося до зарубіжного досвіду. Якщо клієнт незадоволе-ний послугами, він має право звернутися в соціальну службу з проханням, пропозицією або скаргою. Процедура розгляду таких справ у соціальних службах здійснюється, на відміну від інших державних установ, у три етапи. На першому етапі після подання скарги проводиться неформальне розслідування, після якого агент­ство вибачається перед клієнтом і виправляє ситуацію, яка виник­ла з вини конкретного соціального працівника. Якщо клієнт не приймає вибачення агентства і вважає проблему не вирішеною, на другому етапі починається формальне розслідування справи під керівництвом старшого менеджера соціальної служби, що може мати досить серйозні наслідки для персоналу служби. На третьому етапі, якщо пройдені два попередніх, клієнт має право звернутися до ви­щого керівництва соціальних служб районного, міського або націо­нального рівня. У цьому разі відповідальність покладається на стар­шого менеджера і директора соціальної служби, і розслідування проводиться вищими інстанціями. Як вітчизняна, так і міжнародна практика свідчать, що найбільше скарг надходить від осіб, які ма­ють вищу освіту (можуть логічно довести, що їм потрібно, і змуси­ти себе вислухати), мають власне житло і непогано себе почува­ють фінансово. На жаль, ті клієнти, які невпевнені у власних силах у зв'язку з низьким соціальним статусом і найменш соціально захищені, дуже рідко на щось скаржаться або вносять пропозиції. Саме тому кожне соціальне агентство зобов'язане регулярно про­водити анонімний моніторинг у районі, аналізувати і коригувати

свою діяльність. Не можна ігнорувати той факт, що й досі не за­фіксовано жодного випадку, коли б державний службовець добро­вільно написав рапорт про свою незадовільну роботу і просив

звільнити його у зв'язку з нецільовим використанням, розбазарю­ванням або розкраданням суспільних коштів.

У громадянському суспільстві недержавні організації регуляр­но проводять моніторинг усіх соціальних інституцій з метою захи­сту інвестицій (податків) громадян у соціальну сферу. Якщо мо­ніторинг не проведе агентство, він все одно буде проведений, але без участі агентства. У цьому разі НДО розпочинають публічну кампанію, до якої залучають різні політичні сили, і наслідки для соціальної служби можуть бути фатальні — відомі випадки, коли звільняли весь персонал і навіть ліквідовували міністерства со­ціального захисту. Соціальні служби на Заході нині є реалізатора-ми соціальної політики владних партій і мішенню критики для опо­зиції та НДО. В Україні НДО та профспілки ще слабкі, але це тимчасове явище — з розвитком ринкових відносин і впроваджен­ням виборів на партійній основі з'являться могутні профспілки та НДО, які будуть використовувати політичні сили для розв'язання своїх статутних завдань. Кожна європейська держава (партія при владі) намагається досягти компромісу в соціальній сфері, пропо­нуючи вирішення соціальних проблем за допомогою технології "со­ціального партнерства". В Україні певний досвід соціального парт­нерства був набутий ще в роки непу. Тоді сформувалися три сто­рони соціального партнерства: держава, підприємці та профспілки. Практика свідчить, що без створення відповідних стримуючих ме­ханізмів соціальна рівновага в суспільстві може бути порушена внаслідок зіткнення інтересів різних соціальних груп між собою та з інтересами держави1.

В Основних напрямах соціальної політики на період до 2004 року, схвалених Указом Президента, визначено конкретні завдання щодо розвитку соціального партнерства. За період нашої державності вже сформовано певну законодавчу та нормативно-правову базу. Зокрема, прийнято закони "Про колективні дого­вори і угоди", "Про оплату праці", "Про підприємства", "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)", "Про профспілки", "Про організації роботодавців". Це дає змогу визначити правові аспекти та повноваження кож­ного із суб'єктів трудових відносин, їх права й обов'язки. За сприяння сторін соціального партнерства прийнято закони "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання", "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", які передбачають перехід до здійснення управління цими видами страхування на тристоронній основі: держава — роботодавці — проф­спілки. Триває робота над удосконаленням діючих законів і розробкою нових законопроектів, зокрема Закону "Про соціальне партнерство", де певна роль буде відведена НДО.